高校整體績效管理的實施路徑探析

張娟娟 魏利平 胡冰 王仕會

【摘 要】 隨著國家預算管理改革的不斷深化，預算績效管理制度體系已初步建立，整體績效管理是改革和發展的新趨勢。高校實施整體績效管理不僅是落實國家預算管理改革的政策要求，也是推動高校治理能力與治理體系現代化的內在需要。文章從高校實施整體績效管理的重要意義入手，梳理有關整體績效管理的制度文件，分析教育部直屬高校實施整體績效管理的現狀和難點，在綜合整理中央及地方實踐探索經驗和成果的基礎上，提出高校實施整體績效管理的五條路徑，即建立體制機制、分層次建設整體績效目標、協同搭建績效指標體系、構建多方參與評價模式以及實現績效管理的線上流程。同時，提出通過健全制度體系、持續加強內控、將績效評價納入考核、建立績效公開和報告機制以及形成以績效為導向的預算分配模式五項保障措施，不斷推動高校整體績效管理工作的深入。

【關鍵詞】 高校； 預算績效管理； 部門整體績效； 績效目標； 績效評價

【中圖分類號】 F234.3? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）04-0095-07

2018年，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號），提出將“部門和單位整體績效”納入“全面實施預算績效管理”范圍，這標志著我國的預算績效管理由政策、項目績效向整體績效轉變，開啟了新篇章。2019年，教育部印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號），要求各單位將實施整體預算績效管理作為一項主要任務，圍繞單位職責和中長期戰略規劃，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面，綜合衡量本單位整體預算績效。在年度績效自評的基礎上，原則上以每五年為一個周期開展單位整體績效評價。[1]

整體績效管理是改革和發展的趨勢，在第一個五年周期即將結束的關鍵階段，高校如何具體開展這項工作，是值得深入研究和探索的重要課題。

一、高校實施整體績效管理的重要意義

（一）落實國家預算管理改革的政策要求

自20世紀90年代以來，績效管理在我國的發展經歷了20多年的歷史。前期，績效管理制度建設緩慢，財政部印發《中央部門項目支出預算管理試行辦法》（財預〔2001〕331號，現已全文廢止），拉開了我國預算績效管理制度建設的帷幕。經過不斷地摸索和實踐，目前，我國初步形成了較為完備的預算績效管理制度體系[1]。表1對有關整體績效管理的文件進行了梳理。

十余年來，預算績效管理的政策發展經歷了多重變革：一是資金范圍由“財政資金”擴展到“全部資金”，將非財政資金納入其中；二是周期由“一年預算期”擴展到“中長期發展規劃”；三是實施內容由“項目績效評價”擴展到“整體績效管理”，由單一環節向多環節轉變。2019年，教育部提出全面實施預算績效管理要求后，直屬高校正式啟動預算績效建設。目前，各直屬高校已初步建立了預算績效管理制度，實現了全部資金納入預算管理的目標，并穩步推進績效評價工作。

（二）治理能力與治理體系現代化的內在需要

1.有助于高校提升教育經費的使用效益

高校預算收入包括財政撥款、事業收入和其他收入等，財政撥款是國家各級財政對高等教育的扶持。高校是承擔國家高等教育職能的主體機構，接受國家的委托和監督，代表國家使用教育經費，開展教學活動和科學研究，這就形成了政府與高校之間的委托代理關系。同樣，學費、住宿費收費以及其他收入的使用情況，是學生、家長及社會公眾非常關心的問題，這就形成了公眾與高校之間的委托代理關系。當前，幾乎所有領域都存在委托代理關系，委托人讓代理人行使其權力，并對代理人的行為進行監督、評價和考核。委托代理關系的本質是在委托過程中實現雙方收益的最大化[2]。因此，從理論根源來講，高校整體績效管理的思想來源于委托代理理論，委托人是政府和社會公眾，受托人是高校。政府和公眾通過高校績效目標的完成情況對教育經費的使用進行監督和評價，對高校進行約束，以促進高校優化教育資源配置，讓有限的資源投入獲取最大的效益[3]。

