行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位
——以《行政處罰法》第24 條為分析對(duì)象

●楊治坤

基層治理是國(guó)家治理的基石?；鶎诱卫碇屑扔械男姓?zhí)法模式、執(zhí)法資源配置等無(wú)法滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理對(duì)行政執(zhí)法的需求，催生了行政執(zhí)法權(quán)下放改革。2021 年修改的《行政處罰法》第24 條第1 款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布?！庇纱?，作為行政執(zhí)法權(quán)主要類型的行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的改革實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了從改革試驗(yàn)到法律制度的飛躍，《行政處罰法》第24 條第1 款規(guī)定也常被簡(jiǎn)稱為“行政處罰權(quán)下沉規(guī)則”。

在改革實(shí)踐中，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府呈現(xiàn)出授權(quán)、授權(quán)+委托、派駐、聯(lián)合執(zhí)法、窗口前移等多種形式，凸顯了行政處罰權(quán)配置與運(yùn)行的無(wú)序，這與理論研究中關(guān)于行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位不清晰息息相關(guān)。因?yàn)樾姓幜P權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位決定了行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的路徑選擇。如此一來(lái)，需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題是：行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位究竟是什么？應(yīng)當(dāng)如何選擇行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的路徑？在此基礎(chǔ)上，應(yīng)如何理解《行政處罰法》第24 條規(guī)定，以及其具體規(guī)范路徑是什么？為此，本文遵循這樣一種研究思路：梳理行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實(shí)踐所暴露出的問(wèn)題和學(xué)界關(guān)于行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的理論分歧點(diǎn)，試圖以《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)規(guī)定為基準(zhǔn)，厘清行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政執(zhí)法權(quán)全面下放中的坐標(biāo)，以對(duì)行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位做出合理闡釋，判定行政處罰權(quán)下沉的基本路徑，并結(jié)合《行政處罰法》第24 條規(guī)定，提出制度完善建議，以指引和規(guī)范行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的后續(xù)改革實(shí)踐。

一、行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)踐圖景與理論分歧

需要說(shuō)明的是，行政執(zhí)法權(quán)下放指向這樣一種現(xiàn)象：從省級(jí)下放行政執(zhí)法權(quán)，直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，中間涉及多層級(jí)人民政府及其職能部門(mén)。行政執(zhí)法權(quán)下放既包括省級(jí)向市級(jí)、市級(jí)向縣級(jí)、縣級(jí)向鄉(xiāng)級(jí)逐級(jí)下放行政執(zhí)法權(quán)，又包括省、市、縣級(jí)向所屬部門(mén)下放行政執(zhí)法權(quán)，還包括上級(jí)政府跨越行政層級(jí)下放行政執(zhí)法權(quán)，呈現(xiàn)多維的行政執(zhí)法權(quán)下放線性鏈條。行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)特指依據(jù)《行政處罰法》第24 條規(guī)定，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放行政處罰權(quán)。行政執(zhí)法權(quán)下放是行政處罰權(quán)下沉的上位概念。因?yàn)椤兜胤浇M織法》第86 條規(guī)定了街道辦事處的行政執(zhí)法職責(zé)，有別于該法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)的規(guī)定。因此，本文主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為觀察對(duì)象。

被包裹在行政執(zhí)法權(quán)下放之中的行政處罰權(quán)下沉改革，在不同時(shí)段的地方實(shí)踐中，其形式各異，行政處罰權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府層面的配置或運(yùn)行五花八門(mén)；學(xué)界對(duì)行政執(zhí)法權(quán)下放包括行政處罰權(quán)下沉做過(guò)多種學(xué)術(shù)努力，但在行政處罰權(quán)下沉的性質(zhì)與形式上仍存在較大分歧。這些實(shí)踐中呈現(xiàn)的問(wèn)題與學(xué)理上的分歧，亟待更為有說(shuō)服力的理論闡釋和明晰。

（一）行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)踐圖景

縣級(jí)人民政府職能部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派駐機(jī)構(gòu)執(zhí)法與少量單行法律法規(guī)授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法的二元并存格局，無(wú)法有效回應(yīng)鄉(xiāng)級(jí)政府治理中存在的“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”的異化現(xiàn)象和權(quán)責(zé)失衡的實(shí)踐難題。依托政策推動(dòng)的從地方到中央的自下而上、從中央到地方的自上而下的行政處罰權(quán)下沉改革，展現(xiàn)了地方實(shí)踐的豐富性，但也暴露出不少問(wèn)題。

1.行政處罰權(quán)下沉的實(shí)踐變遷。推進(jìn)行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法需求的供給方式，而靈活快捷的政策調(diào)整成為早期行政處罰權(quán)下沉的首選規(guī)范依據(jù)。2021 年修改的《行政處罰法》規(guī)定行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為內(nèi)含行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法權(quán)下放改革的法治化開(kāi)啟了新篇章。依此，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)踐經(jīng)歷了三個(gè)階段。

（1）早期行政處罰權(quán)下沉改革以委托為主要實(shí)踐樣態(tài)，以行政規(guī)范性文件為載體，由地方層面自發(fā)的政策推動(dòng)。參照中央層面行政許可權(quán)下放實(shí)踐，〔1〕中央向地方下放行政權(quán)力，早期主要集中在行政許可領(lǐng)域，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于第五批取消和下放管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)〔2010〕21 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2013〕19 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放50項(xiàng)行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2013〕27號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)〔2013〕44號(hào)）等。各地方人民政府制定政策下放行政執(zhí)法權(quán)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如《銀川市市縣人民政府行政執(zhí)法部門(mén)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使部分行政執(zhí)法權(quán)管理規(guī)定》第2 條規(guī)定：“市、縣（市、區(qū)）人民政府相關(guān)執(zhí)法部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱‘委托機(jī)關(guān)’），將其行使的部分行政執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱‘受委托組織’）行使，受委托組織以委托機(jī)關(guān)的名義對(duì)外實(shí)施行政執(zhí)法行為（以下簡(jiǎn)稱‘委托執(zhí)法行為’），其執(zhí)法行為所產(chǎn)生的法律后果由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任的活動(dòng)?！避平弊遄灾慰h、麻陽(yáng)苗族自治縣等地的行政規(guī)范性文件規(guī)定，縣人民政府職能部門(mén)的部分行政執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使。在這些地方實(shí)踐中，行政執(zhí)法權(quán)主要以委托方式下放，涵蓋行政執(zhí)法檢查權(quán)、行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等，下放主體包括市級(jí)、縣級(jí)人民政府相關(guān)職能部門(mén)，承接主體有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。比較特殊的是，銀川市人民政府相關(guān)職能部門(mén)可以跨越縣級(jí)人民政府這一行政層級(jí)直接委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政執(zhí)法權(quán)。

（2）中期階段中央自上而下推進(jìn)行政處罰權(quán)下沉改革，以授權(quán)、委托等形式為實(shí)踐樣態(tài)。中央層面頒布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》三個(gè)文件，自上而下引領(lǐng)行政處罰權(quán)下沉改革。各地方如河南省、重慶市、陜西省、江蘇省、福建省、遼寧省、北京市等多個(gè)省級(jí)人民政府通過(guò)發(fā)布公告、規(guī)定、通知、指導(dǎo)目錄等形式下放行政處罰權(quán)，呈現(xiàn)出諸多共性：一是，行政處罰權(quán)下沉以授權(quán)與委托為主要下放形式，還包括派駐執(zhí)法、執(zhí)法窗口下移等形式。二是，附隨行政處罰權(quán)下沉的其他行政執(zhí)法權(quán)涵蓋了行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)，當(dāng)然還有些省份包括行政征收權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政許可權(quán)等。三是，放權(quán)主體呈現(xiàn)多元化，既表現(xiàn)為市、縣級(jí)人民政府職能部門(mén)將其承擔(dān)的部分行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)下放至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，〔2〕例如，2020 年4 月發(fā)布的《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》（京政發(fā)〔2020〕9 號(hào)）規(guī)定：“市政府決定將由市、區(qū)有關(guān)部門(mén)承擔(dān)的部分行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)下放至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由其依法行使與之相關(guān)的行政檢查權(quán)，實(shí)行綜合執(zhí)法。”也包括縣級(jí)人民政府職能部門(mén)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處下放行政處罰權(quán)等行政執(zhí)法權(quán)。

