提升地方政府財(cái)政能力呼喚稅制改革加速

◎文 王悅 魏崇輝

財(cái)政能力是“政府從社會(huì)經(jīng)濟(jì)中動(dòng)員財(cái)力的能力”與“政府為提供公共物品從轄區(qū)內(nèi)汲取資源的能力”，其核心聚焦于“財(cái)政資源汲取能力”及“地方性公共品供給能力”?！柏?cái)政資源汲取能力、地方性公共物品或服務(wù)的提供能力是地方政府財(cái)政能力的核心所在?！备母镩_放以來，基于稅制改革以“財(cái)政分權(quán)”為特征的財(cái)政能力建設(shè)調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。

稅收是財(cái)政的重要來源。從制度結(jié)構(gòu)來看，稅制改革的并非國稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的簡單合并，而是建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的稅收征管體系。主要包括：降低財(cái)政成本，提升地方財(cái)政收入努力；從稅源管理的角度來看，即著眼于稅收機(jī)關(guān)外部而言，稅制改革是在拓寬稅基的同時(shí)，進(jìn)行有效的制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)稅源管理，構(gòu)建“稅源監(jiān)控、稅收經(jīng)濟(jì)分析、納稅評估、稅務(wù)稽查”四位一體的稅源管理互動(dòng)機(jī)制。所以說，稅制改革為考察與提升地方政府財(cái)政能力提供了雙重視角。

但這還是不夠的，因?yàn)閲抑卫憩F(xiàn)代化是個(gè)系統(tǒng)性工程。政治價(jià)值與技術(shù)價(jià)值的平衡、定性評估與定量評估的配搭、法治與德治的結(jié)合要求轉(zhuǎn)變政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)與財(cái)政資源分配，需求內(nèi)外部兩個(gè)維度下地方政府財(cái)政能力提升的路徑。

國家治理能力現(xiàn)代化：一個(gè)總體目標(biāo)

政治價(jià)值與技術(shù)價(jià)值的平衡政治價(jià)值源自政治取向，深刻影響著國家治理理念的調(diào)整。技術(shù)價(jià)值是指“技術(shù)在主客體的相互關(guān)系及其所在系統(tǒng)中所產(chǎn)生的效應(yīng)?！弊鳛槟康呐c手段的統(tǒng)一體，技術(shù)的內(nèi)在價(jià)值是指“指技術(shù)成為技術(shù)的內(nèi)在規(guī)定性，是技術(shù)內(nèi)在具有的產(chǎn)生某種價(jià)值的屬性、性能、功能或能量?！必?cái)政資源的籌集和分配、稅制體系的改革等一系列活動(dòng)，本身是具有一定價(jià)值的技術(shù)，對于推動(dòng)社會(huì)公平、發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)財(cái)政治理現(xiàn)代化具有特定的功能和屬性。技術(shù)的外在價(jià)值是指“指技術(shù)在與主體和客體及其主客體所在環(huán)境系統(tǒng)的相互作用中，對主體、客體及其主客體所在環(huán)境系統(tǒng)的作用和影響，既包括技術(shù)對主體的作用和影響，也包括技術(shù)對客體的作用和影響，還包括技術(shù)對主客體所在環(huán)境系統(tǒng)的作用和影響。”作為一種技術(shù)的財(cái)政和使用活動(dòng)有特定的工具性價(jià)值，與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行稅制調(diào)整和改革，有利于優(yōu)化稅制環(huán)境，改進(jìn)稅收工作，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

要使政治價(jià)值與技術(shù)價(jià)值處于平衡的狀態(tài)，需要用動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的眼光審視政治價(jià)值與技術(shù)價(jià)值之間的關(guān)系，既要認(rèn)識(shí)到政治價(jià)值與技術(shù)價(jià)值本身獨(dú)特的內(nèi)涵與優(yōu)勢，在特定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治環(huán)境中發(fā)揮價(jià)值，又要認(rèn)識(shí)到二者之間相互聯(lián)系、互相影響的作用，在提升地方政府財(cái)政能力的過程中，推動(dòng)技術(shù)價(jià)值助推政治價(jià)值、政治價(jià)值反作用于技術(shù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)政治價(jià)值與技術(shù)價(jià)值之間的良性互補(bǔ)、相得益彰。

