生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟銜接研究

田 琳

陜西理工大學經濟管理與法學學院，陜西 漢中 723001

一、問題的提出

2015年我國《環保法》明確了公益訴訟的原告資格問題，隨后，我國開始在13個省（區、市）試點檢察公益訴訟制度，2017年我國正式確立環境民事公益訴訟制度，明確了生態環境保護的司法救濟途徑。環境民事公益訴訟制度確立后，在實踐發展過程中，因提起訴訟的社會組織有限等原因，制度效能未能充分發揮，對生態環境的保護存在制度嚴密性不足的問題。

為加大環境保護力度，提升司法保護環境的效能，在經過5年的試點、頒布了兩部改革方案后，我國2021年施行的《民法典》侵權責任編明確了生態環境損害賠償訴訟的賠償權利人和賠償范圍。我國生態損害救濟制度實際上以“雙軌制”模式確立（即環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟），不可否認其在救濟生態損害方面具有重要意義，但“雙軌制”的實施也存在一些實踐問題，如“兩訴”的重合、“一案兩訴”等問題增加了被告訴訟負擔，浪費了司法資源。［1］如何避免“一案兩訴”，發揮兩種制度的效能，是目前急需討論和解決的重要問題。

二、“兩訴”沖突原因探析

（一）訴訟性質與理論基礎上的爭議

1.關于生態環境損害賠償訴訟的性質爭議

生態環境損害賠償訴訟的性質仍有爭議，目前，主要有以下這四種不同的觀點：

（1）公益訴訟說。呂忠梅、鄧少旭等是公益訴訟說的支持者，認為訴訟目的決定了生態環境損害賠償訴訟的公益性質；［2］（2）私益訴訟說。郭海藍、陳德敏等學者認為政府能作為賠償權利人索賠，其所依據的是自然資源國家所有權，生態環境損害賠償訴訟屬于侵權之訴，應為私益訴訟；［3］（3）國益訴訟說。肖建國等學者堅持國益訴訟說，認為公益說、私益說都不能完整確切地囊括生態環境損害賠償訴訟的特征，自然資源國家所有是法律規定的部門提起索賠訴訟的理論基礎，公益訴訟抑或私益訴訟主體，都缺乏基于自然資源國家所有權起訴的合法性；［4］（4）混合訴訟說。竺效、梁曉敏等學者認為自然資源具有雙重價值，即經濟價值和生態價值，所以生態環境損害賠償訴訟應是混合訴訟。［5］

2.關于生態環境損害賠償訴訟的理論基礎爭議

有部分學者認為根據我國《民法典·物權編》，自然資源中部分屬于集體所有，以自然資源國家所有權理論為該制度的理論基礎，有邏輯不周密的嫌疑，對集體所有的自然資源遭受的環境污染和生態破壞提起訴訟缺乏足夠的理論支撐。堅持自然資源國家所有權理論，在某種程度上是將自然資源“物權化”了，國家在生態環境損害賠償訴訟中訴權來源的正當性難以得到充分的論證。

生態環境損害賠償制度確立時間較短，制度設計還有待完善，其性質和理論基礎仍存在爭議，加之，其與環境民事公益訴訟確實存在一些相似之處，這會導致“兩訴”關系難以統籌，給“兩訴”的界分和銜接增加難度，實踐中極有可能因此出現“一案兩訴”問題。

（二）各地對適用范圍的規定存在差異

《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）第三部分規定了生態環境損害賠償的適用范圍，部分省市在實施過程中，對生態環境損害賠償制度的適用情形進行了細化規定。

《改革方案》中規定的第一種適用情形是發生較大以及以上的突發環境事件，但是，浙江省P市卻將一般突發環境事件也納入了適用范圍，擴大了生態環境損害賠償訴訟的范圍。《改革方案》中的另一種情形是生態破壞、環境污染事件發生于重點生態功能區和禁止開發區內。然而，有的省市擴大了適用生態環境損害賠償訴訟的區域，或是增加了生態保護紅線區，或是將適用范圍擴張到重要江河湖泊二級以上水功能區內［6］。《改革方案》中最后一種情形，即發生其他嚴重影響生態環境后果的情形，這一兜底條款對生態破壞、環境污染以及損害結果嚴重程度未作詳細規定，大多數省市在細化這一規定時，對于生態破壞、環境污染以及損害結果的嚴重程度的認定標準存在一些差別，這容易導致適用范圍不當擴張。［7］“兩訴”適用范圍重合，產生“一案兩訴”問題，也不利于及時救濟環境損害。

（三）銜接規則不完善

2019年最高人民法院頒行的《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》）對“兩訴”銜接設置了順位，規定遇到“一案兩訴”情形時，暫停審理公益訴訟，先審理生態環境損害賠償訴訟，雖然《若干規定》對“兩訴”的順位進行了規定，但是若“兩訴”同時提交到法院，經法院立案受理后，仍然會出現重復調查的問題，導致司法資源的浪費，可見，“一案兩訴”問題并未得到妥善解決。［8］

三、“兩訴”界分與銜接對策

生態環境損害賠償訴訟在理論與實踐中存在的問題導致“一案兩訴”問題。要解決“一案兩訴”問題，首先，要從訴訟性質、適用范圍方面界分“兩訴”；［9］其次，在“兩訴”適用范圍或訴訟標的重合的范圍內，設置合理的銜接規則，以及時修復受損害的生態環境。

