新《行政處罰法》視角下煙草專賣執法面臨的挑戰及應對

郝友楠

天津市靜海區煙草專賣局，天津 301600

2021年7月15日，新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱新《行政處罰法》）開始施行。這次全面修訂體現了國家對貫徹落實依法行政、規范公正文明執法的決心，同時也給煙草專賣執法帶來了一系列新的挑戰和影響，對此，我們需要重新思考和定位新法在煙草專賣執法領域的具體應用。我們只有充分做好準備工作，與時俱進、自我革新，才能規避各類法律風險，適應新形勢、新要求，從而實現煙草行業的高質量發展目標。

一、從煙草專賣執法角度看《行政處罰法》修訂的新變化

新《行政處罰法》共八章八十六條，對于行政處罰的概念與種類、不予處罰制度、聽證制度等方面均做了較大范圍的修訂。由于此次涉及較多條款的修改，在此，本文不做一一贅述，主要對煙草專賣執法產生較大影響的新變化進行總結歸納。

（一）明確行政處罰的概念和種類

新《行政處罰法》以“定義+列舉”的形式對行政處罰的概念進行了闡明，在第二條詳細說明了行政處罰是以“減損權益或者增加義務”的方式予以懲戒。同時，在第九條增加了“通報批評、降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令關閉、限制從業”等處罰種類［1］。同時，第六十三條也拓寬了聽證的情形，增加了“沒收較大數額違法所得，沒收較大價值非法財物，降低資質等級，責令關閉、限制從業，其他較重的行政處罰”等聽證情形。上述修改明確了行政處罰的內涵，列明了行政處罰的種類，解決了處罰界定標準不明的問題。

（二）完善行政處罰與刑事司法的銜接制度

新《行政處罰法》第二十七條從兩個方面完善了行政處罰與刑事司法的銜接制度。首先，關于涉嫌犯罪違法行為的“正向”移送，由行政機關及時移送司法機關，也就是說，行政機關在第一時間發現違法行為涉嫌犯罪應當立即移送司法機關進行調查核實；其次，對于依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰但應當給予行政處罰的違法行為，舊《行政處罰法》沒有作出規定，新《行政處罰法》增加了“逆向”移送，即司法機關應當及時將此類案件移送有關行政機關進行處理，此舉措實現了行刑銜接流程的“閉環”。

（三）體現處罰與教育相結合的原則

新《行政處罰法》第三十二條增加規定了當事人“主動供述”或“受他人誘騙”，應當從輕或減輕行政處罰；第三十三條增加規定了“首違可不罰”和“無主觀過錯不罰”兩個新法律制度；第三十四條規范了行政處罰自由裁量權的行使，行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，根據當事人違法行為的嚴重程度進行合理處罰，更加體現了行政處罰的合法性、科學性以及合理性。以上修訂內容進一步體現處罰與教育相結合的原則，保障了執法的“溫度”。

（四）規范行政執法的程序和期限規則

首先，新《行政處罰法》第三十九條明確了公示要求；第四十七條新增了對行政處罰的執法全過程記錄；第五十八條強調了進行法制審核的情形。以上三項制度的制定能夠保障行政執法的客觀、公正、完整，有助于預防執法風險，提升行政處罰決定的公信力。其次，在第四十條明確規定“證據不足的，不得給予行政處罰”；第四十六條規定非法證據排除規則；第六十五條規定聽證程序應結合聽證筆錄作出決定。由此來看，基本涉及到證據制度的各個方面。最后，對于各種期限上也作了相應調整。在第六十條明確了行政機關處罰決定的辦理期限，即自立案之日起90日內作出；第六十四條延長了當事人申請聽證的時間，從3日延長為5日；第八十五條明確了規定中的2日、3日、5日、7日均為工作日，這些期限規則保障相對人有更多的時間去做出判斷，同時提升行政處罰的效率。

綜上，《行政處罰法》的新變化對煙草專賣執法現狀產生了重要意義，對此，我們應當結合新變化與煙草專賣管理實際工作來考慮其中的具體影響。

二、新《行政處罰法》對煙草專賣執法的具體影響

（一）對煙草行政處罰核心內涵及外延的理解和把握問題

在現行煙草專賣管理制度中，行政處罰種類主要以警告、罰款、沒收違法所得為主，輔以取消從業資格、沒收違法煙草專賣品等其他處罰種類。隨著新《行政處罰法》對行政處罰種類進行了增設，如何在煙草專賣執法相關制度修訂過程中，結合實際對煙草專賣管理領域的行政處罰種類進行相應調整與界定成為問題，如通報批評如何應用其中值得我們思考。