定性評估與定量評估的配搭定性評估是通過對事物的特性進(jìn)行描述和分析后，制定相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)，并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對事物進(jìn)行評價(jià)。定量評估是對分析對象經(jīng)過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)后，通過建立相應(yīng)的數(shù)學(xué)模型，計(jì)算出的各項(xiàng)指標(biāo)及數(shù)值進(jìn)行評估分析。

定性評估與定量評估相結(jié)合的評估方式，評估國家治理現(xiàn)代化對地方財(cái)政能力的影響，一方面需要從宏觀層面考察國家治理現(xiàn)代化與地方財(cái)政能力之間的相適性，采取科學(xué)的態(tài)度對地方財(cái)政的現(xiàn)有資料和過程進(jìn)行評估，從定性的角度考察地方財(cái)政過程中存在的問題，并以問題為導(dǎo)向，將國家治理現(xiàn)代化的要求應(yīng)用到提升地方財(cái)政的實(shí)踐活動(dòng)中。另一方面需要從微觀層面，以數(shù)據(jù)和實(shí)際案例為支撐，建立相應(yīng)的數(shù)學(xué)模型，權(quán)衡評估指標(biāo)體系比重，厘清地方財(cái)政能力的困境所在。定性評估與定量評估相搭配的方式，需要抓住兩種評估方式的適用條件，從事實(shí)出發(fā)調(diào)整評估方式和評估指標(biāo)，充分使用定性評估對事物進(jìn)行思維加工，達(dá)到由表及里地認(rèn)識(shí)地方財(cái)政能力的本質(zhì)，抓住地方財(cái)政能力提升的客觀規(guī)律的目的。同時(shí)，需要充分利用定量評估的精準(zhǔn)優(yōu)勢，分析地方稅制結(jié)構(gòu)中的數(shù)量特征和數(shù)量關(guān)系，發(fā)揮定性評估與定量評估之間相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的作用。

法治與德治的結(jié)合法律有效實(shí)施有賴于道德支持，道德踐行也離不開法律約束。法治和德治不可分離、不可偏廢，國家治理需要法律和道德協(xié)同發(fā)力。法治與德治之間各有優(yōu)勢、各展所長，堅(jiān)持在提升地方財(cái)政能力的實(shí)踐中發(fā)揮二者優(yōu)勢互補(bǔ)的作用，必須以動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的眼光抓住二者各自的優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新法治與德治的結(jié)合方式，在法治建設(shè)上增強(qiáng)稅收的法律權(quán)威，發(fā)揮法治對德治的保障性作用，在德治建設(shè)上加強(qiáng)社會(huì)主義稅收價(jià)值觀建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力和向心力，發(fā)揮德治對法治的調(diào)節(jié)作用。

推進(jìn)稅制改革 以提升地方政府財(cái)政能力

政府職能轉(zhuǎn)變、稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化與財(cái)政資源的分配從財(cái)政資源的汲取角度提升地方政府財(cái)政能力。財(cái)政資源的汲取需要從政府職能轉(zhuǎn)變和稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩方面著手。首先，從政府職能的轉(zhuǎn)變角度來看，政府職能的形成和轉(zhuǎn)變是一個(gè)長期的、穩(wěn)定的過程，必須要用長期的、動(dòng)態(tài)的眼光看待政府職能的構(gòu)成要素與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)之間的關(guān)系。黨的十八大以來，黨中央提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，對地方政府職能的轉(zhuǎn)變和提升做出了更高的要求，地方政府要提升自身的財(cái)政能力，必須深刻認(rèn)識(shí)國內(nèi)外變化發(fā)展著的大環(huán)境，從治理效能出發(fā)轉(zhuǎn)變自身職能，使政府職能與社會(huì)發(fā)展需求相適應(yīng)。其次，從稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化角度來看，1994 年分稅制改革以來，央地關(guān)系得到了進(jìn)一步緩解，但是財(cái)權(quán)事權(quán)的橫向矛盾必須得到解決，落實(shí)在稅收實(shí)踐工作中，就是要進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，減少因稅制結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理帶來的發(fā)展低效問題，提升社會(huì)總體效益。