（一）界分“兩訴”的建議

1.厘清爭議、確定性質

明確生態環境損害賠償訴訟的性質對于統籌其與環境民事公益訴訟的關系非常重要，對于解決“一案兩訴”“兩訴”的合理銜接等問題也具有重要的意義。

首先，以“物權化”的自然資源國家所有權理論為基礎，建立的是一種私法的救濟機制，與環境民事公益訴訟不屬于同一訴訟系屬，容易使“兩訴”的銜接難度增大，也不利于統籌二者的關系，會影響整個制度體系的協調統一；［10］其次，國家在擁有強制性的行政監管手段的同時，使用一種私法救濟的途徑去修復受損害的生態環境，這難免有公法向私法逃逸的嫌疑；最后，國家有保護環境的義務，在行政監管手段不能很好地遏制生態破壞、救濟受損害的生態環境時，國家基于對環境的監管權，向生態破壞者、環境污染者進行索賠，是一種特殊的執法補充機制。

因此，生態環境損害賠償訴訟應當被定性為特殊的環境公益訴訟，其作為國家環境監管權的延伸，也應當具有公權性質，且如此定義生態環境損害賠償訴訟的性質，能將其與環境民事公益訴訟歸屬于同一訴訟系屬，能夠減少“兩訴”的沖突，統籌“兩訴”的關系。

2.明確適用范圍

要解決“一案兩訴”，有必要明確適用范圍。首先，應統一生態環境損害賠償訴訟的適用范圍，對于達到何種程度的生態損害能夠納入生態環境損害賠償訴訟的適用范圍，必須設定一個明確標準，各地在制定具體的實施方案時，須得以此為基準。

其次，對于《改革方案》的三種適用情形，要對“較大”“重大”“特別重大”制定具體的量化標準，尤其是第三種情形，對兜底條款的適用要有明確的限制，不能不區分損害的嚴重程度，就讓所有的生態環境損害都進入到生態環境損害賠償訴訟的保護范圍內。若不作限制，勢必會導致與環境民事公益訴訟的適用范圍的重合，引起重復訴訟，也可能導致在出現跨區域的生態破壞、環境污染時，由于各地認定標準不一，容易出現管轄爭議，而不能及時修復生態環境。

根據生態環境損害事實發展的不同階段來決定以哪種訴訟遏制可能的環境損害或救濟受損的生態環境，可以生態環境損害賠償訴訟重點救濟實際損害，以環境民事公益訴訟著重預防環境風險。［11］如此，可在一定程度上減少“一案兩訴”情況的出現。

（二）“兩訴”銜接的建議

1.生態環境損害賠償訴訟優先

行政機關本身就具有環境監管義務，應當在行政手段不足以或者不能修復受損生態環境時，及時開展生態環境損害賠償磋商，在磋商無果、環境污染者不履行磋商協議時，作為賠償權利人提起索賠訴訟。行政機關擁有諸如行政處罰、行政強制等權力，在調查處置生態環境損害過程中，收集證據較為便利，并且行政機關有與環境監測、法制審核等相關的專業人才，其擁有的特定的環境修復標準有益于在執行階段督促被告的修復行為。［12］

綜上，行政機關在進行生態環境損害索賠方面具有一定的優勢，建議我國以生態環境損害賠償訴訟優先，檢察機關或環保組織在行政機關不作為時才可以提起環境民事公益訴訟。行政機關采取磋商或訴訟等措施后，檢察機關或社會組織就同一損害事實提起環境民事公益訴訟且其訴求與損害賠償訴訟基本相同，法院應當裁定不予受理。

2.環境民事公益訴訟作為補充

我國環境公益訴訟制度從確立之初，其就是以補充手段為角色定位的，在生態環境損害賠償制度確立后，行政機關保護環境的手段更為周密，依據行政優先規則，環境民事公益訴訟主體應當以一種補充主體的身份，參與環境問題的管理和救濟。［13］

綜合以上原因，在救濟生態損害方面，環境民事公益訴訟作為補充手段存在更為合適，在行政機關的行政措施不能解決環境問題，且行政機關未開展損害賠償磋商或提起索賠訴訟，抑或是索賠訴訟的生效判決不能完全修復環境損害時，補充主體才能通過公益訴訟救濟環境損害。［14］

3.“兩訴”主體建立合作機制

為避免“兩訴”主體同時向法院提起訴求一致的訴訟，也為了繼續激勵環保組織參與環境保護，不至于在經過調查后，因為生態環境損害賠償訴訟已經解決了環境問題，而使得之前的工作失去意義，浪費社會資源。有必要通過支持起訴程序、信息共享的方式建立合作機制，更好地發揮兩訴效能。［15］行政機關、環保組織和檢察機關可以在生態損害發生之后，及時建立溝通機制，交流各自掌握的線索，督促前一順位的行政機關及時開展磋商或提起訴訟，其他主體則可以支持起訴。

各主體在證據收集方面也可以進行合作。環境訴訟的證據一般難以固定、取證難度較大，行政機關可在特定情形下，將自身收集的證據交予環保組織或檢察機關以支持起訴。同理，環保組織和檢察機關也可以在行政機關提起賠償訴訟前將自己掌握的證據交付給行政機關，降低取證難度，避免重復取證、鑒定或評估，節約資源。

四、結語

目前，我國救濟環境損害的兩種制度保護的法益相同、適用范圍在一定程度上也有重合，實踐中出現了“一案兩訴”的問題。建議重新界定訴訟性質、進一步明確適用范圍來界分“兩訴”，以減少“一案兩訴”情形的出現，若“兩訴”適用范圍重合，以生態環境損害賠償訴訟優先，環境民事公益訴訟作為補充，使“兩訴”主體建立合作機制，解決“一案兩訴”問題。未來生態環境損害賠償訴訟的理論必然更加成熟，有必要制定一部關于生態環境救濟的法律，將兩種制度以法律的形式確定下來，指導我國環境保護司法實踐。