與此同時，煙草生產經營活動涉及領域眾多、情形復雜多樣，煙草專賣管理領域采取的一些行政管理措施與行政處罰界限模糊，如內管部門對違法零售戶實施貨源調控，即限制其購進卷煙數量，由此會導致零售戶的檔位降低，顯然對其權益造成了實質影響，那么是否按照新《行政處罰法》的定義界定為一種行政處罰措施；再比如根據國家煙草專賣局規定“責令暫停煙草專賣零售業務、進行整頓”為一種行政管理措施，其是否屬于行政處罰中的“限制開展生產經營活動”等，這些行政管理措施的法律屬性有待考究。

（二）對煙草行刑銜接機制的建立和完善問題

目前，煙草專賣執法過程中，會遇到一些案件在公安部門接收后，經過調查不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，在過去這種情況的案件一般會被擱置很長時間無法處理，而新《行政處罰法》解決了該問題，使得行刑銜接成為閉環。雖然規定了“正向”“逆向”雙向移送制度，但對于案件送回行政機關后如何處理以及如何移送沒有進一步規定，對于如何建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制，是我們需要考慮的新問題。

（三）對煙草處罰與教育相結合原則的應用和融合問題

在煙草專賣執法實踐中，執法人員經常會遇到這樣的問題，如在市場檢查過程中，發現某一零售戶店內存放有幾條非當地煙草專賣批發企業購進的國產真品卷煙，該零售戶認識到錯誤且表示為第一次并不知道自己的行為違反了法律規定，執法人員對其進行了批評教育，那么對其是否仍應進行處罰的問題，使執法人員陷入兩難境地。而且初次違法是否限定時間及區域也需要進一步進行明確。

在案件查辦中，判斷煙草專賣違法行為構成要件時通常只考慮主體、客觀、客體三方面要件，而不考慮主觀要件。如零售戶以某品牌真煙價格購進卷煙若干條（該零售戶并不知道其銷售的為假煙），但經煙草專賣局查扣鑒定后，判定為假冒注冊商標且偽劣的卷煙，若考慮主觀因素應定性為未在當地煙草專賣批發企業進貨行為，若不考慮主觀因素應定性為銷售非法生產的煙草專賣品行為，這類問題也對執法人員在進行案件審理的過程中造成了一定的影響。

（四）對煙草專賣執法程序及期限規定的調適和規范問題

目前，執法人員在調查取證方面權限較小，主要為詢問、檢查經營場所以及查閱、復制相關資料等，這導致執法人員進行證據收集時具有局限性，很多當事人、嫌疑人、證人口供中的事實無法進行查證，只能依靠他們提供的材料進行佐證。而“首違可不罰”“主觀無過錯不罰”以及自由裁量權基準的適用都需要更加嚴格的證據認定，只有證據足夠充分，能夠證明具體違法事實，才有利于執法人員更準確地審理案件。

與此同時，在煙草專賣執法過程中，如果沒有取舍、事無巨細地全過程記錄，不僅難以做到，也沒有必要，由此帶來的執法成本較高，那么后續如何根據這一規定去設計和優化執法流程，需要到實踐中總結經驗并形成規則。另外，新《行政處罰法》與煙草專賣執法對于期限的有關規定有所出入，亟待相關部門對煙草專賣執法中規定的期限進行調適。

綜上，如何把握行政處罰核心內涵及外延、建立和完善行刑銜接機制、有效實施“柔性執法”、規范證據收集、調適法定期限等需要執法人員結合工作實際不斷思索與完善。

三、對煙草專賣執法領域實施新《行政處罰法》的應對建議

以上問題的存在勢必會阻礙煙草專賣執法的優化進程，為了實現煙草專賣執法的高質量發展，有力推進公正文明執法在煙草領域的貫徹落實，我們必須思考應對挑戰的新方法、新舉措。

（一）科學理解行政處罰的概念，準確適用新增行政處罰種類

首先，新《行政處罰法》中增加的行政處罰種類，應在煙草相關法律法規修訂過程中，結合煙草專賣執法面臨的實際問題，對煙草專賣執法領域的行政處罰種類進行相應的調適，如通過法定形式將“通報批評”設定為煙草行政處罰的種類，真正實現行政處罰的懲戒與教育效果。

