再談社會保障體系結構優化

■文／魯全

社會保障是人民生活的安全網和社會運行的穩定器，在新的歷史發展階段，這一體系還面臨結構性問題。在上期專欄中，筆者從基本保障與補充保障，社會救助、社會保險與社會福利三大制度等方面闡述過結構優化的著力方向，本期專欄將繼續探討，構成以結構優化促進社會保障事業高質量發展的全面思考。

其一，社會保障制度的區域結構問題。各項社會保險制度統籌層次的提高是社會保險制度互助共濟的內在要求，但統籌層次的提高，并非意味著不同經濟發展水平地區社會保障待遇水平完全統一。我國區域之間的經濟發展差距仍然是客觀存在的，這是現實情況；而通過區域均衡發展戰略，逐步縮小區域之間的經濟發展水平是實現共同富裕的必然要求，這是最終目標。因此，當下我們要致力于不斷縮小區域之間的社會保障待遇差距，但在短時間內還很難實現區域之間絕對待遇水平的完全均等化。一個切實可行的思路：將待遇水平與當地消費水平以及個人繳費能力之間的比值，即相對待遇水平作為衡量區域差距的指標，并不斷縮小差距。

其二，社會保障籌資中的責任分配結構問題。不同的社會保障項目，籌資結構是不完全相同的，涉及國家公共財政、參保單位和個人的繳費以及慈善捐贈等多個主體和渠道。因此，所涉及的責任分配結構至少有4 個方面：在社會救助制度中，主要是中央財政與地方財政之間的責任分配結構問題。在社會保險制度中，財政資金與參保人的繳費是主要資金來源，兩者之間的結構關系應當遵循社會保險制度“自我平衡、財政擔保”的基本原則。在各項社會保險制度的繳費責任分配中，還涉及用人單位與勞動者，居民個人繳費與國家財政補貼之間的結構問題。其中，用人單位與勞動者之間的繳費責任分配要在提高勞動者工資收入的基礎上，逐步實現雙方之間的責任平分；居民的繳費則要從定額走向定比例，財政補貼則要從以激勵性為主轉變為以均等化為主。在社會福利事業的發展中，基本原則就是發揮好公共財政資金的資源撬動作用。

其三，社會保障待遇支出中的代際結構問題。從代際關系的角度看，社會保障主要是工作年齡人口繳費（或繳稅），非工作年齡人口享受待遇。在這種財務模式下，至少涉及兩個方面的結構性問題：一是繳費負擔與待遇水平之間的關系。如果要確保待遇水平不斷提高則必然導致繳費負擔有所加重；如果要控制繳費負擔，則又會影響待遇水平的增長和居民福利需求的滿足，因此處理好兩者之間的關系，既要確保在職勞動者的工作積極性，也要確保福利享有者的合理待遇水平。二是不同代際人口的福利結構問題。全球范圍內的社會保障支出都呈現出向“一老一小”傾斜的基本態勢，尤其是在出生率大幅下降的情況下，家庭資源正在從向老年人傾斜轉變為向兒童傾斜，而目前我國的兒童福利制度仍然相對滯后，也有優化結構的必要性。

其四，社會保障管理分工中的結構優化問題。2018 年的國家機構改革是對我國社會保障管理體制的一次重塑，其中既有部分社會保障項目實現了集中管理，也有部分社會保障項目的管理權責被進一步細化分工。不同部門之間如何在合理分工的基礎上做到統籌協調，不同層級的政府在社會保障管理權責中如何準確定位，社會主體以及市場主體如何有效參與社會保障的管理經辦服務，這些問題亟需破題。■