我國行政給付法治化進程的瓶頸、對策與構想*

西藏大學政法學院 徐恒

行政給付，是指政府及其職能部門為幫扶困難群眾的生活或鼓勵人才的創新創業，依據相關法律法規及政策規范而向行政相對人給付物質幫助和資金支持的福利性制度。行政給付充分體現了人道主義精神和執法為民理念，是現代行政向縱深發展的重要維度。在我國，行政給付工作是黨和政府高度重視的民生工程，是憲法社會保障制度的重要外延。行政給付是重要的行政法制度，但目前我國行政程序法體系中僅包括行政處罰法、行政許可法和行政強制法三部法律，行政給付單行法尚屬缺位狀態，行政給付法律制度也主要由行政法規、部門規章和地方性法規構成。高位階立法文件的缺位，導致行政給付實施程序飄忽不定，實施效果參差不齊。在程序正當和權責統一的行政法原則指引下，創制一部與國情相吻合與法治相契合的行政給付單行法符合共同富裕的百年目標。

一、我國目前行政給付工作的成效與瓶頸剖析

近年來，在黨和政府的殷切關懷與支持下，我國已經實現了全面小康的偉大目標。這與長期貫徹并堅定實施的行政給付法律制度休戚相關，現就近年來行政主體實施行政給付工作的成效與瓶頸予以剖析。

（一）優勢與成效

我國實施行政給付法律制度由來已久，行政給付也經歷了由“國家物質幫助權”[1]、“給付行政”[2]等學理名稱和發展階段的變更。我國現行行政給付法律制度存在其制度優勢，地方政府及職能部門實施行政給付工作也取得了顯著成效。一方面，我國行政給付法律制度具有較為靈活的社會適應性，以行政法規、部門規章和地方性法規等高位階行政立法和地方性立法為主體的行政給付法律制度并沒有過于嚴苛的修改、廢止程序，國務院及相關部委、地方人大（常委會）可以及時或適時調整不能兼容社會發展水平的相關法律文件。另一方面，地方各級政府的常抓不懈下，各相關職能部門建立并延續了一系列扶貧長效機制，這對鞏固我國基層政權、維護黨和政府的公眾權威起到了重要作用；比如雙聯戶制度，此制度就是由相對富裕一戶農戶或牧戶來幫扶附近相對貧困的一戶農戶或牧戶；再如，有些地區實施的全村貧困戶會議制度，該制度由村委和扶貧工作隊定期組織全村貧困戶在村委會開會，傳達黨和政府的扶貧政策，宣傳相關法律法規，發放救濟物資和補貼等。

相關政府和人大應通過資金支持、機制保障、人才儲備來維系并鞏固現有行政給付的制度優勢和實施成效，堅持制度自信尤有必要。

（二）問題與瓶頸

在維系并鞏固現有行政給付的制度優勢和實施成效的基礎上，梳理并剖析其問題與瓶頸可為未來行政給付工作的制度走向與實施方向提供指引。現采用制度研究法和調查研究法，分別發現了一個行政給付立法制度層面的問題（見“其三”）和兩個行政給付制度實施中的實踐性問題（見“其一”“其二”）。

其一，信息不對稱和閉塞條件下，我國行政給付的相對人往往不能得到公平的對待。具體可分為兩種情況：首先，在西部某些地廣人稀的行政區劃內，由于住戶分布過于分散，離當地村委會距離較遠（部分地區從村委會開車需兩三個小時才能到達牧戶分布地），加之村兩委、扶貧工作隊對其家庭生產生活情況的統計工作不盡細致，在很大程度上使得困難的農戶或牧戶沒有獲得應有的行政給付相對人資格；其次，個別地區的村兩委為鞏固自身管理權威，難免在當地傾斜性地照顧自家親戚、兄弟朋友或其他利害關系人，對于當地扶貧款和農牧業補貼等行政給付事項有一定的自由裁量權，影響名額分配的公平性；再次，對于與村兩委關系不好或者習慣依法維權的較為貧困的農牧民，村兩委往往選擇瞞報或漏報其貧困程度，造成實質上的不公平，而這種不公平又會進一步激發和加劇這類貧困農牧民對其他政策實施的抵觸甚至反抗。

其二，我國諸多地區實施各項行政給付措施時，往往重生存型給付事項，輕“發展型給付”[3]事項，助長當地群眾等、靠、要的傳統思想，導致當地造血式脫貧能力欠缺。調研中發現的普遍現象是，當地鎮政府在給各行政村村兩委布置工作的時候，僅重視生存性行政給付事項（諸如扶貧款、農牧業補貼、過冬補貼）的發放，不重視甚至忽略對當地小型企業科技創新的財政支持、對當地戶籍大學生自主創業的財政支持，理所當然地認為這類發展型給付成功概率較小，這種思維嚴重制約了當地人才發展、創造和創業的積極性，導致當地造血式脫貧能力極度欠缺。