2.有助于高校提升內部治理能力和管理效力

大學治理能力是國家治理能力的重要組成部分，大學提升內部治理能力的一個有效手段就是目標管理。目標管理是整體績效管理的基礎，高校整體績效目標可逐層分解為內部各單位的具體績效目標和指標。各單位管理人員按照績效目標和指標去落實具體工作，根據工作完成情況，衡量績效目標和指標的完成度，不僅有助于增強管理人員的責任意識，促進各項工作高效、及時完成，還有助于管理人員將工作重心從崗位職責管理向目標管理轉變。各單位績效目標完成度越高，高校整體績效目標的完成度就越高，各單位工作任務的落實都致力于學校整體目標的完成，通過層層傳遞，高校可達成既定的發展目標。通過目標管理這一強有力的手段，高校治理能力和管理效力均得到有效提升。

3.有助于高校實現高質量可持續發展

《教育大辭典》指出，高校治理應發揮三種職能：人才培養、科學研究以及社會服務。人才培養是由高校的本質決定的，教育與教學是基礎，科學研究對高校的創新發展至關重要，而社會服務大多是教育教學和科學研究的延伸。高校要想實現高質量可持續發展，必須履行好基本的職能。實施整體績效管理，高校通過一系列具體的指標去衡量各項工作任務的完成情況和各單位職能履行情況，引導各單位重視資金使用效益，合理規劃資源投入方向，提高投入產出效率。高校內部各單位權責更加明晰、規范，全員參與度更高，不僅有助于提高資源投向的精準性，還有助于整體教學和科研能力的提升，全面推動學校高質量可持續發展。

二、高校整體績效管理的現狀及難點

近年來，高校穩步推進項目績效管理，從績效目標管理、中期績效監控到年底績效評價，形成了較為完善的項目績效管理模式。很多高校也在積極探索建立符合自身特色的項目績效指標庫和標準體系，并就加強項目績效評價結果的應用展開實踐研究。根據教育部2022年公布的部門預算數據顯示，部門本年預算支出總額4 140.09億元，其中，基本支出2 473.44億元，占總支出的59.74%；項目支出1 664.07億元，占總支出的40.19%；事業單位經營支出2.58億元，占總支出的0.07%。從資金量來看，項目資金不及預算支出總量的一半，且項目績效反映的是單個項目的績效目標和指標，即使將所有項目的績效求和匯總，也代表不了部門的整體績效。目前，除了個別高校按照上級部門要求，開展單位整體績效管理試點以外，絕大多數的教育部直屬高校尚未開始實施整體績效管理。

整體績效管理的關鍵在于績效的“整體性”，它是綜合性的衡量，是各項業務活動及資金發生“化學反應”后的綜合效果。這是相較于政策、項目績效管理而言，整體績效管理實施起來難度更大的主要原因。

（一）高校的特有屬性，增加了整體績效管理的難度

一是高校內部機構具有多樣性，無法用一套標準去衡量。隨著高等教育事業的發展，高校辦學規模不斷擴大，辦學形式呈現多樣化，內部機構也越來越復雜。高校的內部機構，除了普遍存在的教學院部、黨政部門、直屬機構、后勤保障部門以外，還有異地校區、研究機構、附屬醫院、中外聯合辦學機構等。不同的機構職能差異很大，無法用一套標準去衡量。

二是高校沒有單獨的績效管理機構和專業人才，容易導致整體績效管理流于形式。高校普遍存在著缺乏專門的績效管理機構及專業人才的問題，績效目標指標由各單位自行擬定，績效運行監控數據由各單位自行收集、記錄，績效評價也主要是由各單位自評為主。因為缺乏專業的機構及人才，各單位在制定績效目標時存在很大的困難，有些直接套用項目績效目標和指標，有些直接疊加所有項目的績效目標和指標，這樣形成的單位整體績效目標和指標很難反映高校的戰略發展規劃和計劃，更不用提績效評價結果的有效性及結果應用成效了。

（二）教育行業的特有屬性，增大了績效指標的設置難度

績效指標一般應包含產出指標、成本指標、效益指標和滿意度指標。教育行業的特有屬性，擴大了整體績效指標的設置難度：高校當年的產出可能是以前年度投入帶來的，當年的投入也很有可能在未來很多年后才能實現效益[4]。教育產出的遲效性決定了高校的投入產出分析難度很大；高校的成本與企業成本存在巨大的差異，直接費用很少，基本都是間接費用，很難將費用直接分配至具體的核算對象[5]；經濟效益的衡量也是非常難的問題，相較于經濟效益，教育的質量更重要，質量是效益的前提。至于生態效益、社會效益等，更難衡量；服務對象滿意度指標具有兩面性，對學生來說，為求畢業可能希望學校寬容一些，對社會來說，為吸納優秀人才會希望學校嚴格一些。

