河長制下流域協(xié)同治理的困境及其治理

湘潭大學(xué) 劉佳琳

2007年“河長制”這個詞第一次出現(xiàn)，由于出現(xiàn)了嚴(yán)重的太湖藍藻水污染危機，無錫市政府首次創(chuàng)建“河長制”，就是把相應(yīng)河湖的管理和保護工作分配給各級黨政主要負責(zé)人來領(lǐng)導(dǎo)和組織的制度。無錫市非常有效地改善了該市的河湖管理情況，打破了同一地區(qū)不同部門之間協(xié)同治理的限制，有效地協(xié)調(diào)了各部門共同參與治理，其他地區(qū)紛紛借鑒和效仿無錫市。經(jīng)過時間的推移，“河長制”的概念也在不斷地豐富完善。2014年，當(dāng)時的水利部部長矯勇在國務(wù)院的一次新聞發(fā)布會說到“河長制”是一種治理水污染問題的成功做法，水利部將會把這個新做法推廣到全國。河長制的主要目標(biāo)已經(jīng)從最初的治理環(huán)境污染問題，擴展到了管理生態(tài)環(huán)境。2016年，國務(wù)院公布了《關(guān)于全面推廣河長制的意見》，在肯定地方政府治水成就的同時，進一步提出要把河長制推廣到全國，明確了河長的具體工作，如預(yù)防和治理流域水污染問題、保護流域內(nèi)的各種資源、促進流域生態(tài)環(huán)境的持續(xù)健康發(fā)展等。各個地方、各個部門要從地方實際出發(fā)進行貫徹落實，協(xié)調(diào)各方力量。這是第一次以中央的站位詳細列舉了河長制的內(nèi)容，充實了河長制的內(nèi)涵。

本文基于協(xié)同治理的角度，目的在于構(gòu)建河長制下流域協(xié)同治理的理論分析框架，并結(jié)合現(xiàn)如今河長制下流域協(xié)同治理過程中存在的各種困境，提出提高河長制流域協(xié)同治理能力的建議，進一步補充“河長制”下流域協(xié)同治理的理論，為提高流域協(xié)同治理效率和流域的長效治理提出實用的建議。本文通過研究河長制下流域協(xié)同治理的問題，擴大了協(xié)同治理理論的研究范圍，同時還補充了協(xié)同理論，增添了河長制的治理辦法。在宏觀層面上，流域協(xié)同治理是對于十九大中提出的美麗中國的一種響應(yīng)。另外流域協(xié)同治理能夠促進生態(tài)環(huán)境的持續(xù)健康發(fā)展，好的生態(tài)環(huán)境對于國家的政治、經(jīng)濟以及社會發(fā)展起推動作用。在微觀層面上，流域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理，可以全面改善流域有關(guān)地區(qū)的水生態(tài)，進一步改善該流域居民的飲用水狀況，為流域內(nèi)居民創(chuàng)造一個更好的生活環(huán)境。協(xié)同治理體系可以有效改善地方政府不良的治理現(xiàn)象，優(yōu)化和完善地方政府治理機制，有效提高政府績效[1]。在研究協(xié)同治理的基礎(chǔ)上，進一步完善流域政府協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系，構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的對話機制，促進了多元主體發(fā)揮各自的作用，提升了各方主體參與環(huán)境治理的意識，從而實現(xiàn)政府與自然、社會與自然的和諧共建。

一、河長制下流域協(xié)同治理機制的理論分析框架

（一）協(xié)同治理理論

1.協(xié)同治理理論的定義

協(xié)同治理是一種基于自然科學(xué)中的協(xié)同學(xué)和社會科學(xué)中的善治理論的治理模式，它對整個社會的協(xié)同發(fā)展有很大的影響[2]。政府、市場和社會在這個模式中是平等的，并且具有共同的治理目標(biāo)，他們需要相互建立良好的政治和利益關(guān)系，以取得自身實力的增值和整合，通過一起合作處理公共事務(wù)，旨在確保和維護公共利益。

2.協(xié)同治理理論的特點

作為一種新理論，協(xié)同治理理論雖沒有明確清晰的理論框架，但仍具有和其他理論不同的特點。綜上所述，本文認為協(xié)同治理理論具有以下特點：

（1）協(xié)作的各子系統(tǒng)