（3）在2021 年《行政處罰法》修改之后，行政處罰權(quán)下沉的改革實(shí)踐以授權(quán)為主、委托為輔。本階段下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政處罰權(quán)主要聚焦在縣級(jí)人民政府有關(guān)職能部門(mén)行使的行政處罰權(quán)，授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以自己的名義，行使相對(duì)集中的行政處罰權(quán)及其相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)。當(dāng)然，有些省份的授權(quán)是部分行政處罰權(quán)下沉，如《福建省人民政府關(guān)于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處部分行政處罰權(quán)的決定》（閩政文〔2022〕3 號(hào)）將專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）無(wú)法承接，或者工作量較小、由縣級(jí)集中行使成本更低的事項(xiàng)保留在縣級(jí)人民政府相關(guān)職能部門(mén)。授權(quán)主要是以省級(jí)人民政府的行政決定、輔以行政執(zhí)法職權(quán)指導(dǎo)目錄來(lái)完成行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的改革使命。除授權(quán)形式外，對(duì)于行政執(zhí)法職權(quán)指導(dǎo)目錄之外的行政執(zhí)法權(quán)，基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)，縣級(jí)人民政府有關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)根據(jù)工作需要，可依照《行政處罰法》規(guī)定，在其法定權(quán)限內(nèi)書(shū)面委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處實(shí)施行政處罰，即委托構(gòu)成對(duì)授權(quán)形態(tài)的行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的補(bǔ)全?！?〕例如，《陜西省人民政府關(guān)于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處下放部分縣級(jí)行政執(zhí)法權(quán)的決定》（陜政發(fā)〔2023〕9 號(hào)）和《山西省人民政府關(guān)于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處下放部分行政執(zhí)法職權(quán)的決定》（晉政發(fā)〔2022〕22 號(hào)）均規(guī)定，除指導(dǎo)目錄外，基層管理迫切需要的縣級(jí)政府部門(mén)的行政處罰權(quán)，縣級(jí)政府有關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)根據(jù)工作需要，可依照《行政處罰法》規(guī)定，在其法定權(quán)限內(nèi)書(shū)面委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處實(shí)施行政處罰。本階段行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府呈現(xiàn)的共性特征：一是，放權(quán)主體和承接主體相對(duì)固定，即縣級(jí)人民政府職能部門(mén)作為放權(quán)主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處是行政處罰權(quán)的承接主體。二是，放權(quán)形式主要采用授權(quán)，少數(shù)省份兼采委托方式。三是，下放行政處罰權(quán)主要以省級(jí)政府行政規(guī)范性文件為載體，一并下放的還包括行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等具體行政職權(quán)形態(tài)。

2.行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)踐暴露出的問(wèn)題。各地方行政處罰權(quán)下沉實(shí)踐呈現(xiàn)多種面向，積累了一定的制度經(jīng)驗(yàn)，但也暴露出一些問(wèn)題。

（1）采取政策發(fā)文的載體形式推動(dòng)行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)踐，發(fā)文主體多元，發(fā)文名稱極其不一致。梳理各省級(jí)層面頒布的規(guī)范性文件，在《行政處罰法》修改前，發(fā)文主體多為省級(jí)人民政府，但也存在省級(jí)黨組織發(fā)文，如 2019 年廣西是以黨委編辦的名義印發(fā)《自治區(qū)黨委編辦關(guān)于印發(fā)〈廣西賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部分縣級(jí)管理權(quán)限清單（第一批）〉的通知》（桂編辦發(fā)〔2019〕195 號(hào)）；在《行政處罰法》修改之后，多由省級(jí)人民政府發(fā)文。從發(fā)文名稱看，因行政處罰權(quán)下沉被包裹在行政執(zhí)法權(quán)下放之中，文件名稱有的冠以“綜合行政執(zhí)法權(quán)”，有的冠以“行政處罰權(quán)”，有的冠以“行政執(zhí)法職權(quán)”，有的冠以“行政權(quán)力”，有的冠以“行政執(zhí)法權(quán)”等，不一而足。

（2）行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的形式五花八門(mén)。各地相關(guān)文件顯示，行政處罰權(quán)下沉形式主要有授權(quán)、授權(quán)+委托，其中，采取授權(quán)形式的有北京、上海、浙江、江蘇、廣東、吉林、甘肅、河南、內(nèi)蒙古、福建、四川、黑龍江、安徽、山西、河北等省、自治區(qū)和直轄市，采取“授權(quán)+委托”形式的有遼寧?。徊煌》葸€夾雜著派駐執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、窗口前移等多種形式。而更為奇特的是，陜西在一個(gè)省級(jí)政府規(guī)章中采用委托形式，在另一個(gè)省級(jí)政府規(guī)范性文件中采取授權(quán)形式。〔4〕參見(jiàn)《陜西省人民政府關(guān)于公布〈賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)部分縣級(jí)管理事項(xiàng)目錄〉的決定》（陜西省人民政府令第219 號(hào)，現(xiàn)已失效）和2022 年6 月發(fā)布的《陜西省人民政府關(guān)于公布〈賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限指導(dǎo)目錄〉的決定》（陜西省人民政府令第233 號(hào)）中均采用委托形式；《陜西省人民政府關(guān)于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處下放部分縣級(jí)行政執(zhí)法權(quán)的決定》（陜政發(fā)〔2023〕9 號(hào)）中采取授權(quán)形式。

（3）行政處罰權(quán)下沉事項(xiàng)領(lǐng)域不一，與之配套的具體行政職權(quán)形態(tài)各異。如《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》（京政發(fā)〔2020〕9號(hào)）規(guī)定，將市政管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場(chǎng)管理、停車(chē)場(chǎng)管理、交通運(yùn)輸管理、食品攤販管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、公用事業(yè)管理、能源運(yùn)行管理等方面部分行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）行使；山西省則將自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、水利、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、文化市場(chǎng)、應(yīng)急管理、林草、消防救援、衛(wèi)生健康等方面的行政執(zhí)法職權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處；福建省將生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化市場(chǎng)、應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)管、自然資源、海洋漁業(yè)、林業(yè)、商務(wù)、消防及社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域的行政處罰權(quán)下沉由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）行使，等等，各省級(jí)政府規(guī)范性文件下沉行政處罰權(quán)涉及的事務(wù)范圍有部分重合，也存在較大差異。與此同時(shí)，在不同地方實(shí)踐中，與行政處罰權(quán)下沉相配套的行政職權(quán)形態(tài)主要包括行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)，但也有地方還下放了行政確認(rèn)權(quán)、行政許可權(quán)、行政征用權(quán)等，如《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)〈上海市街道辦事處鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府首批行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單〉的通知》（滬府規(guī)〔2021〕10 號(hào)）中就包含了下放行政征用權(quán)。

如此看來(lái)，在行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)踐中，發(fā)文主體的多元性、名稱的龐雜性、下沉形式的多樣化、下沉具體職權(quán)形態(tài)的多類型等，一方面彰顯了行政處罰權(quán)下沉改革實(shí)踐的靈活性與多面向；另一方面，發(fā)文主體、所冠名稱、下沉形式等最終均指向行政處罰權(quán)的配置或運(yùn)行，也暴露出行政處罰權(quán)下沉改革的雜亂與無(wú)序，更反映出行政處罰權(quán)下沉改革缺乏清晰的性質(zhì)定位與規(guī)范的制度路徑。

（二）行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)理分歧

因在行政執(zhí)法權(quán)下放改革實(shí)踐中，行政執(zhí)法權(quán)以行政處罰權(quán)為主要形態(tài)，〔5〕參見(jiàn)胡建淼：《行政處罰法修訂帶來(lái)行政執(zhí)法的新考驗(yàn)》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2021 年3 月3 日，第A2 版。向前延伸為行政檢查權(quán)，向后擴(kuò)展至行政強(qiáng)制權(quán)。對(duì)行政執(zhí)法權(quán)下放的學(xué)理分析，為行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的理論研究奠定了基礎(chǔ)。

1.三種不同的學(xué)理闡釋進(jìn)路。當(dāng)前學(xué)界圍繞行政執(zhí)法權(quán)下放，或更為具體的行政處罰權(quán)下沉展開(kāi)研究，主要采取三種進(jìn)路展開(kāi)。

（1）將行政處罰權(quán)下沉包裹在行政執(zhí)法權(quán)下放之中，認(rèn)為行政執(zhí)法權(quán)下放的性質(zhì)定位為行政執(zhí)法權(quán)配置或事權(quán)配置，但行政執(zhí)法權(quán)下放路徑有差異。這又可分為三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政執(zhí)法權(quán)下放屬于行政執(zhí)法權(quán)配置的結(jié)構(gòu)性變遷，不是行政執(zhí)法權(quán)的授予或委托，只能在修改《地方組織法》的基礎(chǔ)上采取制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)等形式為行政執(zhí)法權(quán)全面下放提供合法性依據(jù)；〔6〕參見(jiàn)盧護(hù)鋒：《行政執(zhí)法權(quán)全面下移的組織法回應(yīng)》，載《政治與法律》2022 年第1 期，第129、131 頁(yè)。與之類似的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律性質(zhì)為事權(quán)的縱向再配置，符合組織法規(guī)定，但與將行政執(zhí)法權(quán)賦予“縣級(jí)以上”的行為法賦權(quán)模式產(chǎn)生緊張。只能由全國(guó)人大修改《行政處罰法》，以及對(duì)單行法總則部分和罰則條款進(jìn)行一攬子修改，〔7〕參見(jiàn)葉必豐：《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》，載《法學(xué)評(píng)論》2021 年第3 期，第49、55 頁(yè)。才能彌合行政處罰權(quán)在組織法與行為法上的隔閡。第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，行政執(zhí)法權(quán)下放的本質(zhì)是將上級(jí)行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)交由下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使。授權(quán)、委托是行政執(zhí)法權(quán)下放的兩種形式，相對(duì)集中、交辦不是行政執(zhí)法權(quán)下放的形式，派駐機(jī)構(gòu)執(zhí)法屬于不具有法律效果的行政執(zhí)法權(quán)下放。〔8〕參見(jiàn)陳明輝：《行政執(zhí)法權(quán)下放的地方實(shí)踐及其法治優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2023 年第3 期，第122 頁(yè)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政執(zhí)法權(quán)下放的主要性質(zhì)應(yīng)為行政授權(quán)，但不可忽略行政委托、職權(quán)確認(rèn)等“多重模式”的可能?；诋?dāng)下“以授權(quán)為原則，委托為例外”的現(xiàn)實(shí)，執(zhí)法權(quán)下放的繼續(xù)推進(jìn)應(yīng)強(qiáng)調(diào)基本原則、破除級(jí)別限制、貫徹執(zhí)法資格制度等內(nèi)容。〔9〕See Jiang Guohua, Sun Zhongyuan, Research on the Legal Nature of the Devolution of Law Enforcement Power to Townships and Sub-districts, China Legal Science, 2022, 10（02）, p.4.