（三）內部自評為主的方式，導致評價結果的有效性不足

在目前的管理機制下，績效評價主要以自評為主，因為高校整體績效評價涉及的是校內各單位的直接利益，不免存在為了完成預期績效目標和指標而將指標值設低的問題，在沒有統一的評價標準的情況下，無法保證績效自評結果的客觀性和有效性[6]。在整體績效管理中，績效評價和結果應用屬于管理的最后環節，目前整體績效目標和指標的設置尚存在很大的困難，要想推進工作進程，完善整體績效評價機制，還需要一段時間的摸索和深入研究。

（四）評價結果與考核脫節，結果應用導向不強

高校內部的考核主要由組織和人事部門進行，分為單位整體考核和個人考核兩部分，考核基本是工作總結外加投票來確定結果的模式，這就可能存在考核結果與實際工作相脫節的問題[7]。整體績效評價從績效維度反映單位整體工作的開展和完成情況，理應屬于單位考核的一項重要內容，納入考核范圍，以結果為導向，有助于各單位工作的加強和完善，進一步提高工作效率和質量。

三、中央部門、各地方對整體績效管理的實踐探索

根據黨和國家實施預算績效管理的決策部署，中央部門、各地方積極開展實踐探索和研究，取得了很多成績和寶貴經驗，對高校實施整體績效管理具有重要的指導意義和參考價值。

中國氣象局通過實施單位整體績效評價試點，積極推動預算績效管理全覆蓋。2017年，中國氣象局成為財政部中央部門整體績效評價的試點單位，評價結果良好。在此基礎上，2019年，中國氣象局選取國家氣象中心為試點單位，開展單位整體支出績效評價工作。

海關總署通過試點增點擴面，在海關系統內全面實施整體績效評價，并以績效為導向進一步完善預算分配制度。2018年，在前期上海海關整體支出績效評價試點的前提下，海關總署選擇北京等6個省份海關繼續開展整體績效評價工作。

北京市將部門績效管理與政府績效考核進行了有效銜接。北京市成立了政府績效管理工作領導小組，市財政局作為小組成員單位，將部門績效管理納入了政府績效考核的工作范圍。各單位在預算績效管理工作考核中的得分直接計入政府績效考核總分，且所占的比重越來越大。北京市還積極探索建立部門整體績效評價指標體系，將行業發展指標與部門績效指標有效結合。

廣東省以績效目標作為切入點，建立了全過程部門整體績效指標庫。2016年，廣州市在市知識產權局、市殘疾人聯合會實行部門整體全過程預算績效管理試點，并于2017年將試點單位擴大至市教育局等12個部門，構建了體系完備、分類清晰的預算績效指標庫。

山東省以部門職能為關鍵點，構建了包括部門戰略目標和部門職責目標在內的績效指標體系。2019年，山東省財政廳通過省、市、縣三級聯動的形式啟動部門整體績效管理試點，從績效目標入手，確定工作推進方案。經過參與試點的115個部門的共同努力，形成了一套邏輯清晰、體系完整、標準明確的指標體系。

湖北省從整體績效與項目績效的區別入手，在試點的基礎上，進一步實踐驗證，全面推進部門整體績效管理工作[8]。2020年，湖北省啟動省直機關部門整體績效評價工作，選擇省地震局作為首個試點單位。通過提煉、驗證，形成了一系列管理制度，構建了指標體系，改進了指標分類方式和權重設置比例，并通過復制試點單位的經驗和工作機制，逐步推廣。

對中央、地方實踐做法分析發現，推進績效管理的重點工作集中在以下五個方面：一是領導重視，形成良性的工作機制；二是構建績效目標和指標體系；三是建立績效評價及約束激勵機制，并加強結果應用；四是建立健全績效管理制度體系；五是建立以績效為導向的預算分配模式。如表2所示。

四、高校實施整體績效管理的路徑

（一）建立體制機制，推動各單位工作協同

首先，建立由學校主要負責人任組長、各歸口管理部門和業務單位負責人為成員的績效管理工作領導小組，形成學校領導高度重視并大力支持、各單位積極參與的工作氛圍[9]。領導小組負責組織、制定有效的績效管理工作方案，指導、監督相關工作的開展。其次，成立獨立的績效管理機構。高校建設整體績效指標體系，不僅要包括財務指標，還要包括業務指標。獨立的績效管理機構，可以避免由財務部門牽頭績效管理工作存在的業務和管理壁壘問題。最后，推動形成各單位之間的工作協同機制。整體績效管理工作相關的基礎信息來自于校內各單位，只有加強協同配合，才能設置科學、合理、完整的績效目標和指標體系，才能完成績效管理的全過程閉環業務。