在協(xié)同治理的過程中，重點要放在所有主體的平等、自愿和協(xié)作上。政府不再只靠強制力來管理社會公共事務(wù)，而是可以通過政府和社會組織之間的對話和磋商等途徑來建立合作伙伴關(guān)系，子系統(tǒng)和子系統(tǒng)之間是彼此合作的。

（2）相互之間的信任

協(xié)同治理是一種多個主體共同作出的行為。在協(xié)同治理的過程中，信任是必不可少的一環(huán)，是協(xié)同治理能夠繼續(xù)的基礎(chǔ)要件，它會影響協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的形成。與此同時，每個主體其內(nèi)部的協(xié)同也需要在信任的基礎(chǔ)上進行。相互信任的協(xié)同治理才是有效的協(xié)同治理。

（3）多元的治理主體

在協(xié)同治理理論中，除政府組織以外，社會組織如非政府政治、企業(yè)、公眾等同樣也可以參與到公共治理中來，一起來為公共治理獻計獻策，將彼此的優(yōu)劣勢取長補短。

（二）流域協(xié)同治理的理論分析框架

河長制下流域協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)包括三種關(guān)系，其中對于橫向協(xié)同結(jié)構(gòu)、政府和其他治理主體之間的關(guān)系，都是橫向的平行關(guān)系。關(guān)于縱向的協(xié)同結(jié)構(gòu)，河長有省、市、縣、鄉(xiāng)四級體系，總河長與各個河長之間是上下層級縱向關(guān)系。各級河長形成治水“首長責(zé)任鏈”，上級政府或者職能部門憑借行政權(quán)威促使下級政府或者職能部門參與流域治理。

流域之內(nèi)以及流域之間的各要素，如資源、利益、技術(shù)、組織等，它們是相互聯(lián)系、相互依存的，但是現(xiàn)實情況卻是這些要素往往被分割開來，流域治理形成多層級、多部門的體制，造成了流域治理職責(zé)模糊、協(xié)作困難的問題。不同的部門在實施河長制進行協(xié)同治理時，所扮演的角色也是不一樣的。由于“角色沖突”問題也會導(dǎo)致利益出現(xiàn)沖突[3]。由于縱向政府于橫向政府間的“權(quán)責(zé)關(guān)系”問題,協(xié)同治理結(jié)構(gòu)是復(fù)雜多變、模糊不清的。

二、當(dāng)前河長制下流域協(xié)同治理存在的主要困境

（一）區(qū)域行政分割治理現(xiàn)象

區(qū)域行政分割現(xiàn)象源于我國現(xiàn)行的法律法規(guī)確立的屬地管理原則。我國的法律法規(guī)有這樣一些規(guī)定，比如“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。“地方各級人民政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，應(yīng)當(dāng)及時采取措施防治水污染”等等[4]。根據(jù)這些法律規(guī)定，我國現(xiàn)在的流域治理主要遵循的是屬地管理原則，是按地區(qū)來進行的。這就從客觀上導(dǎo)致了流域治理遵循的是區(qū)域分治，進而使得我國流域治理過程中出現(xiàn)了不同行政區(qū)域之間條塊分割的現(xiàn)象。

在這種雙重制度邏輯之下，難以避免會出現(xiàn)部門分割的現(xiàn)象，這種區(qū)域行政分割治理模式帶來的直接后果，將會是難以統(tǒng)一規(guī)劃一個流域的治理問題，區(qū)域與區(qū)域之間信息難免有所閉塞，在行使各種行政行為的時候也很難做到協(xié)同一致。在這種情況下流域協(xié)同治理就變得比較困難，資源、技術(shù)等都很難在區(qū)域之間調(diào)配，治理效率較低。

（二）部門權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清

我國在流域管理上實行的是地方政府和專門機構(gòu)共同管理相結(jié)合的方式，這種管理方式很容易導(dǎo)致流域內(nèi)各個地方政府在流域治理過程中缺少協(xié)同，治理過程呈現(xiàn)出一種碎片化、零散化的特點，流域協(xié)同治理效率較低。另外缺少科學(xué)的考核問責(zé)機制，也是導(dǎo)致部門權(quán)責(zé)關(guān)系不清的一個關(guān)鍵因素[5]。2016年發(fā)布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》實施了生態(tài)環(huán)境終身責(zé)任制，但具體的責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)體系應(yīng)該怎樣確定還尚未細化完善。當(dāng)前河長制的考核問責(zé)制度缺乏透明公開的監(jiān)督機制，流域治理過程中涉及的因素很多。倘若僅僅以治理的最后結(jié)果對此次治理進行評判，這種評判很不科學(xué)。

