陜西生態環境保護協同治理法治化研究

趙冉娟

陜西理工大學，陜西 漢中 723001

生態環境保護不僅是解決環境問題的重要方法，更是區域經濟可持續發展的必由之路，在生態環境保護進程中，由傳統政府主導的治理模式向多元主體協同治理轉變，是生態環境保護健康有效運行的必由之路。本文從陜西生態環境保護現狀出發，從多個角度思考法治化路徑，探索解決生態環境保護相關問題的新模式，形成生態環境保護協同治理的空間格局，從而實現一體化建設。

一、協同治理視角下陜西生態環境保護

黨的二十大報告指出：“大自然是人類賴以生存發展的基本條件。尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求［1］。”協同治理是生態環境保護的發展趨勢，是守護綠水青山的應有之義。

（一）協同治理的特點

近年來，隨著經濟高速發展，各類環境問題呈現復雜性以及網絡化等新特點，增加了生態環境保護相關治理的挑戰性。僅靠單個組織無法有效解決，必須在傳統治理模式的基礎上，對各方力量進行綜合整合，推動生態環境保護協同治理。協同治理強調參與主體的多元化和推進進程的協同性。協同治理的模式包括各個主體共同參與，從而取得共識，以共識為導向，由此開展協同治理，通過各主體的積極參與和互相監督，最終實現不同主體利益最大化。

（二）陜西生態環境保護協同治理法治化的必要性

目前陜西生態環境保護治理難題［2］，較為明顯的部分一是水資源利用率低、用水緊張，陜西省橫跨長江、黃河兩個流域，但水資源利用率較低，存在著中高度用水緊張的壓力，還進一步存在水體污染的問題，使得水資源短缺問題更加嚴峻；二是大氣污染，以及引發的嚴重霧霾天氣，陜西煤礦資源較為豐富，尤其是陜北區域，工業的發展造成了嚴重的大氣污染問題，大氣污染引發了嚴重的霧霾天氣，甚至導致了各種疾病的滋生；三是土地重金屬污染問題，陜西第一產業種類較為多樣，關中平原地區種植業及其林業及產業在種植過程中對農藥等化學藥品的使用造成嚴重的土地污染，此外，由于經濟的發展和人口的增長，更加劇了環境污染的問題。

當前陜西省陜北、陜南、關中行政區域生態呈現出不同特點，部分甚至出現生態失衡的現狀，直接或間接的影響到陜西省經濟高質量發展。由此可見，陜西省生態環境保護必須從整體出發，十個設區的市人大及其常委會推進協同治理，統籌經濟發展和生態環境保護的關系，推進協同治理法治化、規范化。

二、陜西生態環境保護協同治理法治化的現實困境

近年來，經濟高速發展帶來了環境的惡化，對資源的過度開發利用導致了生態環境的諸多問題，促使生態環境保護法治化進程加快，各地具體實踐有序推進極大地保護了生態環境，但這一過程也凸顯出不少問題，影響生態環境保護協同治理法治化治理效果。

（一）主體相對單一

陜西生態環境保護過程中問題種類較多且存在動態發展的特點，這就要求在協同治理中必須與時俱進、具體問題具體分析，然而目前仍存在職責劃分模糊導致治理時間長、浪費成本、治理效果不理想的情況。與之相比，難以發揮其他主體的積極作用，事實上，生態環境保護涉及較多領域，居民、企業、社會組織等機構，在日常生活、生產中更能及時發現新問題。但由于種種原因的限制，當前其他主體參與協同治理的積極性不高，民眾認為生態環境保護是政府的責任，甚至認為與自己無關，生態環境保護的意識仍停留在個人基本生活衛生上，未形成生態環境保護協同治理的意識，不能及時有效解決新出現的問題。

（二）相關立法仍不完善

梳理陜西省現行生態環境保護法律法規，目前主要以《中華人民共和國環境保護法》為基礎，制定了水資源保護條例、天然林修復條例、大氣污染防治條例、煤炭石油開發條例、氣候資源保護條例、水土保護條例等。對以上地方性法規進行總結，主要包括以下特點：一是精細化程度較高，但關聯性較低；二是內容較少，具有一定的局限性；三是規定較為粗放缺乏針對性；四是公眾參與程度不高。

