完善偵查監督與公安機關協作配合機制研究

席大偉　盧玉珊　李軍

2021年10月31日，公安部、最高人民檢察院聯合制定《健全完善偵查監督與協作配合機制的意見》（以下簡稱《意見》），主要從完善檢警監督和制約、協作與配合、信息交換共享等機制、設立協作配合辦公室等方面提出指導性意見，對新時代檢察機關法律監督提出更高要求。本文就如何進一步細化、落實、完善警檢監督與配合進行進一步探究，為提高公安機關偵查能力和提升檢察機關法律監督質效提供參考建議。

一、制約偵查監督與公安機關協作配合的因素

（一）執法監督理念滯后

1.重配合、輕監督。司法實踐中，檢察機關往往將傳統業務作為主要任務、硬任務，而將法律監督作為次要任務、軟任務，為了完成考核任務，檢察機關存在不敢監督、不善監督、不愿監督、監督不到位、追求數量輕視質量等錯誤觀念，對偵查活動監督工作存在畏難情緒，最終形成了配合式監督、考核式監督，這樣使得偵查機關不夠重視檢察監督，甚至造成偵查機關產生抵觸情緒。

2.重實體、輕程序。實踐中，部分執法司法人員證據意識不強，只強調發現客觀真實，而輕視發現客觀真實的途徑，一旦非法證據被排除，偵查人員往往會做有利于自己的解釋，對不利因素不夠重視或者選擇性視而不見。如我國近年來發生的湖北省佘祥林案、河南省趙作海等冤案，都存在程序上的問題。

3.重打擊、輕保護。打擊犯罪與保護人權與生俱來存在矛盾，長期以來，執法司法人員對刑事訴訟目的存在認識偏差，表現為過分強調打擊犯罪的目的，而忽略對人權的保障，有時甚至不惜犧牲人權來達到所謂打擊犯罪的目的，導致執法司法實踐中滋生大量違法行為。

（二）監督制約存在的困境

1.監督不全面。檢察院對審查逮捕、審查起訴案件的監督，是一種事后監督，沒有形成全過程監督機制，對未能進入檢察機關監督視線的案件無從監督。對涉案財產查封扣押、強制措施適用的監督也存在缺位。偵查機關由于案多人少客觀矛盾的存在，在案件批準逮捕后會出現歇一歇的思想，放松對捕后案件的繼續偵查，將精力投入到其他未偵破案件上，這可能導致捕后案件關鍵證據滅失，檢察機關對此監督缺位和乏力。

2.監督剛性不足。檢察機關主要通過口頭通知、發出通知書、立案、撤案監督、制發檢察建議等方式對偵查活動進行監督，由于監督手段缺乏剛性，公安機關會出現立而不偵、久偵不結，推諉扯皮現象，檢察機關提出糾正違法后糾而不改、屢糾屢犯的現象也時有發生，捕后繼續偵查、退回補充偵查案中公安機關怠于繼續偵查，對檢察機關的要求存在應付思想，導致檢察機關難以對偵查活動形成有效的監督，削弱了監督的執行力，對于偵查機關不自覺履行糾正違法的后果，檢察機關也沒有相應的強制保障措施。

3.“配合式”監督。隨著司法責任體制改革推進及考核標準的不斷更新，檢察官往往將工作重心放在審查起訴和審查逮捕案件辦理上，對偵查監督任務重視不夠，沒有把法律監督擺到應有的位置，為了完成考核數據任務，注重追求數量，對于可以口頭糾正的違法行為也發出糾正違法通知書，偵查機關通常會默契配合，按期回復整改情況，這樣造成偵查機關對檢察機關的監督重視度降低。

4.檢察資源不足。隨著員額制檢察官改革及“捕訴一體”改革的推進，基層檢察機關辦案力量捉襟見肘，員額檢察官要同時辦理審查起訴、審查逮捕案件，因審查逮捕案件辦理期限只有七日，有時收到審查逮捕案件會打亂檢察官的辦案節奏，再加上目前基層檢察院辦案數量龐大，檢察官還要完成其他事務性工作，消耗了檢察人員的大量精力，難免出現無力監督、監督走形式等問題。