（2）撇開(kāi)行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的性質(zhì)問(wèn)題不談，基于《行政處罰法》第24 條規(guī)定闡釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)的規(guī)范路徑，即行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的形式問(wèn)題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政處罰法》第24 條兼具行政權(quán)能外部獲取與行政權(quán)限內(nèi)部轉(zhuǎn)移雙重結(jié)構(gòu)的職權(quán)運(yùn)作形態(tài)，應(yīng)通過(guò)省級(jí)人大、省級(jí)人民政府的立法授權(quán)或省級(jí)人民政府的行政授權(quán)方式來(lái)規(guī)范行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)轉(zhuǎn)移；〔10〕參見(jiàn)秦前紅、陳芳瑾：《“行政處罰權(quán)交由”的規(guī)范闡釋》，載《法治研究》2022 年第3 期，第55 頁(yè)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，宜將《行政處罰法》第24 條理解為通過(guò)行政授權(quán)或委托形式交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)施的“兜底”性條款；〔11〕參見(jiàn)喻少如、黃衛(wèi)東：《“行政處罰權(quán)交由”條款的“兜底”屬性及其適用》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023 年第2 期，第56 頁(yè)。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采用規(guī)范為主、行政為輔的賦權(quán)路徑，包括行政法規(guī)、省級(jí)地方立法、省級(jí)人民政府個(gè)案決定的方式賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)?！?2〕參見(jiàn)楊丹：《賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)的價(jià)值分析與法治路徑》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第6 期，第88-89 頁(yè)。

（3）認(rèn)為行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的性質(zhì)和形式，由省級(jí)人民政府酌情而定。該觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政處罰法》第24 條僅僅是一個(gè)對(duì)省級(jí)人民政府的授權(quán)規(guī)范，不能作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)的直接規(guī)范依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府能否行使、采用什么形式行使行政處罰權(quán)則由省、自治區(qū)、直轄市人民政府酌情另行決定?！?3〕參見(jiàn)胡建淼：《〈行政處罰法〉修訂的若干亮點(diǎn)》，載《中國(guó)司法》2021 年第5 期，第56 頁(yè)。

2.既有學(xué)理闡述存在的分歧。

（1）既有觀點(diǎn)存在的不足。綜合來(lái)看，第三種進(jìn)路所指向的性質(zhì)與形式太過(guò)靈活而無(wú)從判斷，無(wú)法對(duì)行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)踐和《行政處罰法》第24 條規(guī)定形成有說(shuō)服力的闡釋。重點(diǎn)分析第一種和第二種進(jìn)路：其一，在第一種闡釋進(jìn)路中，將行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)含于行政執(zhí)法權(quán)下放，是以對(duì)行政執(zhí)法權(quán)下放的研究涵蓋對(duì)行政處罰權(quán)下沉的研究。因在縣級(jí)以上層級(jí)的人民政府之間，行政執(zhí)法權(quán)下放以“下放—承接”主體均具備同態(tài)的行政執(zhí)法權(quán)能為基礎(chǔ)，而行政執(zhí)法權(quán)從縣級(jí)人民政府向鄉(xiāng)級(jí)人民政府下放，“下放—承接”主體存在行政執(zhí)法權(quán)能的有無(wú)之別。故，將行政處罰權(quán)下沉與行政執(zhí)法權(quán)下放完全等同，以至于用行政執(zhí)法權(quán)下放的性質(zhì)定位直接套用于行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位，是缺乏說(shuō)服力的。在行政處罰權(quán)下沉形式上，呈現(xiàn)出可以采取授權(quán)或委托、不能采取授權(quán)或委托兩種截然相反的觀點(diǎn)，這也不符合行政處罰權(quán)下沉的性質(zhì)定位與形式之間的邏輯關(guān)系。其二，在第二種闡釋進(jìn)路中，針對(duì)行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的形式可以是授權(quán)，也可以是委托的觀點(diǎn)，接下來(lái)的問(wèn)題是：不同下沉形式是否意味著所指向的行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位不同？如果性質(zhì)定位不同，難道在相同的語(yǔ)境和制度框架下，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定性不具有唯一性？

（2）不同學(xué)理闡釋的根本分歧在于割裂了行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位與形式選擇之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。事實(shí)上，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的性質(zhì)定位與形式選擇，是一個(gè)本質(zhì)與形式相統(tǒng)一的問(wèn)題。行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的性質(zhì)定位決定了應(yīng)當(dāng)采取何種下沉形式，不同的性質(zhì)定位意味著采取的形式可能截然相反。反過(guò)來(lái)，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的形式反映著其性質(zhì)定位，不同的形式意味著行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的不同性質(zhì)。行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定性與形式應(yīng)當(dāng)緊密聯(lián)系起來(lái)，割裂二者關(guān)系，無(wú)法達(dá)致有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)規(guī)定從憲法規(guī)范、組織法規(guī)范到行為法規(guī)范的融貫性理解。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政組織法身份影響行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)

行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如同行政執(zhí)法權(quán)下放，這兩個(gè)并非法律概念的術(shù)語(yǔ)，更多的是一種比較寬泛的描述性表達(dá)，指向一種行政執(zhí)法權(quán)自上而下配置抑或運(yùn)行的現(xiàn)象。透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，那么，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府這種現(xiàn)象的本質(zhì)究竟是什么？這需要從《憲法》《地方組織法》關(guān)于縣級(jí)人民政府職權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)規(guī)定出發(fā)，考察縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)規(guī)定存在何種差異。這種差異在行政執(zhí)法權(quán)下放，或行政處罰權(quán)下沉過(guò)程中，決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是基于何種身份行使行政處罰權(quán)的。這些問(wèn)題構(gòu)成了厘清行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府性質(zhì)定位的邏輯起點(diǎn)。

（一）作為行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)前提的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府身份厘定

1.縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的行政職權(quán)、行政職能、行政組織存在較大差異。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在行政工作領(lǐng)域中的職權(quán)規(guī)定，應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與縣級(jí)以上人民政府行使行政職權(quán)的分水嶺。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第107 條第1、2 款的規(guī)定，〔14〕現(xiàn)行《憲法》第107 條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。”縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府“依照法律規(guī)定的權(quán)限”行使行政職權(quán)，意味著在組織法賦予行政權(quán)能的基礎(chǔ)上，縣級(jí)以上人民政府根據(jù)行為法賦予行政權(quán)限行使具體行政職權(quán)。當(dāng)然，這里的“法律”是指廣義上的法律，不僅包括憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，〔15〕參見(jiàn)鄭祿主編：《〈中華人民共和國(guó)憲法〉最新釋義讀本》，湖南人民出版社1999 年版，第348 頁(yè)。還應(yīng)當(dāng)包括規(guī)章。但是，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使職權(quán)規(guī)定沒(méi)有作出“依照法律規(guī)定的權(quán)限”的前綴限定。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不能行使縣級(jí)以上人民政府在城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源、民族事務(wù)領(lǐng)域的行政職權(quán)，其余均與縣級(jí)以上人民政府的職權(quán)大體相同。由此可見(jiàn)，憲法規(guī)范對(duì)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)規(guī)定，盡管存在比較嚴(yán)重的“職責(zé)同構(gòu)”〔16〕參見(jiàn)朱光磊、周志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005 年第1 期，第101 頁(yè)?，F(xiàn)象，但二者行政職權(quán)并非完全相同。

（2）政府職權(quán)與政府職能具有對(duì)應(yīng)性。政府職能在中央政府與地方政府之間存在一種從宏觀—中觀—微觀的差序配置格局，由此也決定了不同層級(jí)政府職權(quán)配置應(yīng)當(dāng)朝“職責(zé)異構(gòu)”方向發(fā)展?！靶姓ㄖ频谋举|(zhì)性差異決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有不同于其他國(guó)家基層政府的地位和作用?！薄?7〕張全在、賀晨：《鎮(zhèn)政府管理》，中國(guó)廣播電視出版社1998 年版，第73 頁(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與縣級(jí)人民政府職能差異，也決定了二者的行政職權(quán)配置應(yīng)當(dāng)存在差異。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與縣級(jí)人民政府在憲制框架中行政系統(tǒng)的層級(jí)位置，限定了兩級(jí)人民政府職能定位的不同?！稇椃ā返?07 條對(duì)縣級(jí)以上人民政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)的規(guī)定，無(wú)法比較清晰厘定二者之間的差異；《地方組織法》對(duì)不同層級(jí)地方人民政府職權(quán)規(guī)定相對(duì)更為具體。比較《地方組織法》第73、76 條，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不能行使縣級(jí)以上人民政府所擁有的職權(quán)包括：執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，規(guī)定行政措施，制定政府規(guī)章，領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作，改變或者撤銷所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，依照法律的規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員；幫助本行政區(qū)域內(nèi)的民族自治地方依照憲法和法律實(shí)行區(qū)域自治，幫助各少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)和文化的建設(shè)事業(yè)。結(jié)合《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與縣級(jí)以上人民政府職權(quán)的憲法規(guī)范存在顯見(jiàn)的重大差異，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不能行使縣級(jí)以上人民政府所擁有的多項(xiàng)具體行政職權(quán)。

