法律方法對法律效果與社會效果統一的價值
——基于“天價罰款案”的實證研究

張 弛

青島科技大學，山東 青島 266061

2022 年8 月央視新聞聯播報道了一起由行政處罰引發的案件。一家個體工商戶銷售5 斤芹菜收入20 元而被市場監督管理部門罰款6．6 萬元后，通過合法渠道反映引發國務院督查組的調查。原來是經營糧油蔬菜店鋪的羅某夫婦在2021年10 月進購了一批芹菜在其店內銷售，后經當地監管部門抽驗后于次年6 月告知羅某夫婦，兩人售賣的芹菜中農藥“毒死蜱”殘留量高出食品安全國家標準關于食品中農藥殘留最大限量的兩倍有余。于是榆林市場監管局依據2021 年修正的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第三十四條第二款對羅某夫婦罰款6．6 萬元。案件一經報道連同此前發生的類似案件引發了學界和公眾的熱烈討論。學界迅速將案件爭議點鎖定于“這種畸重處罰是立法之過還是執法之責”，并基于此展開論證。

行政機關應用法律處理案件的執法活動屬于廣義上的“法律適用”活動［1］，具體包括適用的法律以及如何適用兩大問題。

一、法律適用的實證分析

（一）合法性分析

鑒于我國的制定法傳統，筆者在本文中運用一種以法律發現為線索構建的法律方法體系，即根據法律發現的不同情形選擇具體的法律方法作為法律推理的前提，最終導出法律裁決。［2］在引案中，將被處以罰款的行為抽象認定為個體工商戶銷售含有農藥殘留量不符國家標準的食用農產品的行為以及對其實施行政處罰的行為。根據第一個行為鎖定《中華人民共和國農產品質量安全法》（以下簡稱《農產品質量安全法》）和《食品安全法》，根據第二個行為鎖定《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》），這三部法律均系同一位階的法律（狹義）。緊接著，目光要游離在案件事實與上述規范間聚焦于具體的適用規則。

依據時效規則對應考察2018 年修正的《農產品質量安全法》，根據該法規定本案中的違法行為可以由榆林市農業局對其處以2 萬元以下罰款；而根據2021 年修正的《食品安全法》第一百二十四條規定，本案違法行為可由榆林市場監管局按照貨值金額處以5 萬元以上罰款。至此，出現了均由全國人大常委會制定的，內容上存在實質“不一致”的沖突規定。此外，針對同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的情況，2021 年新修訂的《行政處罰法》第二十九條規定應當按照“罰款數額高的規定處罰”的規則。有人可能會指出，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第九十二條規定了同一機關制定的法律發生沖突時遵循“特別法優先適用”原則，據此，因農產品屬于一類特殊的食品，應當適用《農產品質量安全法》。那么同樣還是先考察《行政處罰法》與《立法法》的位階關系。由第十三屆全國人大常委會第二十五次會議修訂的《行政處罰法》，系1996 年由第八屆全國人大第四次會議通過的基本法律；《立法法》系2000 年由第九屆全國人大第三次會議通過后，又由第十二屆全國人大第三次會議修改的基本法律。因此，兩者均屬“同一機關”即全國人大制定的基本法律，那么兩者的規定在行政處罰領域發生沖突，顯然應當優先適用“特別法”的前者。因此，本案應當適用《行政處罰法》關于規則沖突的規定，即此案榆林市場監管局適用《食品安全法》對羅某夫婦違法行為的處罰主體以及法律依據是沒有問題的。進一步分析，6．6 萬元的罰款數額是如何做出的？是否存在問題？

（二）合理性分析

市場監管局認為羅某夫婦不能出示貨源一方許可證明及供貨發票，也即不能如實說明進貨渠道進而無法追溯貨源，屬于違反規定未履行進貨查驗義務。顯然行政機關是有考慮到《食品安全法》關于食品經營者能證明其履行法律規定的義務后可以免于處罰的有關規定，并且在考察后認定不能適用該條規則。前文已提到，既然是行政處罰行為，那么在此場合下我們應當從作為基本法律的《行政處罰法》中尋找包括行政處罰裁量范圍、基準等自由裁量所要依據的基本規定。

《行政處罰法》第三十四條賦予了行政機關可以結合各自地區行政管理實際情況，依法制定相應的行政處罰裁量基準的權力。根據陜西省市場監督管理局2020 年12 月印發的《行政處罰裁量權適用規則和行政處罰裁量基準》的規定，對于一般處罰情形且案涉貨值金額不足1 萬元的并處6．5 萬元至8．5 萬元的罰款。由此可見，本案中榆林市場監管局并非如質疑觀點所述沒有依法適用《行政處罰法》的相關規定，反而正是在適用后作出了合理的決定。

近年來，針對“處罰畸輕畸重”和“類案不同罰”問題，為實現法律效果與社會效果的統一，國務院及各省將重點工作放在了裁量基準的制定上且相繼出臺了適用于各自省份的基準規則。盡管具有一定的成效，但是作為普遍性適用規則，此類規則同法律一樣因其固有局限勢必會遭遇瓶頸。質言之，包括裁量基準在內都屬于方法，我們應當首先界定自由裁量的范圍，然后去思考方法，況且制定和嚴格執行該裁量基準也并非直取“病根”的“萬金油”。但本文不以界定裁量范圍為旨趣，而是要強調法律方法對于解決上述問題的價值。