（三）協作配合存在的困境

1.提前介入不規范。《意見》規定，公安機關辦理重大疑難復雜刑事案件，可以邀請檢察機關提前介入，而在實踐中偵查機關會擴大解釋“重大、疑難、復雜”案件范圍，過度依賴于檢察機關提前介入，這不僅會增加檢察人員的工作量，還可能導致偵查行為喪失獨立性，影響監督的客觀性和公信力。實踐中還存在檢察人員專業能力不足，對案件性質、偵查方向把握不準，提前介入與后續審查批準逮捕、審查起訴脫節等問題。

2.信息共享渠道不暢通。前幾年，公安、檢察推行了信息共享制度，比如由檢察院在公安機關各個派出所掛牌成立檢察官辦公室，檢察機關派專人使用公安人員的賬號登錄警綜平臺查看案件信息，尋找監督線索，后來因各種原因該制度不了了之。2022年，各地偵查監督與協作配合辦公室建立，但加強監督意味著對偵查權形成制約，對此公安機關始終具有抵觸情緒，不愿意共享信息，另外由于各地硬件設備以及網絡技術條件的限制，暫時很難達到完全共享信息，這成為限制監督線索發現難的瓶頸。

二、完善偵查監督與公安機關協作配合機制的建議

（一）更新執法司法理念

1.強化法治思維。檢察機關要轉變觀念，自覺提高監督意識，堅持捕訴監督兩手抓，從“事后監督”逐步轉向“事前預防”，對公安機關的法律監督，不僅要糾錯，保證訴訟程序依法進行，更要將重點放在預防方面，通過法律監督實現案件辦理全過程、全方位的公平正義，實現雙贏、多贏、共贏。

2.實現同堂培訓及偵查人員觀摩庭審。常態化開展同堂培訓，進一步更新執法司法理念、凝聚執法司法共識，統一法治思想、消弭理念分歧、增進法律職業共同體的認同感，讓偵查人員建立起完善的證據體系，真正理解何為“確實、充分”的證明標準。庭審時邀請偵查人員旁聽，讓偵查人員對舉證、質證、辯論有更具象的認識，幫助偵查人員樹立更高的證據意識和更嚴格的程序標準，助推偵查人員轉變執法理念，讓偵查人員從審查者、辯護者、審判者的視角查找問題，倒逼偵查人員提升取證能力。

（二）完善監督制約機制

1.創新監督方式，實現全流程監督與預防。一是檢察機關要結合本單位辦案量與檢察官配置情況，設置不同在崗模式，如專職常駐模式、輪值常駐模式、專職加輪值模式、定期到崗輪值模式和線上輪值模式，安排經驗豐富的檢察官進駐偵查監督與協作配合辦公室，通過信息共享平臺全面掌握公安機關受案、立案、刑案轉行政、強制措施適用等案件情況，從中發現監督線索，將偵查行為全過程納入檢察機關監督視野。二是檢察機關充分利用統一業務應用系統內的偵查監督平臺統計功能，找出偵查違法高發區，主動對接并開展有針對性的法律監督，針對常見違法、高發違法行為發出檢察建議，將事后監督轉變為事前預防警示，提升偵查取證的規范化水平，幫助偵查隊伍提高整體執法水平。

2.規范法律文書制作。一是提前介入案件要一次性提出引導偵查提綱，緊緊圍繞案件證據收集要求，說明取證的必要性及證明事項，避免提前介入案件在審查起訴期間因證據不足而退查。二是批準逮捕后需要補充偵查的，列出繼續偵查提綱，詳細寫明補充偵查的理由、待證明事項、案件定性、偵查方向等，保證非必要不退查。三是偵查監督法律文書格式必須統一規范，詳細列明偵查機關取證違法的事實、具體的法律依據、提出異議的期限及整改回復的時限。

