我國水資源保護法律問題研究

樊宇欣 娜仁圖雅 安偉達

內蒙古民族大學法學院，內蒙古 通遼 028000

一、水資源保護概述

水資源是一種特殊的自然資源，對生態環境、生產生活都起著至關重要的作用。隨著我國經濟飛速發展，人民生活水平不斷提高，對水資源的需求也不斷加大，相繼而來的是水資源破壞與水資源污染問題也不斷嚴重。習近平總書記曾多次強調：“綠水青山就是金山銀山”，可見水資源保護的重要性。在可持續發展與生態文明建設的大背景下，我國民眾也逐漸認識到保護水資源也就是在保護人類所賴以生存的生態系統。

（一）水資源保護的內涵

水資源保護是通過行政、法律、技術、經濟等一系列有效手段合理開發、管理和利用水資源，保護水資源的質量和供應，防止水污染、水枯竭、河流阻塞和水土流失，以滿足社會經濟可持續發展對水資源的需求。［1］

保護地下水水量與保護地表水水質是我國水資源保護的主要任務。在地表水水質方面，一是要減少有毒有害物質進入水源，通過法律手段防止水資源污染，應制定水資源污染的專門性法律法規，對污染水源的行為進行懲處；二是制定相關標準性規范，定期對水資源進行評估。在地下水水量保護方面，應堅持保護生態效益、科學用水、合理用水的基本原則，以及堅持可持續發展的理念，對地下水資源利用進行合理規劃，嚴格依照計劃用水，發揮水資源的多種功能，杜絕水資源浪費與過度開采。目前，我國部分地下水資源枯竭問題已是迫在眉睫，對水資源的保護應建立起合理利用與污染防治監督體系，使水資源保護在正常的軌道內運行。如今水資源保護的目的是保證水資源的可持續發展與合理利用，避免造成生態環境惡化。水資源保護不僅僅是保護資源，更是在保護人類賴以生存的生態系統，達到人與自然和諧共生的局面，提高人類的生存、生產、生活質量與環境質量，造福千秋萬代。

（二）水資源法律保護的價值與必要性

生命起源于水、人類擇水而居，水資源一直都是人類基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，無論是工農業生產、日常生活，還是國防建設、生態建設等方面，都需要充足、優質的淡水水源。［2］減輕利用水資源時的超負荷采水壓力、提高水資源利用率、減少水資源浪費是水資源保護的最終目的，也是為人類生活、生存以及可持續發展提供的保障。有效節水的關鍵在于合理利用，并實現水資源的再利用。如果再生水可以在全社會廣泛使用，不僅會帶來可觀的經濟效益和環境效益，還會使社會形成珍惜水資源的良好氛圍。［3］目前，許多大中型企業都開發利用了中水（即再生水，是指廢水或雨水經適當處理后，達到一定的水質指標，滿足某種使用要求，可以進行有益使用的水）。如某煤電集團各礦將中水用于地面灑水和沖廁所，取得了良好的經濟效益和社會效益。此外，因為水管理不到位，很多地方出現了長流水現象，有的地方會“捧碗祈天”。因此，可以利用經濟杠桿來調節水資源的有效利用，通過安裝有效的水計量裝置，貫徹多用水、多收費的原則，以達到節約用水的目的。

（三）水資源保護現狀分析

相關數據顯示，截至2023 年4 月，我國水資源總量穩居世界第六位。總體來說，我國雖然水資源總量較大。但平均占有量較小，人均水資源利用率只有900 立方米，局部地區水資源緊缺現象較為嚴重，水資源供應矛盾凸顯。而且，我國水資源分布不平衡，呈現出南多北少趨勢，進一步加重了水資源的緊缺問題。由于我國城市化建設起步較晚，城市污水處理設施相對落后，工業廢水排放合格率有待提升，很多生活污水、工業廢水排入進江河湖海中，從而造成嚴重水資源污染、水質破壞等情況，也嚴重威脅了人類的飲水安全與健康。