（3）作為行政職權(quán)載體的行政組織，也是影響行政職權(quán)配置的重要因子。《憲法》和《地方組織法》在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的組織建制上并沒(méi)有像縣級(jí)以上人民政府那樣設(shè)置工作部門(mén)，即單行法中通常所表述的職能部門(mén)或主管部門(mén)。單行法規(guī)定的諸多具體行政職權(quán)，賦予縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)行使，這變相造就了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府無(wú)法行使對(duì)應(yīng)的行政職權(quán)，進(jìn)而實(shí)質(zhì)上凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與縣級(jí)以上人民政府在行政管理工作領(lǐng)域行使的行政職權(quán)存在比較大的差異。

綜上，《憲法》《地方組織法》關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)的規(guī)定，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不具備按照縣級(jí)以上人民政府行使行政執(zhí)法權(quán)所對(duì)應(yīng)的行政職能基礎(chǔ)和行政組織載體。

2.行政執(zhí)法權(quán)從行政權(quán)中分化出來(lái)，由一級(jí)政府職能部門(mén)行使。

（1）行政執(zhí)法權(quán)從行政權(quán)中分化出來(lái)并獲得相對(duì)獨(dú)立的意義。在我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)從依政策行政向依法行政轉(zhuǎn)換的進(jìn)程中，逐步分化出依法行政與行政執(zhí)法兩種并非截然分立的模式，即廣義上的依法行政應(yīng)該也必須通過(guò)行政執(zhí)法實(shí)現(xiàn)，行政執(zhí)法也構(gòu)成了依法行政的一個(gè)重要組成部分?！?8〕《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔1999〕23 號(hào)）規(guī)定“全面推進(jìn)依法行政，必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。各級(jí)政府和政府各部門(mén)及其工作人員的一切行政行為必須符合法律、法規(guī)規(guī)范，切實(shí)做到依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法”，這即是廣義上的依法行政管理。查詢北大法寶，最早使用“行政執(zhí)法”作為法律術(shù)語(yǔ)的是《石家莊行政執(zhí)法條例》（1992 年制定），后有《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》（1992 年制定，失效）、《吉林省行政執(zhí)法條例》（1994 年制定，已修改）等，均是指行政機(jī)關(guān)為貫徹法律、法規(guī)、規(guī)章甚至是權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件作出的具體行政行為。由此，行政執(zhí)法中涉及的行政職權(quán)涵蓋了行政檢查權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政救助權(quán)、行政裁決權(quán)等，〔19〕參見(jiàn)河北省石家莊市人大常委會(huì)通過(guò)、河北省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《石家莊市行政執(zhí)法條例》（1992 年制定）第21-30 條、34-37 條；《吉林省行政執(zhí)法條例》（1994 年制定）第14、17、20、29-36 條。行政執(zhí)法是依法行政的另一種表達(dá)，幾乎囊括了行政主體依法實(shí)施的全部具體行政行為。但是，2001 年國(guó)務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（2001 年制定，現(xiàn)被修改）將“行政執(zhí)法”逐漸限縮為“行政處罰”，隨后國(guó)務(wù)院一系列政策文件，如《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕56 號(hào)）中逐步使用“綜合行政執(zhí)法”概念，并與相對(duì)集中行政處罰制度相關(guān)聯(lián)，行政執(zhí)法中行使的具體行政職權(quán)即指向行政處罰權(quán)。此后，在中央進(jìn)一步完善相對(duì)集中行政處罰和綜合行政執(zhí)法的政策文件中，包括一些地方立法文本中，均將行政執(zhí)法涉及的行政職權(quán)從行政處罰向其前端延伸，即行政檢查權(quán)；向其后端延伸，即行政強(qiáng)制權(quán)。由此，行政執(zhí)法權(quán)在外延上主要限定在行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)，行政執(zhí)法逐漸從依法行政中分離出來(lái)并獲得了獨(dú)立的實(shí)踐意義。在行政執(zhí)法權(quán)全面下放改革的地方政策與實(shí)踐中，也延續(xù)了將行政執(zhí)法具體職權(quán)范圍限定在行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)。

（2）行政執(zhí)法權(quán)與行政權(quán)的區(qū)分因與各自的行政組織載體結(jié)合，具有更為特殊的組織法意義。即實(shí)施依法行政的行政機(jī)關(guān)享有行政職權(quán)，具備行政主體資格；履行行政執(zhí)法職能的行政機(jī)關(guān)享有行政執(zhí)法職權(quán)，具備行政執(zhí)法主體資格。根據(jù)一級(jí)政府及其工作部門(mén)在履行行政管理職能與執(zhí)法職能上的分工，在一般意義上，一級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作行使綜合行政職權(quán)，而一級(jí)政府工作部門(mén)則承擔(dān)具體領(lǐng)域行政工作的專業(yè)管理和專業(yè)執(zhí)法職權(quán)。在這種行政職權(quán)與行政執(zhí)法職權(quán)分工模式下，我國(guó)行為法將某一領(lǐng)域的行政執(zhí)法職權(quán)賦予工作部門(mén)，工作部門(mén)則成為所屬政府領(lǐng)導(dǎo)下主管某一領(lǐng)域行政事務(wù)的主管部門(mén)，依法行使行政執(zhí)法職權(quán)，也就是簡(jiǎn)稱的行政執(zhí)法權(quán)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不具有行政執(zhí)法權(quán)的主體資格。在此前提下，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，必須考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在依法行政中是以何種主體資格身份出現(xiàn)的。《憲法》和《地方組織法》中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)的規(guī)定，從憲法和組織法上賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府依法行使綜合行政職權(quán)，享有綜合管理的行政主體資格。但是，《憲法》和《地方組織法》并沒(méi)有設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒(méi)有承擔(dān)專業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)的組織載體，也就不具備行政執(zhí)法權(quán)的主體資格。也就是說(shuō)，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具備行使綜合管理職權(quán)的行政主體資格，但并不具備依法行政分化后的實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)的主體資格。這一點(diǎn)具體到行政處罰權(quán)下沉領(lǐng)域，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不具備實(shí)施行政處罰權(quán)的主體資格。

（二）行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)是行政處罰權(quán)的一種合作運(yùn)行方式

盡管行政處罰權(quán)下沉被鑲嵌在行政執(zhí)法權(quán)下放之中，除各自所表征的行政職權(quán)形態(tài)差異所反映出的行政處罰權(quán)下沉是行政執(zhí)法權(quán)下放的下位概念外，二者所牽涉的主體結(jié)構(gòu)與主體資格差異，并由此最終所形成對(duì)應(yīng)的內(nèi)部行政法律關(guān)系，決定了行政處罰權(quán)下沉與行政執(zhí)法權(quán)下放在性質(zhì)定位上存在重要出入。

1.行政處罰權(quán)下沉的性質(zhì)定位有別于行政執(zhí)法權(quán)下放的性質(zhì)定位。

（1）行政執(zhí)法權(quán)下放與行政處罰權(quán)下沉所對(duì)應(yīng)的“下放—承接”主體結(jié)構(gòu)不同。依托政策推動(dòng)的行政執(zhí)法權(quán)下放改革所涉及的行政處罰權(quán)，其下放經(jīng)歷了省級(jí)向設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)放權(quán)，設(shè)區(qū)的市向縣級(jí)放權(quán)與向街道派駐并存，縣級(jí)政府職能部門(mén)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的層級(jí)下放，至2021 年修改的《行政處罰法》明確行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，才最終形成了行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）的格局。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不具備行政執(zhí)法主體資格，無(wú)法像縣級(jí)以上人民政府職能部門(mén)一樣行使行政執(zhí)法權(quán)。因此，在行政執(zhí)法權(quán)下放所涉及的“下放—承接”主體鏈條中，根據(jù)“下放—承接”主體是否享有組織法上的行政執(zhí)法主體資格而將行政執(zhí)法權(quán)下放分成兩個(gè)部分：在省級(jí)人民政府及其職能部門(mén)至縣級(jí)人民政府及其職能部門(mén)之間，所涉及的“下放—承接”主體均具有實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)的主體資格；在縣級(jí)人民政府以下，行政執(zhí)法權(quán)下放的“下放—承接”主體明確指向具有實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)主體資格的縣級(jí)人民政府職能部門(mén)與不具備實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)主體資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。具體來(lái)講，行政執(zhí)法權(quán)從省級(jí)—市級(jí)—縣級(jí)—鄉(xiāng)級(jí)下放中，所涉及的主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)線性鏈條，行政執(zhí)法權(quán)的“下放—承接”主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩種組合：一種是下放主體和承接主體均具備行政執(zhí)法權(quán)主體資格的組合，另一種是下放主體具備行政執(zhí)法權(quán)主體資格與承接主體不具備行政執(zhí)法權(quán)主體資格的組合。但是，如果僅從縣級(jí)到鄉(xiāng)級(jí)這個(gè)上下相連的層級(jí)看，行政執(zhí)法權(quán)下放所涉及的“下放—承接”主體結(jié)構(gòu)，只有下放主體具備行政執(zhí)法權(quán)主體資格與承接主體不具備行政執(zhí)法權(quán)主體資格的組合。