其次，對于責令暫停煙草專賣零售業務進行整頓、貨源調控等煙草專賣行政管理措施，筆者認為，應當屬于行政處罰措施。行政處罰的定義是“減損權益或者增加義務”，以上行政管理措施對相對人權益造成影響，責令暫停煙草專賣零售業務進行整頓應屬于“限制開展生產經營活動”，而貨源調控會導致零售戶檔位降低，也會造成權益減損，由此，對零售戶造成權益減損或義務增加的措施均應當列為行政處罰措施，按照行政處罰程序進行立案調查取證最后做出行政處罰決定。

（二）建立健全行刑銜接機制，實現“雙向”銜接閉環

對于煙草專賣執法來講，建立健全行政處罰與刑事處罰“雙向銜接”機制至關重要。近年來，涉煙刑事犯罪案件逐年增長，合理制定煙草行刑銜接機制勢在必行。筆者認為，應當建立專門的煙草專賣局移送涉嫌犯罪案件規定，將案件移送相關情況詳細規定，如案件移送時間、案件移送程序、案件移送材料以及公安機關不予立案的法律救濟等方面詳細規定，而不是分散規定。

同時，公安機關與煙草專賣局仍需要加強配合，可通過聯席會議、協商會等方式實現信息共享，及時就有關證據收集情況征求意見建議。強化人民檢察院在涉煙行刑銜接問題上的監督責任，人民檢察院應當對公安機關和煙草專賣局的涉煙案卷進行抽查，以起到全面監督的作用。

（三）綜合因素考慮案件審理定性，加強煙草專賣執法隊伍建設

在煙草專賣執法中，根據零售戶的違法情況，筆者建議，自從事煙草制品零售業務起在轄區內首次實施“未在當地煙草專賣批發企業進貨”違法行為的，適用“首違可不罰”規定。與此同時，完善專賣系統的信息同步，及時查詢當事人是否有違法記錄。分析違法行為時應將主觀要件納入煙草專賣違法行為的構成要件中，綜合因素決定是否給予處罰或給予處罰的種類、幅度等［2］。

無論是“首違可不罰”“無主觀過錯不罰”，抑或是自由裁量權基準的適用都需要我們執法人員自身綜合素質的提高，對此，應加強煙草專賣執法隊伍建設［3］，鼓勵各級煙草專賣執法人員參與國家統一法律職業資格考試，科學配置執法人員數量，充實一線執法力量，切實提升煙草專賣執法的公信力。

（四）完善煙草專賣執法相關配套制度，全面確立證據規則的羈束地位

首先，把握好新《行政處罰法》與煙草專賣管理領域單行法如《煙草專賣法》之間的關系。結合當地經濟社會發展，制定完善煙草專賣行政處罰自由裁量權適用規則、煙草專賣執法公示制度、煙草專賣執法全過程記錄制度等一系列配套制度。其中，建議簡化設計執法全過程記錄，對“現場勘驗、詢問、抽樣、送達”等重要節點進行音像記錄，其余以文字形式進行記錄，如此，既節約了執法成本，也提高了執法效率。

其次，確立證據規則的羈束地位。根據煙草專賣執法的特點建立各種證據的收集標準，使煙草專賣執法證據的采取規范化。將所有案件相關證據綜合評判后作出最后的行政處罰決定，這樣才能讓行政相對人信服，為實現煙草高質量發展提供有力行政執法保障。

最后，對于煙草專賣執法的期限規定應與新《行政處罰法》相一致，如聽證、立案、結案、調查終結、送達等程序期限應符合新變化，《行政處罰法》中有規定的從其規定，其中規定的2日、3日、5日、7日均為工作日，未做規定的，應當列為自然日，同時，行政許可執法期限應與《行政許可法》相一致。

綜上，新《行政處罰法》實施以來，對煙草專賣執法產生了新挑戰，希望以上建議能夠幫助執法人員更從容地應對新挑戰。

四、結語及展望

作為煙草專賣執法者，應當認真學習新《行政處罰法》，結合當前工作實際與形勢，在煙草專賣執法過程中，及時完善執法工作流程，優化執法工作方式方法，努力跟上新腳步、新要求，不斷推進新《行政處罰法》的貫徹落實，推進嚴格規范公正文明執法，切實保護行政管理相對人的合法權益，確保辦理的每一起案件都經得起檢驗。