河道水生態環境“河長制”管理新模式分析

上海市青浦區水文勘測隊 王翠

全國范圍內推廣的“河長制”管理，在管理過程中，不可避免地存在管理問題。為了更好地保護河道水生態環境，鞏固河道治理成果，需要建立新型管理模式，開創“河長制”管理新模式。通過開展新模式應用實踐，針對以往管理存在的問題進行整頓，完善管理運行機制，提高“河長制”制度生命力，明確管理理念，將各方力量凝聚到“河長制”管理上面來，構建更完善的協作管理模式，保證管理質量。

一、“河長制”管理出現的意義

河流湖泊作為地球的生命源泉，不僅是推動社會發展的支柱，也是保障人們生活的基礎。隨著社會經濟發展，人們生活水平提升，使得人們賴以生存的生活條件被破壞，對人們日后發展造成嚴重影響。工業發展作為推動國家經濟快速發展的措施，促進經濟發展的同時，伴隨著嚴重的環境污染現象，需要及時采取有效措施，緩解環境指標急劇下降帶來的影響。河流治理工作通常都是各地自治管理，對于其他河段并無管理權限。這樣一來，整條河流出現水污染問題時，往往會出現各地管理部門相互推諉的現象，對河流污染解決問題帶來阻礙。治理手段低下，無法解決水環境面臨的污染。在這種情況下，“河長制”的出現，使得問題有了新的解決途徑。

“河長制”堅持節水優先、系統治理的理念，充分調動河道周邊的地方政府履行責任。通過水資源保護、執法監管、水環境治理與防治等手段，創新管理舉措，形成強有力的河道水生態環境保護機制，構建明確的責任制度，實現水污染治理最佳成效。改革發展過程中，國家無論是治理體系還是治理能力，都在不斷完善和提升，全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，對各項治理工作提出更高的要求。新時期背景下，國家治理理念還需要進一步推進，提升治理能力、完善治理體系，堅持制定靈活的制度，為“河長制”管理提供支撐。“河長制”從最初的臨時管理，上升為總書記親自部署，說明了中央對于環境和生態保護的度高度重視。基于現代化發展理念下，探討“河長制”改革方向，不斷探索新的管理制度，推動國家治理能力縱深發展。貫徹生態環境共享理念，形成系統性的水污染治理體系，為“河長制”治理提供理論支撐。

二、“河長制”基本內容與主要理論

（一）內容

經過不斷實踐，“河長制”體系得以深化發展。并且由各地的總河長出任，出臺針對性的機制與舉措，促使“河長制”從突擊式轉變為制度化管理，全面推行防治、修復、保護為一體的管理模式。并建立省市縣鄉的河長管理體系，形成有序的保護機制，為維護河道安全、保障水環境功能提供有力支撐[1]。

當前的“河長制”實行的是責任制模式，主要由當地政府受理，并通過責任制的方式，將工作決定權都交給最高權限的領導處置，保證“河長制”各項工作順利開展，最大限度匯集各種力量，實現協調管理。現如今，為了更好地落實中央提出的現代化治理要求，需要在保證“河長制”制度框架穩定的基礎上，結合管理實際，將管理者的考核與工作執行情況掛鉤，提高河長工作落實的積極性。并在工作需要的基礎上，建立和創新管理制度，采取信息化管理手段，以高新技術與專業化管理手段為“河長制”管理創新發展賦能。

（二）主要理論

1.參與式治理理論

隨著世界對于公共治理需求增大，學術界開始針對治理理論問題進行探討和探究。治理到現在仍舊是相對籠統的概念，主要是面對沖突、利益不同采取行動的過程，包括迫使人們服從制度安排的情況。根據不同的國情與政治制度，參與式理論有著不同的詮釋。國內管理受到傳統政治文化影響，政府有著十分高大的形象，民間組織等都對政府有極高的依賴。為了優化管理模式，需要培育完善且獨立的民間組織，促進政府在內的全社會治理能力得到提升。

“河長制”作為國內治理的升級，政府在水環境管理過程中的系列行為，導致社會其他治理力量被忽視。壟斷式管理使得政府管理出現腐敗等問題的同時，導致水環境保護工作更難以開展。群眾將希望寄托在政府身上，有著置身事外的想法，社會力量難以加大，嚴重影響治理工作開展，導致治理處于惡性循環中。深入分析探究“河長制”發展，對于構建完善的管理模式有重要的現實意義。