（2）行政執(zhí)法權(quán)下放與行政處罰權(quán)下沉所形成的內(nèi)部行政法律關(guān)系結(jié)構(gòu)不同。從內(nèi)部行政法視角看，行政執(zhí)法權(quán)下放所造就的“下放—承接”雙重形態(tài)主體結(jié)構(gòu)，并形成復(fù)合型內(nèi)部行政法律關(guān)系，決定了行政執(zhí)法權(quán)下放的性質(zhì)定位應(yīng)根據(jù)在不同行政層級(jí)間的下放情況具體厘定。如果將行政處罰權(quán)置入行政執(zhí)法權(quán)在縣級(jí)向鄉(xiāng)級(jí)下放的情形中，即行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，則其所指涉的內(nèi)部行政法律關(guān)系是一元的，呈現(xiàn)出單一的行政法律關(guān)系結(jié)構(gòu)。也就是說(shuō)，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)所形成的單一性內(nèi)部行政法律關(guān)系，被吸納進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)下放所形成的復(fù)合型內(nèi)部行政法律關(guān)系。但是，反過(guò)來(lái)說(shuō)，行政執(zhí)法權(quán)下放所形成的復(fù)合型內(nèi)部行政法律關(guān)系，不能代替行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)所形成的單一性內(nèi)部行政法律關(guān)系。

由此，行政執(zhí)法權(quán)下放的性質(zhì)定位也不能代替行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)定位，行政處罰權(quán)下沉的性質(zhì)定位不同于行政執(zhí)法權(quán)下放的性質(zhì)定位。

2.行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)乎行政處罰權(quán)的運(yùn)行方式。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)本質(zhì)上是基于行政權(quán)能與行為權(quán)能分離之下的行政處罰權(quán)的一種運(yùn)行方式。具體來(lái)說(shuō)，基于組織法賦予行政權(quán)能和行為法賦予行政權(quán)限的原理，在縣級(jí)人民政府及其職能部門(mén)的行政層級(jí)之上，行政處罰權(quán)下放是在均具有行政處罰權(quán)主體資格之間自上而下進(jìn)行，改變的是行政處罰權(quán)的層級(jí)管轄，進(jìn)而也改變了地域管轄，屬于行政處罰權(quán)在行政系統(tǒng)內(nèi)部的再配置；在縣級(jí)人民政府職能部門(mén)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政處罰權(quán)下放中，因作為承接主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不具備行政處罰權(quán)的主體資格且沒(méi)有法律賦權(quán)其行政處罰權(quán)主體資格和行為資格的前提下，其行使行政處罰權(quán)，實(shí)際上行使的是行政處罰的行為權(quán)能，僅僅指向行政處罰權(quán)的運(yùn)行，表征著行政處罰權(quán)的實(shí)際行為主體，自然不由其承擔(dān)法律效果，也不發(fā)生行政處罰權(quán)的層級(jí)轉(zhuǎn)移，本質(zhì)上是一種行政處罰權(quán)的運(yùn)行方式，無(wú)關(guān)行政處罰權(quán)的配置。

（2）行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)有賴于縣級(jí)人民政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的合作完成。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，厘清多元主體圍繞各自可適用的治理方式及其對(duì)應(yīng)的尺度，以實(shí)現(xiàn)治理資源整合與優(yōu)化配置，也是行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一制度設(shè)計(jì)必須考慮的維度。為此，在行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，由縣級(jí)人民政府職能部門(mén)保留行政處罰權(quán)能權(quán)限，構(gòu)成了行政處罰的行政主體，由此產(chǎn)生縣級(jí)人民政府職能部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任，以防止下沉帶來(lái)的行政處罰權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)；另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使了行政處罰的行為權(quán)能，構(gòu)成了行政處罰的行為主體，能充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府最了解基層執(zhí)法需求而擁有行使行政處罰權(quán)的優(yōu)勢(shì)。因此，在行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的過(guò)程中，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)保留行政處罰的權(quán)能權(quán)限，這是行政職權(quán)配置的內(nèi)在限定結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使了行政處罰的行為權(quán)能，從而在行政處罰行政權(quán)能與行為權(quán)能分離的情況下，合作產(chǎn)生行政處罰行政主體與行為主體合一的法律效果。也就是說(shuō)，只有縣級(jí)人民政府職能部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府二者的合作，才會(huì)最終形成權(quán)能權(quán)限享有者、權(quán)能權(quán)限行使者、法律效果承擔(dān)者三重結(jié)構(gòu)要素合一的行政處罰法律關(guān)系。在這個(gè)意義上，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在本質(zhì)上是一種行政處罰權(quán)的合作運(yùn)行方式。

三、行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政委托形式

《行政處罰法》第24 條規(guī)定模糊，亟需對(duì)該條文進(jìn)行精準(zhǔn)的規(guī)范闡釋，廓清“行政處罰權(quán)下沉規(guī)則”的內(nèi)在法律意蘊(yùn)是推動(dòng)行政處罰權(quán)下沉到底改革的基礎(chǔ)命題，也是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)運(yùn)行的重要制度基石。如上文所分析的，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在本質(zhì)上是行政處罰權(quán)的一種合作運(yùn)行方式，由此決定了行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)采取的方式?！缎姓幜P法》第24 條第1 款規(guī)定可以將縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使，應(yīng)當(dāng)做何種解讀才能吻合與順延行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的本質(zhì)？

（一）行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的方式不能理解為授權(quán)

1.解讀“行政處罰權(quán)下沉規(guī)則”需要從憲法、組織法到行為法的融貫性解釋。《行政處罰法》第24 條規(guī)定的模糊性、不確定性，意味著貫徹執(zhí)行該條款可能存在多種路徑。對(duì)此，解釋方法至關(guān)重要，不同的解釋方法可能導(dǎo)出不同的結(jié)論。法律融貫性的解釋方法有助于使行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使獲得體系化意義。法律規(guī)范只有在高位階原則或價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)下，將其通盤(pán)考慮，規(guī)范之間的融貫性才能獲得正當(dāng)性。〔20〕See Amaya, The Tapestry of Reason: An Inquiry into the Nature of Coherence and Its Role in Legal Argument, Oxford: Hart,2015, p.4.法律融貫性不是要取代法律實(shí)證主義，而是為法律推理提供一個(gè)更廣泛的視角。依此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使縣級(jí)人民政府職能部門(mén)“交由”的行政處罰權(quán)，需要被納入行政處罰權(quán)產(chǎn)生與運(yùn)行的融貫性鏈條之中。探尋行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使的合理解釋，無(wú)法回避《憲法》《地方組織法》提供的高級(jí)法背景和共同價(jià)值指引，這是行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府無(wú)法逾越的憲法、組織法命題。從憲法到組織法、再?gòu)慕M織法到行為法的法律位階排序是對(duì)行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得融貫性解釋的內(nèi)在要求。作為根本法的《憲法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)作出原則性規(guī)定，作為憲法性法律的《地方組織法》在《憲法》的基礎(chǔ)上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)做了進(jìn)一步細(xì)化，并由此推導(dǎo)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不具備行使行政執(zhí)法權(quán)（包括行政處罰權(quán)）的主體資格。因此，將行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府缺乏行政處罰權(quán)主體資格為前提的。

2.《行政處罰法》第24 條規(guī)定不具備組織法和行為法的雙重賦權(quán)功能。如要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)實(shí)施行政處罰權(quán)，除組織法賦予其行政處罰權(quán)能與行為法賦予其行政權(quán)限的雙重賦權(quán)外，以法律法規(guī)的授權(quán)方式也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)實(shí)施行政處罰權(quán)的路徑。但是，《行政處罰法》第24 條規(guī)定既不是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政處罰權(quán)能的組織法補(bǔ)全，也不是對(duì)行政處罰權(quán)能、權(quán)限的授權(quán)。

（1）作為行為法的《行政處罰法》，其“行政處罰權(quán)下沉規(guī)則”不能解決組織法上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政處罰權(quán)主體資格缺失問(wèn)題。行政職權(quán)的完整規(guī)范依賴于組織法與行為法的雙重規(guī)范形塑：一般由行政組織法對(duì)行政職權(quán)作原則性規(guī)定，進(jìn)而由單行法律、法規(guī)、規(guī)章等行為法對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行具體規(guī)定，搭建一個(gè)行政職權(quán)的縱橫坐標(biāo)圖，從坐標(biāo)原點(diǎn)向外延伸的斜向則對(duì)應(yīng)著各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)的具體行政權(quán)限。〔21〕參見(jiàn)楊治坤：《論分權(quán)式行政主體制度的構(gòu)建》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第2 期，第137-138 頁(yè)。盡管《行政處罰法》第17 條規(guī)定行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，這意味著“享有行政處罰權(quán)”是實(shí)施行政處罰的前提，即組織法賦予行政機(jī)關(guān)必備的行政處罰權(quán)能。享有行政權(quán)能，即取得了法律上的權(quán)力資格。“在法定職權(quán)范圍內(nèi)”即必須取得行為法上的賦權(quán)，獲得實(shí)施行政處罰的行政權(quán)限，這表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰權(quán)所涉及的職權(quán)管轄、地域管轄、級(jí)別管轄?！稇椃ā贰兜胤浇M織法》缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政執(zhí)法權(quán)能的規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不具備行使行政處罰權(quán)的主體資格。回歸《行政處罰法》第24 條關(guān)于行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使的規(guī)定，也皆非運(yùn)用了“創(chuàng)設(shè)在實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的同時(shí)承擔(dān)起相應(yīng)組織法功能的行為法機(jī)制”，〔22〕葉必豐：《行政組織法功能的行為法機(jī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017 年第7 期，第109 頁(yè)。無(wú)法以行為法解決本應(yīng)由組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)的主體資格問(wèn)題。