河長制進一步加強了各級政府在流域治理中的主體責(zé)任，并采取了分層級和分部門的責(zé)任承包制來建立流域治理的責(zé)任體系。這本質(zhì)上是政府主導(dǎo)的流域治理模式，依然是一種自上而下的權(quán)力運行機制。當(dāng)前河長制下多部門聯(lián)合治理的行政管理體制并沒有在本質(zhì)上得到改變。河長制只是在分散管理基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)整合，相關(guān)的部門不僅要接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，而且還要接受上級部門的領(lǐng)導(dǎo)，河長制推行過程中存在著交叉管理問題。另外，這種責(zé)任承包制將責(zé)任進行了逐級分配，事實上協(xié)同治理的架構(gòu)是虛置的，流域治理如果出現(xiàn)沒有治理好的有關(guān)于責(zé)任的問題，依然是水利部門在擔(dān)責(zé)，對其他的有關(guān)部門其實沒有太大的約束性[6]。

（三）多元治理主體共治困難

協(xié)同治理反對由單一主體進行治理，權(quán)力向度是多元的、相互的。目前的河長制在運行過程中并沒有社會、公民和生態(tài)環(huán)境部門的參與。流域治理作為一個社會、公眾以及與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的大工程，不能僅僅依靠政府的力量，也需要依靠公眾和民間組織的力量，進而實現(xiàn)多元主體的協(xié)同治理。之所以實施河長制，是為了讓流域相關(guān)的各主體可以共同努力為公眾創(chuàng)造更好的生活環(huán)境。所以，河長們需要對社會公眾負責(zé)，不能將公眾放在流域治理參與的末端。

在流域治理的協(xié)同過程中，各級主體之間存在著協(xié)同困難的問題，多元主體共治機制尚不健全。首先是一個流域內(nèi)的政府與政府之間的協(xié)同治理機制還尚在建設(shè)當(dāng)中，府際之間的協(xié)同就目前的情況而言還是比較困難的。另外是政府和其他主體之間還并沒有形成一個穩(wěn)定有效的協(xié)同治理機制，其他的主體在流域協(xié)同治理過程中參與度較低，很大程度上都是政府這一個治理主體在處于流域治理。因此造成了流域協(xié)同治理效果不佳的不良結(jié)果。

三、完善河長制下流域協(xié)同治理能力的對策建議

（一）優(yōu)化流域政府協(xié)同治理的組織結(jié)構(gòu)

流域治理要實現(xiàn)進一步的協(xié)同，需要先明確政府作為治水主體的責(zé)任，再對職能存在交叉部門進行重組，創(chuàng)造出一個與協(xié)同治理理論相契合的組織結(jié)構(gòu)模式。各部門之間無縫銜接，實現(xiàn)流域環(huán)境的協(xié)同治理和保護，這也是協(xié)同治理理論實際運行的需要。不同的部門之間積極地共享資源和信息，建立健全跨部門協(xié)調(diào)溝通的機制。同時政府組織結(jié)構(gòu)再造也對流域內(nèi)政府協(xié)同治理很有效果，推動流域治理從現(xiàn)在的地方政府與地方政府之間、部門與部門之間協(xié)調(diào)溝通慢慢地向大部門制轉(zhuǎn)變。

“河長制”究其根本是一種壓力型體制，它所帶有的那種自上而下的壓力很明顯。這種機構(gòu)重組就是把縱向的管理層級和橫向的部門進行整合，推動流域內(nèi)政府的組織結(jié)構(gòu)從當(dāng)前的線性結(jié)構(gòu)向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)演變，轉(zhuǎn)變職責(zé)同構(gòu)為職責(zé)異構(gòu)，讓不同的地方政府和其內(nèi)部的各部門都能夠從全局出發(fā)。同時在客觀規(guī)律的面前，也應(yīng)該讓流域內(nèi)的地方政府發(fā)揮自身的主觀能動性，因地制宜，有的放矢地進行流域政府協(xié)同治理。