我國已建立了水資源法律保護體系。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第九條與第二十六條均制定了關于水資源保護的制度?！稇椃ā纷鳛槲覈母敬蠓?，具有崇高的地位，《憲法》對水資源保護加以規定，充分體現了水資源的重要性，同時也為下位法對水資源保護提供基礎與依據。此外，我國水資源保護還依據于《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》），《水法》在水資源的權屬問題、管理模式、開發與利用等方面都做出了詳細規定，為我國水資源的法律保護與利用提供了方針。此外，《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）也為我國水資源保護做出極大貢獻，對合理利用水資源、水土流失、改善生態環境均進行了詳細規定，對預防水資源污染、監督水資源的利用提供了各種舉措。［4］

二、水資源法律保護存在的問題

在建設“資源節約型、環境友好型”社會背景下，需要采取綜合性的手段去保護水資源，并對有關法律進行調整、修改與完善，為水資源保護提供強有力的法律支撐。［5］在當前基礎上，水資源保護法律中存在著許多亟需解決的問題，這些問題主要表現為以下幾方面。

（一）時代飛速發展導致立法觀念陳舊

隨著經濟社會的飛速發展，人類對水資源的需求也不斷提高，接踵而至的便是人與自然共生狀態下產生的新問題、新矛盾。人類的行為對水資源乃至生態系統產生了巨大危害，而我國水資源也因此受到極大威脅，水資源面臨污染嚴重、水生態遭受嚴重破壞等問題。我國水資源保護的相關法律因立法觀念陳舊、法律理念落后，而難以解決新衍生出來的問題，無法平衡水資源保護與利用的價值沖突。特別是在水資源利用的問題上，人們認為經濟發展優先于水資源保護，在這種理念的引導下，水資源過度開采、水資源污染造成生態環境惡化，也導致法律難以約束人們的行為，行為一直維持思想才會難以轉變。我國近年來一直以可持續發展為戰略目標，部分法律原則不適用于可持續發展的要求，主要問題便是協調原則出現偏差，協調原則是落實持續發展的重要法律原則，［6］能夠為我國經濟發展提供指向，對我國環境保護有著著極大貢獻。若協調原則出現偏差，就會導致政府盲目追求經濟效益，忽略水資源保護，從而演變成重開發輕保護的局面，這也對水資源保護造成了極大威脅。

（二）未真正確立水權制度導致法律責任虛化

水權是以水資源的所有權為基礎的一種權利，從民法的角度看，水權應包括權利主體對水資源的占有、使用、收益、處分四項權能。［7］我國水資源面臨的主要問題有兩個，一是我國水源概念殘缺，二是未建立水權交易流轉制度，我國現行水資源保護法律法規均未規定水權的使用權，僅規定了所有權和取水權。建議對《水法》《水土保持法》進行重新修訂，完善水權的概念，使水權的概念體系完整。正是因為未對水權使用權進行詳細規定，在水資源利用與保護的法律適用中，法律責任難以確定，承擔主體法律責任進而虛化。法律責任是指法律責任制度虛化就是指法律責任的規定與執行是保障該法律得到良好遵守的重要保障。［8］而在我國行政法律與刑事法律中，相關條文規定較為模糊，且存在處罰力度小、執行效果差、法律適用難等問題。這些問題的成因便是我國沒有建立起水權交易流轉制度。我國土地、礦產、林業均建立起了基本的產權流轉制度，而土地、礦產、林業等法律執行、法律責任承擔狀況良好，若我國水資源保護還是以產權規制手段對水資源進行管理，那么水資源污染、水資源利用率低下等問題很可能還會進一步擴大。

（三）法律制度不健全

法律制度不健全一方面表現在公眾參與制度未落實。公眾既是水資源的利用主體，也是水資源的保護主體，在水資源保護過程中，應當發動公眾參與水資源保護活動。同時，在進行立法、法律修改等活動時，舉行公眾會議，積極聽取公眾意見，做到信息共享。使公眾參與到水資源法律保護活動中來，真正發揮出公眾參與制度建設的作用；另一方面表現為環境標準制度落實情況較差。環境標準制度是我國水資源污染、保護水資源的重要法律工具。我國水資源保護法律規定了確立環境標準制度，但也僅是宣示性的規定，需要進一步的水環境質量標準來予以具體確定。［9］我國2017 年第二次修正《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）時并未對水質標準進行完善。我國農村、城市的水源污染調查報告顯示，農村、城市水源污染狀況具有很大差別。農村水源污染主要以農用藥物污染水源為主，而城市則主要以生活污水污染為主。當前，我國把水源污染重心放于城市，農村水源污染防治較為落后。當下之急，應對《水污染防治法》進行再次修訂，針對城市、農村分別制定水質標準，加強對農村水源污染治理確保良好水質。