（2）《行政處罰法》第24 條規(guī)定的“行政處罰權(quán)下沉規(guī)則”，不符合授權(quán)規(guī)范的基本要素。授權(quán)是行政職權(quán)的一種配置方式，職權(quán)法定意味著行政職權(quán)的行使主體、內(nèi)容、權(quán)限、程序等均應(yīng)由法律明確規(guī)定。因此，明確的授權(quán)法律規(guī)范是產(chǎn)生授權(quán)效果的基礎(chǔ)，這主要表現(xiàn)為授權(quán)規(guī)范應(yīng)當(dāng)包含明確的授權(quán)主體、被授權(quán)主體、授權(quán)事項(xiàng)范圍、授權(quán)條件等基本要素。因授權(quán)有法律授權(quán)與行政授權(quán)之分，從《行政處罰法》第24 條規(guī)定看，省、自治區(qū)、直轄市所對(duì)應(yīng)的省級(jí)建制單位有省級(jí)人大及其常委會(huì)、省級(jí)人民政府，甚至是省直部門(mén)，這里的“省、自治區(qū)、直轄市”究竟指向何種主體？授權(quán)事項(xiàng)范圍、授權(quán)條件的明晰也依賴于“當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”“基層管理迫切需要”“能夠有效承接”等不確定概念加以判定。如想以一個(gè)不確定概念厘定一個(gè)確定性概念，無(wú)異于無(wú)源之水、無(wú)本之木。因此，《行政處罰法》第24條也不構(gòu)成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)的授權(quán)。

（二）行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的方式只能是行政委托

1.“行政處罰權(quán)下沉規(guī)則”只能被理解為行政委托?！缎姓幜P法》第24 條規(guī)定的“行政處罰權(quán)下沉規(guī)則”，既不能承擔(dān)組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政處罰主體資格的功能，也不符合授權(quán)規(guī)范的基本規(guī)則。由此，“行政處罰權(quán)下沉規(guī)則”不涉及行政處罰權(quán)的配置，也沒(méi)有改變地方層面由省、市、縣三級(jí)地方人民政府職能部門(mén)實(shí)施行政處罰權(quán)的既有格局——鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒(méi)有獲得實(shí)施行政處罰權(quán)的主體資格，依然無(wú)權(quán)實(shí)施行政處罰權(quán)。但是，根據(jù)“行政處罰權(quán)下沉規(guī)則”，鄉(xiāng)級(jí)人民政府行使了行政處罰權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不是行政處罰權(quán)行政主體和法律效果歸屬主體，而僅僅是行政處罰權(quán)的行為權(quán)能行使主體。作為一種行政職權(quán)組織方式的行政委托，則具有行政處罰權(quán)的行政主體與行為主體分離的功能?！靶姓幜P權(quán)下沉規(guī)則”應(yīng)被理解為縣級(jí)人民政府職能部門(mén)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)。

“行政處罰權(quán)下沉規(guī)則”被理解為行政委托，則行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府改變了行政處罰權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域中的運(yùn)行方式。同時(shí)，作為一種行政任務(wù)配置機(jī)制的行政委托被納入行政執(zhí)法權(quán)下放改革中，回應(yīng)了行政執(zhí)法重心下移的時(shí)代需求。按照法教義學(xué)主流觀點(diǎn)，行政委托是指行政機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)外的公權(quán)力組織或私權(quán)利組織，以該行政機(jī)關(guān)的名義行使某種行政職能、辦理某種行政事務(wù)，并由該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的制度。〔23〕參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第7 版），北京大學(xué)出版社?高等教育出版社2022 年版，第115 頁(yè)。在行政處罰權(quán)下沉中，行政處罰權(quán)委托行使則由作為受托主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以縣級(jí)人民政府職能部門(mén)的名義實(shí)施行政處罰權(quán)，產(chǎn)生的法律效果歸屬于縣級(jí)人民政府職能部門(mén)，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)有監(jiān)督和指導(dǎo)之責(zé)，即“受委托的組織要遵守委托的行政主體的指令，其決定和活動(dòng)直接歸屬于委托的行政主體”〔24〕［德］哈特穆特?毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第515 頁(yè)。。在行政處罰權(quán)委托行使中，委托主體縣級(jí)人民政府職能部門(mén)保留了行政處罰的行政權(quán)能，行政處罰的行為權(quán)能轉(zhuǎn)移給受托主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)承擔(dān)行政處罰權(quán)產(chǎn)生的法律效果，正所謂“權(quán)力轉(zhuǎn)移而責(zé)任歸屬不變是行政委托的制度內(nèi)核”。〔25〕黃娟：《行政委托內(nèi)涵之重述》，載《政治與法律》2016 年第10 期，第139 頁(yè)。

2.派駐執(zhí)法、窗口前移和聯(lián)合執(zhí)法，不是行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的形式。在既有的憲制和法律框架下，將“行政處罰權(quán)下沉規(guī)則”解讀為行政委托是行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的唯一方式。行政執(zhí)法權(quán)下放改革中出現(xiàn)的派駐執(zhí)法與服務(wù)窗口前移方式、聯(lián)合執(zhí)法方式，不適用“行政處罰權(quán)交由”規(guī)則。主要緣由在于：

一是，在派駐執(zhí)法與服務(wù)窗口前移方式中，行政處罰權(quán)的行使主體依然是縣級(jí)人民政府職能部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不行使行政處罰權(quán)，不發(fā)生行政處罰權(quán)從一個(gè)主體轉(zhuǎn)移到另一個(gè)主體的問(wèn)題，行政處罰權(quán)的法律效果歸屬于縣級(jí)人民政府職能部門(mén)。實(shí)施派駐執(zhí)法或服務(wù)窗口前移，將行政執(zhí)法力量延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域，使行政處罰權(quán)運(yùn)行空間更為接近鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，符合行政執(zhí)法力量下沉的改革要求，但不產(chǎn)生行政職權(quán)行使主體的變更，不屬于具有管轄權(quán)轉(zhuǎn)移法律效果的執(zhí)法權(quán)下放。

二是，聯(lián)合執(zhí)法主體是縣級(jí)人民政府職能部門(mén)，各聯(lián)合職能部門(mén)本身享有職責(zé)范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)，聯(lián)合執(zhí)法不發(fā)生職權(quán)轉(zhuǎn)移。聯(lián)合執(zhí)法指的是縣級(jí)人民政府的不同職能部門(mén)，根據(jù)上級(jí)命令或通過(guò)聯(lián)合發(fā)文或協(xié)商等途徑，在同一時(shí)間對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的行政違法行為實(shí)施行政執(zhí)法，解決橫向上職權(quán)交叉或職權(quán)不清帶來(lái)的行政執(zhí)法困境問(wèn)題。行政執(zhí)法權(quán)下沉中的聯(lián)合執(zhí)法，是縣級(jí)人民政府職能部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展行政執(zhí)法，在地域空間上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域延伸，不發(fā)生行政職權(quán)從一個(gè)行政主體轉(zhuǎn)向另一個(gè)行政主體，也不會(huì)產(chǎn)生行政職權(quán)的跨層級(jí)轉(zhuǎn)移。聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐中尤其需要注意防止“一個(gè)有權(quán)，一伙越權(quán)”違法現(xiàn)象發(fā)生。

四、行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政委托制度展開(kāi)

行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的本質(zhì)是行政處罰權(quán)的一種合作運(yùn)行方式，這是基于既有的《憲法》《地方組織法》關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)配置、職能設(shè)定、組織架構(gòu)的規(guī)定，并結(jié)合《行政處罰法》第24 條的規(guī)范結(jié)構(gòu)所做的一種理論闡釋。當(dāng)然，也不排除未來(lái)修改《地方組織法》后對(duì)《行政處罰法》第24 條做出其他的甚至是截然不同的闡釋。因此，下文將以行政委托作為具體制度框架，回應(yīng)行政處罰權(quán)下沉實(shí)踐。

行政職權(quán)法定要求行政機(jī)關(guān)得親自執(zhí)行，并不得私自處分權(quán)力，〔26〕參見(jiàn)張尚鷟主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1990 年版，第24 頁(yè)。這有助于對(duì)行政職權(quán)的規(guī)范與控制。但快速的社會(huì)變遷，國(guó)家行政需要兼具彈性。在依法行政框架下，以行政任務(wù)為導(dǎo)向，采取行政執(zhí)法委托方式可以兼顧行政執(zhí)法效能與行政執(zhí)法公正的價(jià)值均衡，這并不違反行政職權(quán)不得處分原則。在行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府過(guò)程中，行政處罰權(quán)的行政權(quán)能權(quán)限依然保留在縣級(jí)人民政府職能部門(mén)，行為權(quán)能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使。由此，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，并承擔(dān)行政處罰權(quán)的法律效果；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰行為權(quán)能，是對(duì)傳統(tǒng)的行政處罰行政權(quán)能與行為權(quán)能合一、行政主體與行為主體合一的一種改造，并因貼近行政執(zhí)法一線，降低了執(zhí)法信息成本，滿足了行政執(zhí)法效能要求。行政處罰權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使，不違反國(guó)家壟斷行使公權(quán)力的原則。盡管如此，在運(yùn)用行政委托制度之優(yōu)勢(shì)下沉行政處罰權(quán)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的同時(shí)，要防止行政處罰權(quán)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使的失范，建立和完善相應(yīng)的行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托行使規(guī)則仍是十分必要。