（二）結合實施周期，分層次建設整體績效目標體系

根據實施周期的不同，高校可區分中長期戰略目標和年度職責目標兩個層次建設整體績效目標體系，這是滿足年度自評和原則上每五年為一個周期的整體績效評價的現實需要。為了讓整體績效目標覆蓋高校內部的所有單位、職能和業務領域，可以采用自上而下和自下而上相結合的方式建立績效目標體系，其中通過自上而下的方式建立的目標體系更全面、完整。

高校應通過分解、細化教育行業發展規劃、區域發展規劃以及學校的中長期規劃，選擇體現學校主要職能和業務特色的目標作為中長期戰略目標。高校內部各單位的中長期戰略目標，應以單位的總體職責為出發點，由高校整體的中長期戰略目標逐層分解、細化而來。同理，高校整體的年度職責目標應根據學校的年度工作計劃、內部機構設置及機構職能綜合確定。高校內部各單位的年度職責目標，應以本單位承擔的主要職責為出發點，由高校整體的年度職責目標分解、細化而來，并落實到具體的工作業務目標上。通過建立年度職責目標與具體業務之間的對應關系，確保目標設置與業務工作的緊密連接，不斷提升目標體系建設的科學性和系統性。

（三）搭建共性指標框架，提煉關鍵個性指標

從中央部門、地方開展整體績效管理的實踐探索來看，我國未來部門績效管理應該要建立整體績效管理新形態，即以部門預算為主線，統籌考慮資產和業務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力、服務對象滿意度六個層面，衡量部門整體及核心業務的實施效果，推動部門整體績效水平的提升。盡管高校在學生規模、學科水平、環境、文化等方面有很大的區別，但從上述六個層面來看，存在很多共同之處：按照《高等學校財務制度》，高校支出包括基本支出和項目支出，那么運行成本可分為基本支出成本和項目支出成本，基本支出成本又可分為人員成本和公用成本；高校管理的主要內容包括但不限于戰略管理、教學管理、科研管理、行政管理、學生管理、校園管理、安全管理和業務管理等。而業務管理從業務活動內容來看，一般包括預算、收支、資產、采購以及合同管理等；社會效應是給社會帶來的影響和效果，主要體現在經濟、文化、生態三個方面；對高校來說，要實現可持續發展，一是要貫徹落實黨和國家的思想、方針、政策，二是要保證學校的根本任務，即人才培養和科學研究。因此，基于高校以上的共同特點，設計高校整體績效的共性指標框架，詳見表3。

高校整體績效的個性指標，可由校內各單位使用關鍵績效指標法協作開發。在實際工作中，首先由校內各單位分解、細化績效目標為各項具體的工作任務和業務活動，明確各項任務和活動預計能實現的產出和效果，從中提煉出最能呈現工作預期完成結果的關鍵績效指標，上報給相應的業務歸口管理部門；其次，各歸口管理部門根據職責范圍匯總、審核各單位編報的關鍵績效指標，對其中的通用性指標進行統一、規范設置，對其中的個性指標按照單位特色單獨確定；最后，由學校績效管理機構匯總各單位的通用性指標，融入學校整體的共性指標框架，并整合各單位的個性指標，共同構成學校整體的績效指標體系。校內各單位在提煉績效指標的過程中，也相應形成了本單位的整體績效指標庫，如圖1所示。

自上而下分解績效目標方向，自下而上豐富績效指標體系內容，通過充分發揮校內各單位和歸口管理部門的主觀能動性，提高績效指標體系建設的科學性、合理性和完整性。要注意的是，績效指標的建設是動態的，隨著年度的推移和績效目標的變化而不斷擴展、持續更新，以保證績效指標與目標的匹配性。高校各單位共同協作建設的整體績效指標體系，不僅與高校的發展規劃和計劃緊密相連，還具有橫縱向可比性，其中的共性指標可反映出同一類型高校之間的差距，個性指標可反映出校內同一單位某方面的年度變化趨勢。

