恰適性治理：中國特色社會主義制度優勢的秘籍*

洛陽理工學院智能制造學院 韓瑋

一、恰適性治理的基本內涵

“恰適性”（Appropria teness）概念最早由馬奇和奧爾 森（James G.March，Johan P.Olsen）提出，把制度分為建立在理性（rationality）與交換基礎之上的聚合式制度和建立在歷史、責任與智理（reason）基礎之上的整合式制度，進而在一個循環往復的世界中審視制度的變遷[1]。

馬奇和奧爾森把制度與行為完美地結合了起來，在他們理解下的“恰適性”主要是指組織行為選擇對于特定制度的適當性[2]。

我國學者認為，推進國家治理現代化制度建設應遵循恰適性，并指出“恰適性的制度至少包含兩個因素，一是環境，包括時間和空間兩個維度；二是與制度相關的人，包括設計者與執行者、服從者與維護者等”[3]。

綜上，恰適性治理將制度、環境和人等改革要素視為有機的整體，保持各項制度之間的平衡，確保各項改革的兼容性和交互性，具有以下功能：

第一，恰適性治理引導著制度變革的方向。恰適性治理從系統性的角度出發，根據實際情況進行統籌性的制度創新與調整，以增強制度、環境與人之間的最佳匹配，更側重“質”的提高。

第二，恰適性治理增強制度的認同度。除考慮制度環境的變化，還應重視人們對制度的理解能力、承受程度和執行意愿，需要充分組織動員，獲得廣泛的社會支持與信任基礎。

第三，恰適性治理推動制度的有效執行。恰適性治理增強制度的協同性，重在理順制度之間的邏輯關系，強化執行的可行性，改善執行者的認知能力，降低制度運行的操作障礙。

二、經驗一：黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一

黨的十九大報告系統總結了中國社會主義民主政治建設的經驗，即“堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一。黨的領導是人民當家做主和依法治國的根本保證，人民當家做主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐”。三者的有機統一，對建設中國特色社會主義事業和推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義，其核心就是黨的領導發揮主導作用。

（一）黨是中國特色社會主義事業的領導核心

黨的十九大旗幟鮮明地指出，要堅持和加強黨的全面領導，把黨的政治建設擺在首要位置，強調“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，并將其確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義的主要特征和根本保障。在新時代，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持和加強黨的全面領導，需要充分發揮以自我革命的精神，提升自身的執政能力與領導能力，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，使黨在不斷推進社會主義建設過程中煥發出更為強大的生機和活力。推動全面從嚴治黨向縱深發展，以黨的政治建設為首位，協同推進社會主義現代化的各項建設，堅持思想建黨和制度治黨同向發力，把黨建設得更加堅強有力，使全黨上下維護黨中央權威，堅持服從黨中央的決定，始終與黨中央在思想上和行動上保持高度的一致。

（二）人民當家做主是社會主義民主政治的本質和核心

從“人民贊成論”，到“三個代表”重要思想和“以人為本思想”，再到“人民共享改革成果”，都反映了中國共產黨人自始至終都將人民當家做主視為中國特色社會主義政治發展的永恒主題，40年的改革就是一個不斷改善和增進民生的過程。習近平總書記指出：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興”。人民群眾是國家的主人，對改革的方向是否正確、改革力度是否合適、紅利分配是否滿意等問題，具有充分的發言權和最直觀的感受。發展社會主義民主政治，必須要以制度體系保證人民當家做主，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，推進社會主義民主政治向制度化、規范化和程序化方向發展，保障人民的合法權益。

（三）全面依法治國是國家治理的一場深刻革命

進一步凝聚社會轉型期的改革共識，降低解決問題的成本，必須要以全面依法治國推進國家治理能力和治理體系現代化。黨的十八屆四中全會指出：“全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力”。全面依法治國的目的是構建法治社會，有別于“法制”社會，全民懂法、尊法、守法的社會才稱上“法治”社會。同時，這也不同于“嚴刑峻法”的古代法家思想。全面依法治國是一場思維的變革，其難度關鍵在于破除“人治”思維的歷史慣性，要以法律制度的可持續性、可預期性和可操作性等顯著特性，培育公民的法治思維和規則意識，積極主動地依法辦事、依規辦事。

（四）堅持“三者有機統一”是新時代國家治理現代化的黃金法則

黨的領導是為了人民當家做主和依法治國的有力保證，人民當家做主需要黨的領導和依法治國的根本目的，依法治國是為了保障黨的領導和人民當家做主的制度保障。堅持“三者的有機統一”，不只是堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國三個方面，更重要的是實現三個方面的有機統一，將三者統一放置于國家治理現代化的過程中，才能夠把握“三者有機統一”的真諦，從而也才稱得上是新時代國家治理現代化的黃金法則[4]。這就是講，黨的領導、人民當家做主、依法治國三者同屬于一個有機整體，具有緊密的互通性和內在關聯性，僅僅是各自的側重和內涵不同。三者必須整體協同推進，充分發揮其整體合力作用，才能保證改革事業的協同性、整體性和全局性，才能實現黨的領導、人民當家做主、依法治國在中國特色社會主義的實踐中真正實現了“三者有機統一”。