從財(cái)政資源的分配角度提升地方政府財(cái)政能力。從本質(zhì)上看，財(cái)政資源的分配是“在一定的財(cái)政過程與范圍內(nèi)所表現(xiàn)的特定主體對財(cái)政資源的分配關(guān)系，這種分配關(guān)系必然體現(xiàn)出分配主體的行為特征，同時(shí)又反映出財(cái)政主體分配中的資源劃分內(nèi)容?！必?cái)政資源分配與國家財(cái)政活動(dòng)息息相關(guān)，其分配效率的高低直接關(guān)乎社會(huì)公平正義，防止財(cái)政權(quán)力的濫用是從根本上保證財(cái)政資源分配公平的有效途徑。一方面，府際之間需要基于公正、平等原則，進(jìn)一步規(guī)范區(qū)域間稅收轉(zhuǎn)移制度，合理規(guī)劃不同區(qū)域之間的稅收范圍，規(guī)范稅收行為，緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的數(shù)字鴻溝問題。另一方面，需要從法律制度層面進(jìn)一步規(guī)范地方政府之間的競爭行為，制定專業(yè)的、科學(xué)的競爭規(guī)則，杜絕地區(qū)之間出現(xiàn)“標(biāo)尺競爭”等現(xiàn)象，提高地方政府的服務(wù)意識(shí)與專業(yè)素養(yǎng)，將全體人民的共同利益放在首位，深化為人民服務(wù)的工作宗旨。

內(nèi)外部兩個(gè)維度下 地方政府財(cái)政能力提升路徑影響地方政府財(cái)政能力的內(nèi)部因素主要有兩個(gè)方面。其一，稅制結(jié)構(gòu)的汲取成本。從廣義上看，影響稅制結(jié)構(gòu)汲取成本的因素主要“包括稅法制定成本、稅收征管成本、稅法缺失成本和稅收社會(huì)成本四個(gè)部分”。提高地方政府公告品供給能力，必須降低和優(yōu)化財(cái)政的汲取成本，從稅收的實(shí)踐來看，具體包括降低政府部門在制定稅法全過程中的成本，降低稅收執(zhí)行過程中的成本，降低稅收在立法、執(zhí)法過程中的交易成本，從而進(jìn)一步優(yōu)化稅制執(zhí)行過程中的資源分配和健全稅法體系等。其二，稅收努力程度。稅收努力是指稅收能力被利用的程度，稅收努力決定著將有多少潛在的稅收收入能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的稅收收入。稅收努力主要體現(xiàn)為征稅人員的敬業(yè)精神等這樣的主觀變量，一般用來衡量一個(gè)稅務(wù)局征收全部法定應(yīng)納稅額程度的指標(biāo)。潛在的稅收收入轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的稅收收入效能直接影響公共品供給的效率，因此，提高地方政府公共品供給能力必須通過進(jìn)一步深化稅制改革、調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段、完善稅收管理等方式提高政府稅收努力程度。

影響地方政府財(cái)政能力的外部因素的兩個(gè)方面。其一，稅收管理的稅基。稅基是政府征稅的客觀基礎(chǔ)，是政府的課稅對象，依據(jù)稅收的不同類別，可以將稅基劃分為不同的種類，外部的稅源分布、稅收收入、國家政策等因素都會(huì)影響到稅基的變化，因此，稅基的穩(wěn)定與國家的財(cái)政安全與穩(wěn)定息息相關(guān)。提高地方政府公共品供給效率，保證安全穩(wěn)定的公共品供給，從外部來看，必須防止稅基被侵蝕，創(chuàng)造良好的稅收外部環(huán)境，保證財(cái)政稅收的穩(wěn)定與安全。其二，稅收管理的制度設(shè)計(jì)。稅收管理的制度設(shè)計(jì)必須緊跟國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐，不斷完善和改進(jìn)已有的制度，才能為公共品的供給創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，具體來看，可以通過稅制改革提升地方政府稅收治理能力，創(chuàng)新以國家為主導(dǎo)、多元主體共同參與的稅收治理途徑，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)改進(jìn)原有的治理模式，提高治理效率，構(gòu)建與國家治理現(xiàn)代化能力相匹配的稅收制度設(shè)計(jì)。

地方政府財(cái)政能力提升對稅制改革的再推動(dòng)