其三，我國現行行政給付立法碎片化有余而體系化欠缺，導致行政給付程序執行、給付標準確定、行政給付事項救濟等方面普遍存在問題與不足。我國目前尚未出臺一部專門的行政給付單行法，有關行政給付的法律法規大多散落于國務院及其部委制定的行政法規與部門規章之中，存在立法碎片化有余而體系化嚴重不足的現象。這種零散的立法狀態極易導致相關法律程序飄忽不定、執法標準不一、司法實踐困難等法律運行的瓶頸和法律秩序的紊亂，這也是地方政府實施行政給付制度事項時常出現有失公允的根本癥結。

（三）問題瓶頸的內發機制與“外部性”[4]制約因素研究

就我國行政給付的相對人往往不能得到公平對待的問題而言，究其原因：其一，西部部分地區所轄行政區劃大多面積廣袤，住戶以散居為主，聚居為輔的分布狀態給扶貧數據統計工作造成了極大的困難，加之一些區域手機基本無信號導航無法發揮作用，扶貧數據統計以村兩委的描述為主、實地調研為輔，基礎數據準確性不高直接導致行政給付的相對人得到公平對待的可能性較低；其二，鎮政府、居委會和村兩委在實施或協助實施行政給付工作時，為了維護地方的穩定和保障行政命令的落實，難免會對跟官方關系不好、有維權或者上訪傾向的住戶有所懲罰或者制裁，而這些群體里面的貧困戶很難在統一的行政給付工作中得到公平對待。

就重生存型給付事項，輕發展型給付事項，助長當地群眾等、靠、要的傳統思想，導致當地造血式脫貧能力欠缺的問題而言，究其原因：其一，重溫飽穩定、輕發展創新的輸血式扶貧思維慣性依然嚴重，這種扶貧方式在短期內確實立竿見影而且對行政主體的程序性要求較低，無須像造血式扶貧一樣涉及專家評審、成果鑒定和項目驗收；其二，偏遠貧困地區百姓平均文化水平較低，以申報書形式申請造血式扶貧支柱項目的可能性較低，而以企業創業與發展的方式驗收給付成果又不容易找到對應領域的專家和技術骨干。

就我國現行行政給付立法碎片化有余而體系化欠缺，導致行政給付程序執行、給付標準確定、行政給付事項救濟等方面所普遍存在問題，究其原因：其一，行政給付是具體行政行為的一種，其制度內涵簡單且外延單一，創制行政給付類單行法成本高，短期收效一般；其二，基層行政主體依法執法的認知和能力較差，不能將散落于眾多法律文件中的行政給付類法律規范予以綜合考量。

二、微觀維度解決行政給付實施領域瓶頸的對策建議

為解決我國目前行政給付實施工作的問題與瓶頸，現提出相應以下對策建議。

其一，就我國行政給付的相對人往往不能得到公平對待的問題而言，應著力構建該領域長效監督機制，并暢通行政給付利害關系人多元化救濟渠道。一方面，鄉鎮政府和街道辦應構建貧困戶信息審核機制、行政給付投訴舉報監督機制、脫貧返貧定期備案審查機制等監督流程，力爭在實地調研、實時反饋、數據搜集、數據更新等各個環節確保信息真實有效；區縣政府及區縣監察委員會應定期監督、抽查、調研所上報扶貧對象信息的真實性，對于明顯瞞報、虛報、漏報的貧困戶信息及時要求信息搜集機關、組織或個人說明情況并責令改正，對于拒不改正或拒不說明情況的機關、組織和個人給予警告、通報批評、記過、記大過等行政處分或相應政務處分。另一方面，地方黨委、地方政府、司法局、法院、調解委員會應著力暢通行政利害關系人的救濟途徑，建立健全包括12345 市長熱線、省級網絡問政平臺、司法援助律師咨詢、基層法律服務工作者咨詢、依法信訪、和解調解、行政訴訟等在內的多元化糾紛解決機制；在基層治理水平較高的地區推廣楓橋經驗模式，力求做到矛盾不上交、少上交；在治理水平一般的欠發達地區不宜過度追求楓橋經驗模式，在基層治理能力有限的背景下讓行政給付中的相關問題與矛盾得到徹底、妥善解決更有利于撫慰民心，避免群體性事件滋生。