2.新公共管理理論

新公共管理理論起源于英國，當時的英國政府推行新公共管理理論的主要目的，在于有效控制政府支出，實現財政管理創新改革。有學者針對其改革進行分析，經過提煉與總結，建立新的管理理論。新的管理理論中，并不提倡政府獨大的管理模式，而是建議更多的市場競爭機制引入。通過引入市場競爭機制，提高公共管理績效，能夠使企業、機構都展現出管理技術、理念等方面的優勢，減少政府成本投入。公共管理為管理變革帶來新的管理效果，著重強調公眾參與性。通過調動群眾參與度，完善管理機制，對于傳統公共管理起到了促進性的作用。在縮小政府管理規模的同時，倒逼管理部門提質增效，保障管理質量與效率。

“河長制”的目的是為了保護水生態環境，基于體制內循環的政治責任，導致公眾難以參與到工作中，難以促使管理模式變革。水生態環境對于專業性要求較高，需要更專業的管理團隊參與到管理工作中。從新公共管理理論來看，該理論對于“河長制”管理改革有參考價值[2]。

3.整體性治理理論

整體性治理理論是新公共管理理論的延伸，主要針對管理中存在的碎片化管理問題，提倡協調整合管理。實現不同治理主體，統一的管理方式，強調目標與措施的連貫性，涉及的成本較少，更滿足現代化的管理需求。整體性治理理論，影響到較多發達國家，相關學者也針對其理論實踐進行深入探索，取得實質性的成果。通過對國外流域協同治理情況進行分析，認為整體性治理理論有助于解決管理碎片化的問題，促進新的管理模式出現。

“河長制”在實際管理過程中，無論是組織形式還是管理都存在碎片化現象，難以形成協調統一的發展格局。“河長制”面臨著不同省份、市縣的協作問題，增加了“河長制”治理難度，增加了額外的治理成本。整體性治理為“河長制”治理提供新的思路，基于此探究“河長制”管理新模式，制定更有效、更全面的治理措施。

三、加強“河長制”管理新模式的對策

面對水生態環境不斷惡化，新時代發展理念影響下，政府結合“河長制”管理現狀，創造性地建立新的管理制度，構建更完善的“河長制”，推動水生態環境治理工作長效發展。

（一）實行法制建設治理模式

當前，“河長制”未能上升到法律層面，長期發展下去缺乏治理依據與動力，難以對治理目標、權責進行分配，無法對各個參與主體形成約束，不利于治理工作開展。對此，想要實現長效治理，需要從以下三方面入手。

首先，黨政負責人、政府部門，應確定具體的法律形式，設置管理機構，完善內部組織。解決條塊分割的問題，設置考核標準，明確考核對象、標準等，保證各主體的權責有效落實。其次，關于水生態環境防治工作，在治理過程中，已經逐步建立法律法規體系，但是缺乏法治制度保障，導致執法力度不盡人意。還存在政府部門執法思想受到主觀意識影響，造成執法力量薄弱。聯合各部門加強檢查的同時，采取群眾監督的方式，打造聯動的工作格局，減緩執法力度不足的現象。加大懲處力度的同時，還需要建立補償機制，對提高違法成本的現象予以嚴重懲處；發現社會、公眾等主體對環境造成破壞的行為，可以針對其行為進行起訴。發現破壞行為不作為的政府部門，也將成為訴訟對象。最后，這樣能夠預防環境被破壞，還能夠發揮政府監督職責[3]。

（二）提高行政治理效能

國家經濟發展過程中，取得成就的同時，也迎來了發展理念革新。中央提出現代化發展應堅持綠色發展理念，與當前社會發展現狀相符，也為各級政府治理提供依據。為了更好地推動“河長制”治理工作長效開展，需要在全過程中貫徹綠色發展理念，實現綠色、可持續發展。各級治理方案中，信息共享是保證治理質量的關鍵。在互聯網+的發展背景下，應實現各主體信息共享。利用互聯網+平臺，構建數據庫，全面公開“河長制”治理相關信息，例如河流監測數據、考核體系等，保證各方主體的知情權。還可以建立資訊論證制度，邀請專業人士與主流媒體，提高政策的科學性。通過媒體報道，加強公眾對政策的認可度。

模糊治理盡管保證了遇事的變通性，但是會導致責任推諉等現象。“河長制”需要制定清晰的評價機制，改善以往的管理質量，形成更全面的考核體系，提高公眾對“河長制”的參與度。建立完善的評估體系，能夠實現各環節可控式的管理，保證治理質量。轉變以往的考核模式，制定上級與下級相互考核的機制，督促各級河長積極履行責任，對考核不合格的河長進行問責處理。管理過程中“河長制”涉及的方面較多，需要保證治理資金充足，但是實際來看，政府開展工作多是存在財政困難的現象，河道清理、修復等都需要大量的資金。針對此現象，應拓展資金籌集渠道，加大政府對“河長制”治理的資金投入。上級政府健全支付制度，或者在現有渠道的基礎上，探索新的籌資渠道，為項目治理開展提供保障。優化財力配置的同時，還需要注意加強財政監管，避免管理人員出現監守自盜的行為，保證資金合理應用。