（二）完善流域政府協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系

河長制下流域政府權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清的問題亟須制定、修訂相關(guān)的法律法規(guī)來解決權(quán)責(zé)不清問題，從法律上賦予地方政府及其內(nèi)部各部門相應(yīng)的權(quán)力，推動流域政府協(xié)同治理法定化。應(yīng)對河長制協(xié)同治理存在的部門權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清問題，首先，影響流域治理的原因多種多樣，因而考核指標(biāo)體系也該細化。合理科學(xué)的考核評價機制，能夠?qū)Φ胤秸膬r值取向起到正面效應(yīng)[7]。其次，應(yīng)該引入獨立的第三方考核機制。系統(tǒng)內(nèi)的行政問責(zé)并不獨立且存在一定的行政不合法性。第三方考核機制的引入，可以有效地彌補避免行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)的弊端。再次，可以將流域內(nèi)民眾的滿意度作為考核評價河長治理成效的重要參考指標(biāo)。民眾是流域治理的受益者，對于流域治理的成效最有發(fā)言權(quán)，將民眾的滿意度納入考核評價機制，能夠?qū)娱L形成非常有效的監(jiān)督。最后，由于有多元治理主體的存在，它們各自的治理責(zé)任這一源頭需要進行細化管控，治理過程中對各主體嚴(yán)格管理，一旦哪一主體出現(xiàn)問題嚴(yán)懲不貸。

（三）構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的對話機制

河長制流域治理過程中除了政府這一主體之外，還應(yīng)當(dāng)讓其他的主體也能夠參與到流域治理中來。第一，可以讓公眾參與到?jīng)Q策的形成階段中來。公眾作為流域治理的利益相關(guān)者，應(yīng)當(dāng)享有必要的決策權(quán)和知情權(quán)。選擇一部分公眾作為代表參與流域治理的決策過程中來是一個可以考慮的辦法。第二，有效地發(fā)揮民間河長的作用。可以通過建立健全相應(yīng)的制度機制來規(guī)范民間河長的責(zé)、權(quán)、利等，對權(quán)力進行有效的制約和監(jiān)督。第三，讓民間環(huán)保組織充分地發(fā)揮作用。在河長制下的流域協(xié)同治理過程中，也應(yīng)該把民間環(huán)保組織的作用重點突出出來，然后進一步構(gòu)建一個多元主體協(xié)同治理的良好格局。

在這樣一個信息時代，流域內(nèi)各省市應(yīng)當(dāng)好好利用互聯(lián)網(wǎng)這個平臺，構(gòu)建一套完備的對話機制和溝通平臺。政府能夠從這個平臺上及時獲知公眾的訴求并給予回應(yīng)，同時可以對企業(yè)的治理行為進行有效監(jiān)管。可以通過這個對話機制，對公眾發(fā)布真實的企業(yè)信息，減少公眾因為信息獲取不全面不真實而誤解企業(yè)的情況發(fā)生。與此同時，企業(yè)可以在這個平臺上和民間組織之間進行協(xié)同合作。公眾與非政府組織可以在這個對話機制平臺上面提出自己的實際訴求，同時參與公共政策的制定實施。科學(xué)且有效的對話機制，可以讓流域協(xié)同治理的過程更透明，促進流域協(xié)同治理更好地服務(wù)于河長制的實踐。

四、結(jié)語

流域治理從來不是一蹴而就的，我國的流域治理形勢十分復(fù)雜，必將經(jīng)過漫長的探索才能實現(xiàn)最終目標(biāo)。“河長制”在實踐的過程中，有效地推動了各地方政府、各職能部門之間的協(xié)同合作，治理效果良好，已經(jīng)被推廣到全國。但“河長制”自身所反映出來的一些主要困境，會影響到河長制積極作用的發(fā)揮，制約流域治理長效機制的構(gòu)建。為了實現(xiàn)流域治理的長效機制，本文基于協(xié)同治理的視角，從結(jié)構(gòu)維度構(gòu)建理論分析框架，提出了一些相應(yīng)的對策建議。除了政府這一主體之外，其他的治理主體正在發(fā)展壯大，他們在流域治理等許多公共事務(wù)方面都日漸起著越來越重要的作用。但由于本文篇幅有限，所做研究比較基礎(chǔ)、淺顯、不夠深入、全面，對于如何實現(xiàn)協(xié)同治理體系的長效發(fā)展，如何構(gòu)建一個具有生態(tài)治理能力和生態(tài)保護意識的社會，如何通過對“河長制”進行完善，從而實現(xiàn)政府宏觀指引下的社會自治？這些都可以作為今后生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理研究的方向。