現(xiàn)有稅制：中點(diǎn)還是終點(diǎn)？現(xiàn)有稅制依然存在需要改革的空間與可能。首先，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程中，稅收結(jié)構(gòu)、稅收體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間不相適應(yīng)。我國已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，但我國仍處于社會(huì)主義初級階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量問題已經(jīng)成為影響稅制改革轉(zhuǎn)變的重要因素，同時(shí)，稅制改革對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的實(shí)際效益也沒有達(dá)到理想狀態(tài)。其次，稅制改革過程中，政府與市場之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)?！爸袊愔聘母锏淖冞w是政府與市場、與社會(huì)關(guān)系的集中體現(xiàn)。”現(xiàn)有稅制實(shí)踐中，政府與市場的關(guān)系與理論研究相比仍存在較大差距，在某些領(lǐng)域，政府與市場，政府與社會(huì)的邊界劃分比較模糊，具體體現(xiàn)在對宏觀政策的把握，對社會(huì)福利的影響等方面，有待進(jìn)一步改革優(yōu)化。

現(xiàn)有稅制的有改進(jìn)突破的方向。其一，優(yōu)化稅收體制，提高稅收與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的相適性。稅收與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間是相互聯(lián)系、互相影響的，貫徹國家治理現(xiàn)代化的理念宗旨，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量放在首位，進(jìn)一步提高財(cái)政治理的效率，有利于優(yōu)化當(dāng)前的稅收結(jié)構(gòu)和稅收體制，同時(shí)，提升稅制改革的質(zhì)量對推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有一定的反作用。其二，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)背景下，回歸稅收的本體功能，重新定位稅收的時(shí)代價(jià)值。稅收是“國家為了實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，按照稅法預(yù)先規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，無償參與國民收入分配，以取得財(cái)政收入的一種特定分配形式?！倍愂盏谋倔w功能應(yīng)該著力于國家職能服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平，稅制改革的方向一方面要與稅收的本體功能相契合，另一方面對社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)發(fā)揮一定的時(shí)代價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

地方政府財(cái)政能力提升要求稅制進(jìn)一步改革擴(kuò)大地方政府財(cái)政規(guī)模。稅收制度作為經(jīng)濟(jì)制度的一個(gè)分類，是“稅收法規(guī)、稅收管理體制和稅收征管辦法的總稱”，稅制改革是從法律層面重新賦予稅收價(jià)值、從實(shí)踐層面發(fā)揮稅制意義的過程，提升地方政府財(cái)政能力，可以以提高稅制對地方政府財(cái)政規(guī)模的影響為切入點(diǎn)，基于與地方財(cái)政發(fā)展相符合的財(cái)政和稅收征管水平和能力，從地方稅制的實(shí)際現(xiàn)狀出發(fā)，著力實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大。在稅制改革的具體實(shí)踐過程中，需要科學(xué)的、合理的調(diào)節(jié)影響地方政府財(cái)政的課稅對象及稅率等因素，擴(kuò)大地方政府財(cái)政規(guī)模，借鑒理論建構(gòu)的指標(biāo)體系，以“地方本級財(cái)政收入、地方本級財(cái)政收入增長率、人均地方本級財(cái)政收入、地方財(cái)政總收入、本級財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重”等指標(biāo)內(nèi)容為切入點(diǎn)，避免盲目的“一刀切”。

提升地方政府財(cái)政質(zhì)量，可以從優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)與合理建構(gòu)稅收收入結(jié)構(gòu)著手。影響稅種結(jié)構(gòu)和稅收結(jié)構(gòu)優(yōu)化的因素比較復(fù)雜，具體可以分為內(nèi)外部環(huán)境兩種，首先，外部環(huán)境可以從政府的公共政策、市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化、國際競爭環(huán)境等因素切入，抓住稅收與政府、市場、社會(huì)之間的相互聯(lián)系，在實(shí)踐的過程中進(jìn)一步明晰政府、市場、社會(huì)之間的邊界，落實(shí)多元主體的稅制改革責(zé)任，合理調(diào)整利益分配格局。其次，內(nèi)部環(huán)境可以從稅種的設(shè)置、稅種比重的調(diào)節(jié)等因素切入，以法律、法規(guī)等形式明確稅收內(nèi)部的結(jié)構(gòu)劃分，樹立維護(hù)集體利益意識(shí)，通過加強(qiáng)稅務(wù)教育培訓(xùn)等方式，培養(yǎng)稅收工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和稅收意識(shí)，提高稅收管理的有效性，避免因個(gè)人私利損害國家、集體的利益，造成稅收資源的浪費(fèi)與低效，進(jìn)一步發(fā)揮稅收提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的社會(huì)效益，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)有條不紊運(yùn)行。