（一）行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府造就了行政委托法律關(guān)系主體的對(duì)應(yīng)性與恒定性

以行政任務(wù)有效處理為導(dǎo)向的行政處罰權(quán)下沉改革采取行政委托方式，有助于提高行政處罰效能。作為一種行政執(zhí)法方式，基于行政委托行為在委托人與被委托人之間建立一種行政委托法律關(guān)系，創(chuàng)設(shè)雙方主體行政法上的權(quán)利義務(wù)模式。行政處罰權(quán)下沉，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)，在縣級(jí)人民政府職能部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間建立起一種行政委托法律關(guān)系。其中，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)是行政處罰權(quán)下沉的委托主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是受托主體，委托主體與受托主體具有恒定性、對(duì)應(yīng)性。在這一行政委托法律關(guān)系中，行政處罰權(quán)下沉的委托主體是縣級(jí)人民政府職能部門(mén)，縣級(jí)人民政府、市級(jí)以上人民政府及其職能部門(mén)可能是行政執(zhí)法權(quán)下放的主體，但均不是行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的委托主體；行政處罰權(quán)下沉的受托主體，即行政處罰權(quán)下沉的承接主體，是作為最為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府設(shè)置的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。行政處罰權(quán)下沉中的“下放—承接”主體的結(jié)構(gòu)化，是對(duì)《行政處罰法》修改之前行政執(zhí)法權(quán)下放改革中存在的跨行政層級(jí)下放行政處罰權(quán)，或行政處罰權(quán)直接下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)等改革情形的一種規(guī)范與糾偏。

（二）委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)，原則上不需要有特別法上的規(guī)范依據(jù)

行政機(jī)關(guān)選擇何種方式完成法律賦予的行政職責(zé)，屬于一種行政任務(wù)組織權(quán)，“根據(jù)權(quán)力分立原則，尤其是其中的功能最適觀念，能否通過(guò)‘委托’方式完成行政目標(biāo)作為一種組織權(quán)很大程度上屬于行政機(jī)關(guān)自我裁決的空間”，〔27〕［德］漢斯?J.沃爾夫、奧托?巴霍夫、羅爾夫?施托貝爾：《行政法》（第1 卷），高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002 年版，第169-170 頁(yè)。除非法律有特別規(guī)定。在行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使的行政委托法律關(guān)系中，委托主體和受托主體均是具有法人資格的行政機(jī)關(guān)，這一點(diǎn)與《行政處罰法》第20 條第1 款規(guī)定的作為受托主體的“其他組織”存在規(guī)范依據(jù)上的差異。即在“其他組織”作為受托主體的行政委托法律關(guān)系中，作為委托主體的行政機(jī)關(guān)只能“依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”才能實(shí)施行政委托，“其他組織”作為受托主體的行政委托必須要具有特別法的規(guī)范依據(jù)。

但是，對(duì)行政機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)行使一定行政職權(quán)，并無(wú)明確的法律規(guī)范規(guī)定。一方面，在我國(guó)單一制的憲制結(jié)構(gòu)下，基于《憲法》《地方組織法》對(duì)各級(jí)人民政府職權(quán)規(guī)定非常原則，也缺乏縱向上中央與地方、上級(jí)與下級(jí)間行政職權(quán)清晰的劃分標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度一致，形成“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象；加之各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)作為固有取得行政管理職權(quán)（包括行政執(zhí)法職權(quán)）的法人機(jī)關(guān)，在職能、職權(quán)上同態(tài)，在人、財(cái)、物上有獨(dú)立的穩(wěn)固保障。因此，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，縱向上的上級(jí)人民政府委托下級(jí)人民政府、上級(jí)人民政府職能部門(mén)委托下級(jí)人民政府職能部門(mén)行使行政處罰權(quán)，不存在受托主體在人、財(cái)、物等保障上的困擾。另一方面，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，沒(méi)有改變縣級(jí)人民政府職能部門(mén)作為法律上的行政主體資格，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)承受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)的法律效果?；诖?，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)，只要是在其職權(quán)范圍內(nèi)，原則上不需要有特別法上的規(guī)范依據(jù)。

行政處罰權(quán)下沉，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使原則上不需要有特別法上的規(guī)范依據(jù)，可從有關(guān)司法解釋中得以反證，并在司法實(shí)踐中得以運(yùn)用。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第20 條第3 款規(guī)定：“沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第26 條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。”〔28〕《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1 號(hào)）。盡管司法解釋的主旨在于確立“沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定”行政機(jī)關(guān)“授權(quán)”情形的責(zé)任承擔(dān)，但這也證明了司法解釋的認(rèn)可態(tài)度：沒(méi)有法律規(guī)范依據(jù)，不影響對(duì)行政委托的認(rèn)定。與此同時(shí)，在最高人民法院行政再審案例的判決說(shuō)理部分，認(rèn)為“如果沒(méi)有法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，也沒(méi)有專業(yè)性方面的特殊要求，行政機(jī)關(guān)可以將某一事項(xiàng)的一部或全部委托給其他行政機(jī)關(guān)、下級(jí)行政機(jī)關(guān)乃至私人組織具體實(shí)施。涉及國(guó)家重大利益以及涉及公民重要權(quán)利的領(lǐng)域以外的具有給付、服務(wù)性質(zhì)的行政行為，尤其是以協(xié)商協(xié)議方式實(shí)施的行為，更是如此。”〔29〕《范凱、太和縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)政府行政協(xié)議再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)》（〔2017〕最高法行申2289 號(hào)）。這也說(shuō)明，不需要有特別法的規(guī)定作為行政委托的法律依據(jù)。

（三）委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)的范圍應(yīng)受相應(yīng)的限制

“行政行為不得超越法定權(quán)限?！薄?0〕［美］伯納德?施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986 年版，第468 頁(yè)。縣級(jí)人民政府職能部門(mén)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)，必須是縣級(jí)人民政府職能部門(mén)自身執(zhí)掌的行政處罰權(quán)。也就是說(shuō)，委托出的行政處罰權(quán)，必須是縣級(jí)人民政府職能部門(mén)依法取得的自有的行政處罰權(quán)，不得將其他職能部門(mén)所享有的行政處罰權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。否則，越權(quán)委托行政處罰權(quán)無(wú)效，其法律效果也應(yīng)由委托主體即縣級(jí)人民政府職能部門(mén)承擔(dān)。

同時(shí)，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)，還應(yīng)接受法律特別規(guī)定的限制。法律對(duì)行政處罰權(quán)行使有特別規(guī)定的，行政委托不得突破。一是，涉及《地方組織法》中對(duì)于縣級(jí)以上人民政府職權(quán)有特別規(guī)定但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府無(wú)該項(xiàng)職權(quán)規(guī)定的，在行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)過(guò)程中需要謹(jǐn)慎。根據(jù)《地方組織法》第76 條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并不享有第73 條規(guī)定的縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府在城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源領(lǐng)域的行政職權(quán)。但是，在2021 年《行政處罰法》修改之前與之后的一些地方行政處罰權(quán)下沉實(shí)踐中，存在將“城鄉(xiāng)建設(shè)”“自然資源”領(lǐng)域的行政處罰權(quán)下放的現(xiàn)象，如《福建省人民政府關(guān)于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處部分行政處罰權(quán)的決定》（閩政文〔2022〕3號(hào)）將“自然資源”領(lǐng)域的行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道；又如《山西省人民政府關(guān)于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處下放部分行政執(zhí)法職權(quán)的決定》（晉政發(fā)〔2022〕22 號(hào)）將“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)”“自然資源”領(lǐng)域的行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。下放“城鄉(xiāng)建設(shè)”“自然資源”領(lǐng)域的行政處罰權(quán)涉嫌打破了組織法和單行法對(duì)于該事項(xiàng)領(lǐng)域行政職權(quán)配置的法律保留原則。二是，單行法律規(guī)范中對(duì)行政處罰權(quán)等行政執(zhí)法權(quán)有特別規(guī)定的，行政委托應(yīng)當(dāng)遵從其規(guī)定。如《行政處罰法》第18 條明確規(guī)定限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使，基于法律保留原則，公安機(jī)關(guān)實(shí)施限制人身自由的行政拘留處罰，則不能下沉委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使。又如《行政強(qiáng)制法》第17 條規(guī)定，“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托”，即如果沒(méi)有法律、法規(guī)授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以采取某種行政強(qiáng)制措施，則在行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)過(guò)程中，作為行政處罰權(quán)后續(xù)的行政強(qiáng)制權(quán)不能一并委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使。從北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)查詢，目前只有《行政強(qiáng)制法》對(duì)禁止行政委托作了明確的反向限制，尚無(wú)單行法律、行政法規(guī)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)“不得委托”行政機(jī)關(guān)行使其自有的行政職權(quán)。