（四）通過自評和抽檢，建立多方參與的績效評價治理模式

第一，高校及內部各單位根據設定的整體績效目標和指標，開展年度自評，客觀反映工作完成效果，從中發現問題，并尋找改進措施。第二，教育部門定期對高校開展抽檢工作，將評價結果與下一年度財政撥款掛鉤，并通過激勵約束機制，促進高校整體績效管理水平的提升。第三，教育部門遴選建立整體績效評價專家庫，選擇有資質的第三方參與評價，逐步實現多方參與的協同治理模式，提高評價結果的客觀性和有效性。第四，強化績效評價結果的反饋與整改，評價機構要及時向被評價部門反饋評價結果、存在問題以及相關整改建議，并監督整改進程；被評價部門也要認真整改發現的問題，并及時反饋整改情況。

（五）利用信息技術，實現整體績效管理的全過程線上處理

績效信息來源于績效管理的各個工作環節，要保證信息的準確性和及時性，在很大程度上需要借助信息化手段。高校應建立整體績效管理的信息化平臺，將績效目標指標的設置、審核、執行、監控和評價等環節嵌入系統內，實現全部業務流程的線上處理，滿足績效信息實時提取和實時反饋的需要。同時，通過系統開展績效監控工作，及時向實施單位反饋監控結果，對執行緩慢的單位，通過約談、警示等方式，查找原因，并敦促整改；對執行好的單位，通報表揚，并作為樣板在全校范圍內推廣。開展績效評價工作時，專家及第三方機構通過系統獲取所需的數據資料，促使評價結果更具真實性、科學性和有效性。

五、高校實施整體績效管理的優化保障措施

（一）建立健全績效管理制度體系

健全的制度體系是高校實施整體績效管理的重要保障。按照推進整體績效管理的工作要求和主要內容，高校建立的績效管理制度體系應包含一系列的管理辦法和實施細則。高校不僅要明確校內各單位的績效管理職責，還要從績效目標管理、績效運行監控、績效評價、評價結果應用、績效獎勵約束等各方面建立健全管理制度體系，將制度覆蓋到整體績效管理的各個業務環節。

（二）持續加強內部控制建設

對高校而言，有效的內部控制能為整體績效全過程管理提供好的實施環境。從業務層面來說，內部控制管理包括預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理以及合同管理。通過采取有效的內部控制措施，加強對經濟業務活動的管理，提高績效基礎數據的準確性、客觀性和評價結果的有效性。將評價結果應用到學校發展戰略的調整、項目庫的建設、年度預算的安排以及人員獎懲方面，增強評價結果的導向作用。

（三）將績效評價結果納入單位考核范圍

在年底考核時，將各單位的整體績效評價結果作為一項重要內容，納入學校考核范圍，分為優秀、良好、合格、不合格四個等級。將考核結果與職工年底績效獎勵相掛鉤，給予相應比例的獎勵或懲處[10]，比如達到優秀的獎勵績效工資的5%、良好的獎勵3%、不合格扣除5%。同時，將考核結果納入干部的年度業績考核以及作為選拔任用的重要依據，提高全員參與績效管理的積極性和內在動力，推動高校整體績效管理工作的深入。

（四）逐步建立績效信息公開和報告機制

2022年，按照財政部、教育部要求，各直屬高校已將一定比例的一般公共預算項目績效目標表納入預算公開范圍。績效信息公開是推動高校績效管理工作的重要手段，目前，中央和各地方績效公開的形式主要有三種：一是績效信息隨部門預算公開，二是績效信息在網站或統一平臺日常公開，三是績效情況隨部門決算公開。高校可參照執行，一方面，將績效評價與年終決算結合，在決算報告中反映整體績效目標的設置和完成情況，并逐步建立向上報告的工作機制；另一方面，通過公共平臺、網站或其他途徑公開整體績效目標及其評價結果[11]，建立切實可行的公眾參與渠道，接受各界監督，回應公眾關切，履行社會責任。

（五）探索建立以績效為導向的預算分配模式

評價結果的應用是績效管理的終點，也是預算分配的起點。高校可根據工作職能對校內各單位進行分類，如教學院部、黨政部門、研究機構等，校內績效管理機構負責收集、整合績效評價結果，分析績效目標的完成情況，對各類單位資源配置和產出效益進行對比分析，找出預算支出存在的漏洞，提出相應的整改意見，以便有針對性地調整資源布局，將資源重點向關鍵教學活動、核心科學研究和優勢學科方向傾斜[12]。通過加強結果應用，優化調整資源配置方向和結構，建立以績效為導向的預算分配模式，不斷提高資源使用效益。

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