三、完善我國水資源法律保護的建議

水作為生命的根源，法作為社會的根基，以法護水是保護水資源的重要路徑。我國目前針對水資源保護的法律法規存在諸多不足，主要表現為立法觀念陳舊、未確立水權而導致法律責任虛化、公民水資源法律保護意識淡薄等問題，從而導致水資源保護法律實施具有一定難度。若要真正改善水資源法律保護現狀，解決水資源法律保護所呈現出來的實質性問題，就要摒棄陳舊的立法觀念，及時對法律進行修繕、完善水資源保護的法律制度、確立水權。

（一）健全水資源保護立法

法律修繕應以水資源保護為主要立法原則，摒棄經濟利益優先的理念，改變經濟發展為主導地位的思想，廢除“重經濟輕保護”的立法觀點，以可持續發展和法律生態觀為立法指導思想。從根源上對水資源保護法律進行修改，在立法與法律修繕過程中，要充分突出水生態修復與保護，充分體現生態優先和系統治理理念。結合我國各區域水生態實際情況，建議制定水資源再生利用的專門性法律法規，突出可持續發展戰略，對水資源循環利用，最終實現人水和諧共生的目的。同時，我國必須完善水權，并在法律中詳細規定，這并不是指單單在水法中引入水權概念，而是明確水權的內涵，建立起一套完整的水權概念體系，并健全水權流轉交易制度，使水權流轉走完整的法律軌道，維持水權交易公平、公正、合理。

（二）完善水資源保護法律制度與法律責任

第一，建立地域水資源管理協調機制，形成系統治理、協調聯動、整體推進的工作格局，統一協調最嚴格水資源管理、水利工程規劃與建設、河湖管理、水權水價改革、水行政執法與監督等重要工作，推動解決重大水資源問題，實現水資源科學高效管理；第二，建立健全統一高效的流域管理體制。完善流域管理與區域管理相結合、區域管理服從流域管理、分工明確、運轉協調的水資源管理體制，優化流域機構監管職能，突出以流域為單元綜合管理，強化流域規劃、水資源配置、水工程調度、監測監督等作用，實行全過程統一管理；第三，建立水資源公益訴訟保護制度，以司法手段從根源遏制水資源污染行為，對制造業大廠等大型企業隨意排放工業廢水等行為，起到真正的威懾作用。

（三）健全水資源管理，依法治水

堅持把依法治水作為我國水資源防治污染與保護的有力手段，不斷加大污染防治力度，保護健康、安全、可持續發展的水源環境。第一，要做到嚴格取水許可，規范用水。針對城鄉居民用水與企業、工廠等地下水采水行為，嚴格執行審批許可程序，從根源上管理取水許可，做到嚴格審批、監督取水用量。防止工業廢水污染水環境，有力管控地下水源浪費與杜絕濫采地下水源的情況；第二，執行嚴格收費標準，制定用水費用標準，實現促收管理；第三，對污染水源的行為嚴查嚴辦，維護水資源環境，從根本源頭震懾和制止污染水源的行為；第四，加強水資源保護宣傳，使人們認識到水資源的珍貴，明白水資源并不是取之不盡、用之不竭的自然資源，改變人們對于水資源保護淡漠的意識，并通過提高水資源交費標準的方式，在利益觀上加深人們保護水資源的理念，從而使人們珍惜水資源，杜絕水資源浪費。通過深入宣傳和周到服務，使我國取用水戶每年都能按時、足額繳納水資源使用費。踐行生態文明、可持續發展的立法理念需要從點滴做起，開展水利普法宣傳教育，營造依法治水的濃厚氛圍，圍繞“世界水日”“中國水周”等節點開展系列宣傳活動，發放宣傳手冊、節約用水小禮品，廣泛宣傳水法律法規知識，大力推進依法治水。從身邊小事做起，提高公民節約用水、保護水資源的意識，貫徹“江河治理貫古今，法治保障千秋業”精神。