（三）未形成穩定、高效聯合協作機制

在信息共享方面，黨的十八大以來，生態環境保護信息公開制度逐步完善，但同行政區域在生態環境保護中具體追求的目標存在差異乃至沖突，首先包括治理動機和利益的沖突，同時不同主體的理念認知區別也會對協同治理產生影響。協同治理強調多元主體協商，我國現行的生態環境保護法律體系中，沒有專門的“信息公開法”，大部分內容分散在不同的法律法規中，完善生態環境保護信息共享機制是實現協同治理的重要條件。

在生態環境保護激勵和保障制度方面，目前存在生態環境保護意識不足與參與效率較低的問題，全民積極投身生態環境保護是當前所要攻克的難關之一，生態環境保護是一項公共事業，現有的模式基本由政府主導，忽略了其他社會主體的作用。將激勵措施和保障制度引入生態環境保護實踐之中，有利于將責任落實到具體的個體，進而達到環境保護協同治理的目的。

三、陜西生態環境保護協同治理法治化完善路徑

陜西生態環境保護協同治理需要法治化保駕護航，通過法治思維、法治方式解決現存的具體問題，從而保障不同利益主體參與協同治理，均衡各主體利益需求，規范其權利義務，形成高效的協同治理機制，將生態環境保護納入法治軌道，推進其健康發展。

（一）多元主義協同治理

一是建立專門的生態環境保護協同治理機制，明確各級政府在生態環境保護治理中權力、責任、利益的界限［3］，加強分工、合作，加強基礎設施建設；二是不同利益主體、不同部門相互合作，轉變政府作為治理主體的單一模式，擴大公眾參與力度，公眾參與的主體包括可能明顯受到影響的主體、可能獲得利益或不利的主體、可能受到影響的使用者、價值觀受到影響的主體等；三是多元協同治理的原則包括廣泛性、預防和治理并行，廣泛性要求公眾參與范圍廣、時間早，預防和治理并行要求公眾對相關信息知悉、有權利提出建議、能夠得到反饋；四是提高公眾參與協同治理的意識，利用多種形式充分調動全體公民參與生態環境保護的積極性，提高全體公民的協同治理意識，形成多元協同治理的理想局面；五是加強企業責任，鼓勵企業在追求經濟效益的同時注重對生態環境的保護。

（二）協同治理法治化

法治是中國式現代化應有之義，在生態環境保護協同治理領域，在黨的領導和政府的主導下，充分發揮多元主體的積極作用，必須依賴法治的規范作用，通過法治方式確認協同治理的正當性，保障實現協同治理的最大價值。

1．協同立法

由于在《中華人民共和國憲法》中并沒有“協同立法”的概念，在中央立法層面，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規定“可以開展協同立法”，為區域協同立法提供了明確的法律依據。2015 年《中華人民共和國立法法》進行了修改，按照該法，環境保護的立法主體由之前的陜西省人民代表大會及其常委會、西安市人民代表大會及其常委會，增加了咸陽、渭南、銅川、寶雞、榆林、延安、漢中、安康、商洛九個市人大及其常委會。但在實際操作層面，仍缺少可供參考的模范，在生態環境保護立法活動中，各主體應堅持平等協商原則、互相合作、協作共贏，走出多元利益羈絆，統籌推進一體化建設，在生態環境保護領域建立深層次合作、積極開展相關理論交流學習。生態環境保護必須堅持立法先行，在立法層面進行協同，為協同治理實踐提供法律依據。

2．協同執法

中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2018 年12月聯合印發了《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》，總體目標是有效整合生態環境保護領域執法職責和隊伍［4］，科學合規設置執法機構，強化生態環境保護綜合執法體系和能力建設，為協同執法提供了明確的法律依據。