（三）強化“河長制”運行基礎

制度從制定到落實，需要堅實的運行基礎。“河長制”制度運行，除了保證制度完善、資金充足外，還需要提高人員素養，為項目治理提供可靠的技術支撐。為了進一步強化治理效率，需要提高各級河長的專業性，確保河長具備足夠的知識與強大的執政能力，能夠在水生態環境治理過程中，給予正確的決策與指導。定期開展培訓工作，提高人員的意識與能力，適度聘請專業人才，邀請專家根據現有的“河長制”治理工作提出專業指導，保證各個環節工作開展，都能有專人提供對應的指導，提高治理效果。為了滿足各級部門溝通、信息共享的需求，需要建立專門供應各級成員使用的數據庫，充分利用高新技術，為河道治理提供技術支撐，保證數據直觀可靠。此外，針對水資源治理，需要建立完善的監控網絡，實行動態監控，嚴厲打擊違法行為[4]。

（四）引入市場機制

當前國內對于環境污染的懲處方式，按照污染行為的嚴重性，對懲處對象進行罰款、警告、行政處分等操作。想要實現科學治理，依靠處罰無法保證長久的治理效果，需要從源頭解決問題，適當引入市場機制，采取獎懲并行的治理思路，實現各個參與主體協同治理，保證治理質量。

治理源頭方面，應運用經濟手段對源頭加以控制。建立排污權交易制度，在各地治理區域試行排污權有償使用制度。根據各地實際情況，對排污量進行統籌安排。對于主動節能減排的企業，可以為其提供更高的購買指標。對于耗能嚴重的企業，對其排污權進行控制，形成良性的產業結構。針對企業建立環境信用等級評定制度，根據企業排放污染物情況進行考核，定期對企業進行等級評定。對于綠色產業較高的企業，給予優惠政策。評價較低的企業，對其進行整治和取締處理。實施舉報獎勵制度，鼓勵公眾積極舉報，形成良好的監督模式。在這一環節中，政府應充分利用媒體渠道等，加強在公眾中宣傳“河長制”管理的力度。提高公眾參與治理的意識，樹立群眾保護資源、保護環境的意識。加強“河長制”信息化平臺數據對接，利用微信、微博等渠道，公開關于“河長制”治理的實際數據信息，提高治理成效。加強群眾對“河長制”治理信息的知曉程度，調動公眾積極參與“河長制”治理的積極性。

（五）整合社會多元力量參與

水生態環境作為人們不可或缺的公共資源，關系到國家發展與群眾生活的質量。在實際治理項目中，治理責任不應全由政府承擔，而是應該整合多元社會力量參與，形成協同治理的局面，為可持續發展貢獻自己的力量。

“河長制”治理涉及水生態保護與修復，這與社會企業有密切關系。想要保證治理質量，需要多方主體共同努力。加強對企業對接，搭建好對接平臺，在平臺及時發布相關的工作信息，為企業暢通訴求渠道，解決企業綠色發展的訴求。通過政府購買服務的形式，將治理工作中較為專業的部分轉交給企業完成，充分發揮企業在該領域的專業性與技術優勢。政府則負責制定方案，對各環節治理工作進行統籌，提高治理成效[5]。政府還應與企業制定考核指標，根據企業的實際表現，給予一定的資金獎勵，提升企業的責任感，保證治理工作由政府領導，體現政府的公益性與企業操作的專業性。企業的加入，能夠為政府治理提供更專業的意見和對策，與政府形成合作共贏關系，為“河長制”治理提供堅實力量。除了企業，政府還應鼓勵民間社會組織參與治理工作，提高民間社會組織對生態環境的治理能力；還需要基于各地社區開展宣傳活動，增強個人的環保意識，確保公眾能夠在日常生活中，形成節約、分類等環保意識，積極參與到生態環境治理工作中，主動學習相關知識，對存在的環境破壞現象進行舉報，將群眾治理行為與獎勵掛鉤，推動社會組織參與公共治理的有效性。

綜上所述，“河長制”作為新時期河道管理的重要舉措，對于保障水生態環境有重要意義。“河長制”實施的基礎上，能夠調動各級部門管理的積極性。并基于新管理模式建立，形成逐級管控、責任落實的機制，推動河道水生態環境管理質量提升，推動治理工作開展并得到改善，鞏固治理成果，提高管理水平。加強管理者的履責能力，促進管理形成良性循環發展，構建更完善的管理模式，實現科學治理。