3.合理配置檢察資源。一是組建、培養具有全面工作經驗的檢察團隊，配足檢察輔助人員，并注重培養和提高輔助人員的偵查監督意識和能力，注重隊伍的長期成長，及時補充新進人員，形成層次和梯隊化，以保證人員結構的合理化和科學化。二是探索類案辦理機制，以案件類型分組，建立對應的辦案團隊，讓各團隊在一段時間內集中辦理某一類型案件，各團隊定期輪換案件類型，通過交叉辦案積累經驗，將更有利于檢察人員成長，全面提升其辦案能力和監督能力。三是充分發揮繁簡分流機制，積極落實認罪認罰從寬制度，根據犯罪的具體情況，實行區別對待，做到“繁案精辦、簡案快辦”，集中精力辦大案、集中人力辦難案，讓檢察官有時間、有精力去充分開展偵查監督工作。

（三）完善協作配合機制

1.規范提前介入機制。檢察院提前介入要適時，避免該介入不介入，也要防止過度介入。一是檢警雙方要共同協商，合理確定提前介入案件范圍。檢察機關要根據案件偵查和法律監督的需要確定介入案件的范圍，防止介入重點不突出，介入泛濫。二是合理把握提前“介入”偵查的度，不能讓提前介入引導偵查變成檢警共同偵查，提前介入是為了完成監督和“大控方”的控訴職能，而不是檢察機關指揮偵查或檢警聯合辦案。三是檢察機關對重大、復雜、敏感類案件要及時組織檢察人員全程介入，提前了解案情，為后續審查逮捕、審查起訴工作做好鋪墊，對介入過程中發現的偵查違法行為提出糾正意見。

2.完善補充偵查機制。檢察機關發出退查提綱、逮捕案件繼續偵查取證意見、提供法庭審判所需證據材料通知書后，應當隨時與偵查機關溝通，了解補查進展情況，督促偵查機關及時規范取證，防止因取證不及時導致關鍵證據滅失，影響定罪量刑，甚至導致案件證據不足，不能形成完整的證據鏈，比如在傷害案件中如果鑒定不及時，隨著被害人傷情的恢復或者在鑒定前發生二次傷害，鑒定依據就會發生變化，若當事人申請重新鑒定，可能出現鑒定結果反復，從而導致被害人長期上訪，嚴重損害司法公信力。

3.加強溝通協作，跟蹤督促落實。一是派駐檢察官要在全面了解案情的基礎上提出切實可行的引導偵查意見，及時給予偵查員指導和解答，把事實證據、適用法律和相關政策問題處理好，在夯實案件事實和證據的基礎上，提升檢警協作辦案合力，共同提升案件質效。二是通過偵查監督與協作配合辦公室，對提前介入后續偵查、存疑不捕后續偵查、偵查取證合法性、補充偵查、調取法庭審判所需證據材料、糾正違法等問題督促整改落實，對于不按規定整改和落實的，要求偵查機關說明理由，檢察機關對問題建立臺賬、歸類整理，對于問題突出的可以開展專項法律監督活動。

4.完善辦公室建設，推動辦公室實質化運行。偵查監督與協作配合辦公室承載著監督、配合、協調、督促落實等職能。一是偵查機關、檢察機關雙方要共同發力，依托公安執法辦案管理中心，為辦公室建設提供必要的場地、設備和人員，提供有效的經費保障，保證辦公室常態化運行。二是要依托辦公室依法履行監督職責，積極開展立案、撤案監督和偵查活動監督工作，必要時以聯合開展專項檢查監督的形式，加強內外監督銜接，推動檢察機關偵查監督與公安執法監督有機貫通，相互銜接。三是發揮辦公室督促落實作用，由辦案檢察官將一定時期內需要由公安機關落實的偵查事項、整改事項及時反饋給辦公室，由辦公室跟蹤督查落實并反饋給檢察官。四是充分發揮平臺的協調溝通作用，對公、檢雙方銜接中發現的問題，及時匯報、溝通，協商解決，將辦公室作為推進少捕慎訴慎押刑事司法政策、推動重點工作落實的平臺抓手，實現綜合統籌和專業化辦案相結合，有效提高監督協作質量。