完善協同執法路徑，一是必須明確劃分各部門職責，將各部門的部門執法權進行綜合整合；二是在協同執法機制下，明確主管部門和執法機構的具體合作事項，同時各部門建立信息共享機制；三是正確處理協同執法標準與合法合規下自由裁量權的關系。

3．協同司法

加強司法部門和其他部門的協作，生態環境保護司法協同必須與立法、執法等部門進行協作，為提高治理效果提供有效條件。建立跨區域法院協同治理模式，將司法資源進行整合，一方面建立起審判機關對生態環境保護領域全過程的參與，包括事前參與立法活動、在執行中進行司法監督等；另一方面關注生態環境保護領域重點突出案件，及時進行梳理總結。

推動不同區域檢察機關的相互配合，建立專門部門就生態環境保護工作，以本區域生態環境問題為起點，打破地方機關壁壘，開展監督工作，定期對生態環境保護治理進行評估，保障其實效。

4．共同守法

全民守法是生態環境保護法治化的基礎環節，守法是將“紙上的法律”變為“行動中的法律”的重要方式，全民守法對法律實效產生直接影響。共同守法同樣也是生態環境保護法治化的薄弱環節，第一，共同守法最大的主體是公民，公民是環境變化直接受影響的主體，公民個人的行為離不開對法律的遵守；第二，企業行為是環境污染現象發生的主要因素之一，肩負降低環境污染負擔的重任；第三，政府作為執法者，對環境污染問題的作為程度直接影響到政府的公信力。

在生態環境保護領域，引入市場化因素，在發揮政府主導作用的同時充分發揮市場因素，鼓勵綠色發展。提高公民守法意識，開展生態環境保護普法教育宣傳，借助互聯網手段創新宣傳方式。提高公民違法成本，落實監督制度。針對企業的守法行為，首要須鼓勵企業綠色發展，促進企業轉型，完善企業綠色發展獎勵機制，同時政府也要加強守法意識建設。

（三）落實協同治理機制

陜北、陜南、關中生態環境問題具有跨區域的特征，這為協同治理帶來了一定的挑戰，生態環境作為一種特殊的公共物品，外部性特征明顯，在進行治理的過程中，必須綜合考量投入成本和所獲利益的差異，搭建合理的補償機制，由此調動不同治理主體積極性，從而獲得實效。

1．信息共享

生態環境保護是整體問題，信息共享制度是開展協同治理工作的基礎。完善信息共享制度一是需要建立統一的數據信息共享平臺，做好對相關信息的維護，并及時更新；二是要建立多元主體間信任體系，使不同主體間進行有效溝通，形成長期穩定的合作關系；三是需要增強政府和其他協同治理主體的良性互動。

2．健全生態環境保護激勵和保障制度

《環境保護法》第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務。”第十一條規定：“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵［5］。”因此，一方面應當建立健全生態環境保護優秀個人和企業獎勵機制，并將具體規定進行細化，從而提升公民個人和企業的積極性；另一方面要建立相應保障機制，減少公民和企業在生態環境保護領域的支出及花銷。在生態環境保護的具體實踐中，必須將激勵標準細化，增強執行的可操作性，同時引入強制性規定，表述激勵措施時，將激勵性措施上升為強制性措施。明確激勵和保障主體的權利和義務，加入不履行義務時的責任追究制度，并細化責任追究方式。建立相應的事后評價體系，區分具體評價主體。

（四）落實監督機制

對生態環境監督應貫穿立法、執法、司法、守法的全過程。目前，生態環境保護監督權在法律層面并不存在明確的規定，應當將此項權利納入相關規定，使之有法可依，明確權利范圍，積極回應公眾的認知問題，明確生態環境保護監督權的保護范圍，對相關舉報人進行合理的保護。

生態文明建設事關人民幸福安康、事關民族未來，黨的十八大以來，我國生態文明建設取得顯著成效，生態環境保護協同治理是可持續發展的必由之路，推進生態環境保護法治化是實現生態文明的必然要求，多元利益主體共同參與［6］是推進生態文明建設的必由之路。