當(dāng)然，在我國(guó)行政執(zhí)法委托地方立法實(shí)踐中，規(guī)定行政機(jī)關(guān)委托其他行政機(jī)關(guān)行使其行政執(zhí)法職權(quán)，一般無(wú)需特別法加以限制。當(dāng)然也有概括性規(guī)定的排除條款，如《南通市行政執(zhí)法委托規(guī)定》（2022年制定）第3 條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)本規(guī)定委托其他行政機(jī)關(guān)或者具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下簡(jiǎn)稱受委托方）行使其行政執(zhí)法職權(quán)。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的從其規(guī)定”；而在其他一些地方立法實(shí)踐，如《威海市行政執(zhí)法委托管理規(guī)定》（2021 年制定）則規(guī)定“法律法規(guī)規(guī)定不得委托的事項(xiàng)除外”。從這些地方立法實(shí)踐中可以看出，行政機(jī)關(guān)委托其他行政機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)，包括行政處罰權(quán)下沉，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使，一般只受委托行政機(jī)關(guān)自有職權(quán)限制，但如果另有法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政委托作出特別規(guī)定，或者突破法律、法規(guī)禁止委托的事項(xiàng)，則需要接受特別法律規(guī)范的約束。

（四）縣級(jí)人民政府職能部門(mén)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循一定的程序規(guī)范

盡管行政委托原則上無(wú)需法律規(guī)范依據(jù)，屬于行政組織權(quán)的應(yīng)用，但也不應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)一種恣意運(yùn)用的狀態(tài)。程序是一套規(guī)范和控制權(quán)力濫用的制度裝置，通過(guò)程序控制可以避免隨意委托和行政職權(quán)濫用。因行政委托的運(yùn)用，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在委托主體、受托主體、行政相對(duì)人之間形成了雙重行政法律關(guān)系，即在縣級(jí)人民政府職能部門(mén)與相對(duì)人之間形成一種外部的行政處罰法律關(guān)系，在縣級(jí)人民政府職能部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間形成一種內(nèi)部的行政委托法律關(guān)系。行政處罰權(quán)委托程序應(yīng)當(dāng)嵌入這兩種行政法律關(guān)系之中。

行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之于內(nèi)部的行政委托法律關(guān)系，行政委托至少應(yīng)當(dāng)遵循以下程序：一是評(píng)估論證程序?？h級(jí)人民政府及其職能部門(mén)對(duì)擬將委托下沉的行政處罰權(quán)進(jìn)行評(píng)估論證?！缎姓幜P法》第24 條規(guī)定的“迫切需要”只是行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使的充分條件，而“有效承接”則是行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使的必要條件。因此，評(píng)估論證應(yīng)當(dāng)圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是否滿足“迫切需要”“有效承接”的條件展開(kāi)。在2021 年《行政處罰法》修改后的地方實(shí)踐中，有以立法形式對(duì)評(píng)估論證程序進(jìn)行明確規(guī)定的例子，如《南通市行政執(zhí)法委托規(guī)定》（2022 年制定）第4 條第2 款規(guī)定：“擬實(shí)施行政執(zhí)法委托的行政機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱委托方）應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)受委托方、同級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)和司法行政部門(mén)等相關(guān)部門(mén)組成評(píng)估論證小組，對(duì)委托事項(xiàng)的合法性、必要性、受委托方的承接能力等進(jìn)行評(píng)估論證，形成評(píng)估論證報(bào)告。未經(jīng)評(píng)估論證或者評(píng)估論證不通過(guò)的，不得實(shí)施行政執(zhí)法委托。”《威海市行政執(zhí)法委托管理規(guī)定》（2021 年制定）則規(guī)定了履職能力審查程序。二是簽約程序?？h級(jí)人民政府職能部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府就擬下沉的行政處罰權(quán)目錄清單達(dá)成共識(shí)，雙方簽訂委托協(xié)議書(shū)，載明委托的具體事項(xiàng)、權(quán)限、期限等內(nèi)容。三是批準(zhǔn)與備案程序。因行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取集中下沉模式，縣級(jí)人民政府對(duì)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)負(fù)有統(tǒng)籌組織、監(jiān)督之職責(zé)，保障行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作有序，也防止縣級(jí)人民政府職能部門(mén)選擇性下沉行政處罰權(quán)。從各地行政處罰權(quán)下沉實(shí)踐看，多數(shù)需要層層上報(bào)至省司法廳，報(bào)省政府備案。

行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之于外部的行政處罰法律關(guān)系，行政委托還應(yīng)當(dāng)遵循公告程序。行政處罰委托向社會(huì)公開(kāi)程序，是采取行政委托方式作出行政處罰行為生效的形式要件之一。公告的范圍包括委托依據(jù)、委托的雙方主體、委托范圍、委托期限等內(nèi)容；公告的載體包括政府網(wǎng)站、政府公報(bào)、當(dāng)?shù)卣畧?bào)紙等媒介?！?1〕參見(jiàn)孔繁華：《授權(quán)抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀》，載《政治與法律》2018 年第4 期，第78 頁(yè)。從各地方行政處罰權(quán)下沉實(shí)踐看，一般都遵循公告程序，這也反映了《行政處罰法》相關(guān)規(guī)范要求在制度實(shí)踐中得到了較好的貫徹落實(shí)。

（五）強(qiáng)化縣級(jí)人民政府職能部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)的監(jiān)督

對(duì)受托主體行使委托的行政職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，是保障行政委托的“安全性”需要。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)的監(jiān)督，有助于鞏固基層法治建設(shè)?；谛姓幜P權(quán)行使的便利性、經(jīng)濟(jì)性需要，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)將依法取得的行政處罰權(quán)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使，職能部門(mén)保留了行政處罰權(quán)的行政權(quán)能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府接受委托，以縣級(jí)人民政府職能部門(mén)的名義行使了行政處罰權(quán)的行為權(quán)能。故，在外部行政處罰法律關(guān)系中，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)承擔(dān)了行政處罰行為產(chǎn)生的法律效果。作為承擔(dān)法律效果的一種擔(dān)保，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)作為委托主體對(duì)受托主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。具體說(shuō)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政處罰權(quán)違法或者不當(dāng)?shù)?，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不履行或者拖延行使行政處罰權(quán)的，縣級(jí)人民政府職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)督促履行?？h級(jí)人民政府職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立健全行使行政處罰權(quán)的相關(guān)工作制度，如《河北省司法廳關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求建立和規(guī)范行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度、行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度和重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，并向縣級(jí)人民政府職能部門(mén)定期通報(bào)行政處罰委托事項(xiàng)。值得注意的是，在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使委托行政處罰權(quán)受縣級(jí)人民政府和職能部門(mén)雙重監(jiān)督，需要建立錯(cuò)位監(jiān)督，防范雙重監(jiān)督產(chǎn)生的“監(jiān)督真空”與“重復(fù)監(jiān)督”。

五、結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化、法治化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，作為最為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理構(gòu)成了國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域，〔32〕參見(jiàn)江國(guó)華：《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的轉(zhuǎn)型邏輯》，載《政法論叢》2022 年第5 期，第17 頁(yè)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治化建設(shè)也是打通法治政府建設(shè)甚至法治中國(guó)建設(shè)的“最后一公里”。因應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理過(guò)程中面臨的行政執(zhí)法資源不足與行政執(zhí)法需求日益增長(zhǎng)之間的張力，黨和國(guó)家通過(guò)建立和完善“法律決定—改革試點(diǎn)—立法推廣”的程序機(jī)制推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)全面下放。鑲嵌于行政執(zhí)法權(quán)全面下放改革的行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，既共享行政執(zhí)法權(quán)全面下放所面向的治理資源向基層傾斜的現(xiàn)實(shí)主義路徑和對(duì)治理效能提升的價(jià)值追求，但又不完全具備行政執(zhí)法權(quán)下放至縣級(jí)人民政府及職能部門(mén)這一層級(jí)的先天基礎(chǔ)。盡管在改革實(shí)踐中行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府呈現(xiàn)多種形式，盡管學(xué)界對(duì)行政執(zhí)法權(quán)下放包括行政處罰權(quán)下沉做出各種闡釋的學(xué)術(shù)努力，盡管2021 年修改的《行政處罰法》規(guī)定行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使，但對(duì)行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革現(xiàn)象與法律規(guī)范尚未形成共識(shí)性的學(xué)理見(jiàn)解。

本文認(rèn)為行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)定位為一種行政處罰權(quán)的合作運(yùn)行方式，而非行政處罰權(quán)的配置，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)采取行政委托而非授權(quán)方式來(lái)完成行政執(zhí)法權(quán)全面下放的整體使命。同時(shí)，行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬于行政執(zhí)法全面下放的末端，自身也是一項(xiàng)微觀層面的系統(tǒng)性工程，行政處罰權(quán)下沉所帶來(lái)的政府職能部門(mén)縱向、橫向上的職能分工組合、行政組織結(jié)構(gòu)調(diào)整——一并構(gòu)成“職權(quán)—職能—組織”三駕馬車(chē)并向而行、整體而動(dòng)，需要“做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、錢(qián)隨事轉(zhuǎn)，使基層有人有物有權(quán)，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”，需要省級(jí)人民政府的統(tǒng)籌指導(dǎo)、縣級(jí)人民政府的積極落實(shí)與推動(dòng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與作為行政處罰權(quán)下放主體的縣級(jí)人民政府職能部門(mén)之間的工作銜接與協(xié)作，以及進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的屬地管理與綜合協(xié)調(diào)。唯有如此，才能保障行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在法治軌道順利推進(jìn)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府治理效能與治理精度，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從治理走向善治。