三、經驗二：頂層設計與基層探索的有機結合

沒有頂層設計的指導，基層探索會迷失前進方向，基層探索的頂層設計會陷入空想狀態。唯有通過頂層設計與基層試點相結合，一項項重大改革才能從易到難、從小到大地穩妥推進。

（一）基層探索的經驗為頂層設計提供案例參考

1978年安徽鳳陽小崗村的家庭聯產承包責任制，成為我國改革開放的實踐起點。這種“摸著石頭過河”的基層探索模式，看似“無設計”“無參考”，但已經成功就得到了黨和政府的認可，并納入國家的頂層設計中，為改革提供了創新有效的思路和豐富的案例參考、現實的參考依據?！爸萋┱咴谟钕隆保鶎犹剿鞣侥苷蔑@基層所需和基層所向，為探索適宜本地發展的改革模式，將基層群眾在實踐中創造的經驗加以總結與深化，推動頂層設計逐步走向機制化和規范化。但基層探索的成功案例并不是都具備普遍性，把控全局不能一味依靠自下向上的基層探索，要加強對案例的理論分析和提煉，站到全局的高度思考。鼓勵和支持人民群眾在基層探索上不斷改革創新，營造出制度創新的環境，促進基層探索的積極性和創造性，為改革的推進提供更多經驗。

（二）頂層設計通過制度保障推動基層探索的展開

基層探索必須由頂層賦權才具備探索的正當性，其試點、范圍、成果的最終決定權仍由頂層控制和確認，否則缺乏權威支持的基層探索便難以維持。1982年，全國人大決定設立了國家經濟體制改革委員會，承擔改革的理論創新、總體方案設計、協調各方利益和組織試點的職責，專門負責經濟體制改革的決策，為經濟領域體制改革頂層設計與基層探索互動提供了組織保障和協調機制。自此事關改革開放大局、事關中國特色社會主義大局的改革措施乃至體制機制，通過國家體改委科學權威的頂層設計確定下來，對建立國企股份制、社會主義市場經濟體制、財稅金融等改革方案起到了重要的統籌規劃作用。40年的改革進程，若沒有“一個中心，兩個基本點”的指導原則，沒有確立社會主義市場經濟體制，沒有“三步走”的戰略部署和“兩個一百年”奮斗目標，基層探索的道路難以前景光明。

（三）頂層設計通過改革試點確保成功經驗的推廣

基層探索和頂層設計相結合的原則，在推動全面深化改革的歷史進程中發揮了更加明顯的作用，眾多改革方案大多是基層試點探索進而推廣為全局性的經驗。頂層設計與基層探索互動機制歸納為“規劃—試點”模式、“請示—授權”模式、“自主—吸納”模式三種主要模式。第一種，“規劃—試點”模式是自上而下展開的一場可控的實驗，由上級主導改革方案的設計，總結歸納成功試點的有益經驗，待其成熟后推廣至更大范圍，最終形成整體意義上的決策部署，經濟特區、國地稅改革和國家監察體制改革就屬于“規劃—試點”模式的典型案例，但需要特別警惕搶項目、爭資金的競爭性試點。后兩種，“請示—授權”模式和“自主—吸納”模式屬于自下而上的嘗試，善于擇取基層的典型案例進行個案剖析，將其經驗上升為制度性的保障?！罢埵尽跈唷蹦Ｊ街饕槍σ恍┫录墮C關需要突破權限的事項逐一授權，如海南、寧夏兩地“多規合一”改革試點，其特殊性難以推廣為普遍性案例。“自主—吸納”模式是指下級在權限范圍內自行探索的有效工作做法，最終吸納為規范性的制度并在更大范圍推廣，如河南省鄧州市“四議兩公開”工作法、浙江省探索的“最多跑一次”改革都是“自主—吸納”模式的典型案例。

（四）改革進程的復雜性呼喚頂層設計的統籌

“摸著石頭過河”意味著無先例可循、無準繩可依，不斷試錯的嘗試只能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，改革的碎片化導致政治體制改革與經濟體制改革的不匹配、部分個人或部門以改革的名義介入資源配置、改革常常隨著領導換屆而中斷等顧此失彼的現象。依靠“摸著石頭過河”的改革思路已經越來越難以適應新的形勢，頂層設計不可能為每一項改革的微觀局部提出具體的規定動作，需要借力“自上而下”的推動。黨的十九屆三中全會決定啟動深化黨和國家機構改革，標志著全面深化改革進入一個新的歷史階段，改革將進一步觸及深層次利益格局的調整和政治體系的變革，改革任務的復雜性、敏感性、艱巨性更加突出。根據不同的情況作適當的調整，兼顧基層探索的特殊性到頂層設計的普遍性，總結不同地區的試點經驗、適用條件，推動頂層的制度設計更加合理，系統地統籌指導全面深化改革事業。