其二，就重生存型給付事項，輕發展型給付事項，助長當地群眾等、靠、要的傳統思想而言，當地政府應依據本地產業分布和人才儲備著重豐富、細化發展型給付的種類，提高對發展型給付驗收成果的包容性。一方面，當地政府應依據本地產業分布、人才儲備和財政狀況，因地因時制宜科學規劃發展型給付的規模、類型和支持力度；譬如可將發展型給付類型化為農業科技類發展型給付、工業智能類發展型給付、現代高端服務業發展型給付、專項人才培養類發展型給付等不同類型，并根據當地產業結構和人才儲備對不同類型有所偏重適當取舍。另一方面，對于發展型給付項目所設置的一些資格條件、驗收成果、企業目標等給予相對人更多的包容性予容錯率。發展型給付是激勵創新、促進就業、盤活經濟的孵化器，驗收包容性與成果容錯率是相對人輕裝上陣、從容應對風險的避風港；在發展型給付中，政府要有比投資人或者股東更寬廣的胸懷和更前瞻的視野，切記不應把發展型給付變成“對賭協議”[5]（要么投資方和創業者雙贏，要么創業者負債的模式）；就發展型給付而言，浙江省的經驗值得財政狀況較好的地區效仿，2022年2月17日，浙江省人力資源和社會保障廳副廳長陳中在新聞發布會上表示，“高校畢業生到浙江工作，可以享受2 萬到40 萬不等的生活補貼或購房租房補貼；大學生想在浙創業，可貸款10 萬到50 萬元，如果創業失敗，貸款10 萬元以下的由政府代償，貸款10 萬元以上的部分，由政府代償80%”。浙江的這項政策可謂發展型給付的典范，基本打消了創業大學生創業失敗而擔負的個人風險或債務。而就財政狀況一般的地區，全方位由政府負擔發展型給付既定目標失敗的風險顯然不切實際，但在擬發展重點領域由政府負擔其主要風險還是值得實驗的。

綜上可知，微觀維度解決行政給付實施領域的瓶頸兩點建議分別為：其一，相關國家機關應著力構建該領域長效監督機制，并暢通行政給付利害關系人多元化救濟渠道；其二，當地政府應依據本地產業分布和人才儲備著重豐富、細化發展型給付的種類，提高對發展型給付驗收成果的包容性。但是，微觀實施層面的對策建議并不能從根本上解決我國行政給付制度設計上的疏漏與滯后。

三、頂層維度解決行政給付程序缺失的方案——即關于行政給付單行法的幾點構想

為從根本上解決我國行政給付制度設計上的疏漏與滯后，全國人大適時創制行政給付單行法是大勢所趨。實務界和理論界將行政給付單行法列入行政程序法，切實保障行政給付相對人和相關人的程序權益和訴訟權利，將從程序上和制度上全方位規范政府行政給付的法治化水平。

（一）統一給付的法定類型

學術界最常見的行政給付類型主要包括生存型給付和發展型給付。但是，僅僅將生存型給付和發展型給付吸納為行政給付單行法的兩種類型不足以全面厘清行政給付實踐中的對象、標準與程序問題。在此，我們借鑒“依申請行政行為”[6]和“依職權行政行為”[7]的行政法學分類，將行政給付的法定類型設計為依申請的生存型給付、依職權的生存型給付、依申請的發展型給付、依職權的發展型給付四類。

（二）統一各類型給付的對象與標準

未來我國的行政給付單行法應厘清依申請的生存型給付、依職權的生存型給付、依申請的發展型給付、依職權的發展型給付的給付對象和給付標準。就此四種給付的給付對象而言，依申請的生存型給付，依職權的生存型給付應著重面向貧困連片區文化水平較低的農牧民實施，依申請的生存型給付應著重面向城鎮困難住戶展開（可口頭申請），依職權的發展型給付應著重面向地方急需的產業與人才，依申請的發展型給付應著重大學畢業生一般性創新創業項目。

囿于全國各區域財政水平的差異，在行政給付單行法中確定此四類型給付的標準不宜過于詳細，但也應有綱領性或原則性指引。諸如依職權的生存型給付標準不超過當地年人均收入的多少比例、依職權的發展型給付不超過公司注冊資本的多少比例等。

（三）規范各類型給付的法定程序

在行政給付單行法中規范此四類給付的法定程序是提升行政給付法治化水平的關鍵所在。依申請的兩類給付應重點明確處理申請的職能部門、申請的時限、申請的材料要求（是否要求原件等）、一次性告知需要補充的材料程序性事項；依職權的兩類給付應重點明確有權給付的行政主體、遺漏給付相對人的備案登記、突發事件給付的特殊程序等。

此外，對于行政給付相對人和相關人的救濟途徑也應予以固定。諸如行政給付復議機關的撤銷原給付行為、變更原給付行為及確認原給付行為無效的條件限制；又如行政給付訴訟中對原告訴求應予立案的特殊情況及不予立案的排除情況等。