四、經驗三：黨政雙軌制推動下的政治經濟體制改革

中國經濟體制改革由“被動適應”轉向“主動作為”，實現了由計劃經濟向市場經濟的轉變，建立起了以公有制為主體、多種所有制共同發展的中國特色社會主義市場經濟體制。

（一）黨的領導為前提的黨政雙軌制結構具有獨特優勢

我國在國家結構形式上實行單一制，堅持“集中力量辦大事”的原則，及時高效地應對各種社會突發災害和重大事件，快速調動各種國家和社會資源。中國共產黨承擔著“制度軸心”的責任，真正的權力中樞，并且能夠獲得民眾普遍的心理認同。中國共產黨是一個擁有9000 多萬名黨員、460 多萬個黨組織的政黨。通過民主集中制原則統一全黨的意志，使黨的政策方針路線上升為國家意志，形成特有的集體行動的國家治理體系，具有強大的領導能力、動員能力和組織能力。黨員覆蓋各領域、行業、階層、群體，能夠在黨內形成有效的利益協調和資源整合，確保黨的政策擁有龐大的支持和執行的群體，保證了黨的意志在全國范圍內的貫徹執行，確保在其政策的連續性，并通過設立中長期和不同領域的具體目標，促使一代代中國共產黨人朝著偉大目標不斷推進中國特色社會主義前進。

（二）以黨的制度建設推動國家治理體系現代化

黨的制度建設是中國特色社會主義制度建設的重要組成部分，把黨的制度建設擺在更加突出的位置，是推進國家治理體系現代化的重要保障，體現了其在推進黨的建設新的偉大工程中的重要地位，以黨的自我革命來帶動黨領導人民進行偉大的社會革命。黨的十八大以來，審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》等制度條例，開創了黨內政治生活制度化建設的新格局，為新的歷史條件下加強和規范黨內政治生活、推進全面從嚴治黨，為黨的制度化建設走向常態化提供了解決路徑。通過黨的各項制度建設，把手中的權力關在制度的籠子里，進一步加強和改進制度執行，著力維護了制度的嚴肅性、權威性，使各級黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用進一步發揮，不斷夯實和鞏固了黨的執政基礎，強化了治黨管黨的能力，把黨的制度優勢轉化為國家治理效能。

（三）中國特色社會主義市場經濟體制的確立和完善

黨的十一屆三中全會作出改革開放的重要決定，把工作重點轉移到以經濟建設為中心，開始積極革除計劃經濟體制的缺陷，探索社會主義制度與市場經濟相結合的道路。對市場經濟體制的認識，經歷了“計劃經濟為主，市場調節為輔”到“計劃經濟和市場經濟相結合”的轉變，直到黨的十四大為明確了建立中國特色社會主義市場經濟體制的目標，以此為標志開啟了公有制為主體、多種所有制經濟并存和共同發展的基本經濟制度，建立了現代企業制度和改革財政管理體制、金融體制、對外貿易體制等制度。經濟體制改革的率先進行，為各項改革提供了物質基礎，為“中國將長期處于社會主義初級階段”的論斷奠定了改革的思想基礎和動力支持。黨的十八屆三中全會首次將市場在資源配置中的“基礎性作用”變更為“決定性作用”，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。

（四）政治體制改革服務于社會經濟的發展

改革開放以來，中國已經進行了8 次政府機構改革，但卻常陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環中，政府機構改革頻次呈現出5年左右為一周期的特征，以政府職能及其運行機制能夠高效地適應于經濟體制改革和經濟社會發展的需要。經歷了由“精簡機構”到“轉變政府職能”的傾斜，實現了體制改革從“外在整形”向“內在整合”的轉變，其最終目標是建立人民滿意的服務型政府。但政府機構改革的側重點各有不同，經歷以精簡機構（1982年、1988年）、推進政府職能轉變（1993年、1998年、2003年），到構建現代政府治理體系為目標（2008年、2013年），再到推進黨和政府機構職能優化協同高效的改革目標（2018年）。特別是2018年推行的黨政機構改革，從“健全黨和國家監督體系”的高度出發，提出轉變政府職能、深化簡政放權、深化國家機構和行政體制改革、推進監察體制改革、推進反腐敗國家立法等一系列要求，標志著中國的改革進入了全面深化改革的新階段。