二、法律方法的價值揭示

（一）法律方法在法律適用中的價值體現

本案適用法律合法且合理卻引起輿論嘩然，實則體現了法律效果與社會效果間的矛盾。以往的觀點往往執著于通過精進法律解釋的方法以期對于法律規范的意涵獲得更加客觀的理解，并試圖達成一種可以普遍應用以實現公平的程式化統一。但是我國臺灣地區學者賴英照曾經遺憾地指出，法官對于決定法律條文內容的意涵，并沒有一貫的方法。他選取了美國聯邦最高法院裁判的五個案例，通過展示大法官們運用法律解釋方法，使用大致相同的翻譯工具，在所謂文義范圍內對其中引發爭議的語詞含義作出完全相反的理解，從而得出——即使運用相同的解釋方法也難保法官們受其價值觀影響而得出不同的認定結果或裁判結論。我們不禁反思法律方法的科學性和客觀性，但是筆者認為，法律方法存在的必要性貫穿于法律適用活動過程，而不僅是確保結論科學、客觀的工具，通過運用法律方法清晰地說理，能夠盡可能避免適用者放任個性化的價值觀影響而主觀臆斷，防止他們憑借多年辦案經驗出于自信而肆意專斷，彌補作為人的適用者所具有的有限理性，為執法決定和裁判結果積累每一分公正，從而能夠使包括當事人、社會公眾在內的大眾信服，最終實現法律效果與社會效果的統一。

引案之所以被喻為“天價”罰款案，是由于一般社會公眾在對比盈利與罰款具有懸殊的差距，而且往往易與行政相對人一方產生情感鏈接引發同理心，進而站在該方立場作出評判。一般社會公眾在國家官方媒體報道的新聞中看到這樣的短片都足以產生激憤情緒了，更不要說看到一些小文小報“添油加醋”過度渲染內容。事實上，輿論需要正確的引導，否則難免會在不了解事情全貌時心生憐憫之情，站在所謂“弱者”的角度“主持公道”，而有理有據且清晰的陳述正是正確引導的重要方式。本案中，如果我們詳細告知或者報道“毒死蜱”這種農藥對于兒童、老人的神經系統會造成長期、慢性的損傷，而羅某夫妻是向榆林市的商店提供蔬菜的批發商，恐怕公眾首先會思考的是最近自家餐桌上的蔬菜是否殘留過量的農藥了。

（二）司法實踐中的具體展示

相類似的還有包裝飲用水的案件，筆者經過查閱相關文獻了解到，銅綠假單胞菌又稱為綠膿桿菌，這種廣泛存在于地表水、污水中的細菌是水質污染的指示菌。其所含有的多種毒素因子是導致急性腸道疾病和皮膚炎癥的食源性致病菌。因具有天然耐藥能力，在特定條件下其還可引起繼發感染或混合感染的慢性炎癥甚至引發肺炎、腦膜炎、敗血癥等嚴重急性感染。國內已有因銅綠假單胞菌污染飲用水導致中毒事件發生的報告。事實上，剛出廠的桶裝水中該菌數量原本較少，但由于包裝水消費周期較長同時該菌對于有機物要求也很低，因此短期內便能夠迅速繁殖。由于高溫環境下該菌的繁殖能力大大增強，所以夏季是感染的高峰期。一旦受感染，微生物將在宿主體內大量迅速繁殖。早在2015 年，食品安全國家標準中有關包裝飲用水檢驗就新增了這一項目。并且，美國、加拿大、日本等國均對瓶裝飲用水中銅綠假單胞菌的指標值有嚴格限定。［3］如果公眾得知上述事實，就不會執著于處罰較重問題了。

筆者再以下面一組案例從反面作出對比說明。2021 年9 月，經湖南省質檢研究院對某個體戶出售的油麥菜進行抽檢后發現，其中氟蟲腈項目含量不符合國家標準。寧鄉市場監管部門依據《食品安全法》第一百二十四條第一款第一項、《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第五十條第二款、《行政處罰法》第二十八條第一款，參照《湖南省市場監督管理行政處罰自由裁量權實施辦法（試行）》第二百九十四條的規定，作出了沒收并處以1 萬元罰款的處罰決定（寧市監案字［2021］677 號）。乍看起來，同樣是銷售污染物殘留超標的食品，處罰力度卻相差甚大。筆者在裁定強制執行的文書中并未找到減輕處罰的依據或理由。經過查閱資料了解到，氟蟲腈對昆蟲、水生生物的傷害很大，因而對于防治水稻害蟲具有奇效，盡管很多專家認為不應當被禁止使用，但由于該物質破壞環境，在我國近年來非常重視環境保護并加大環境污染治理的政策背景下最終被收入檢測行列。同一時期同樣發生在湖南寧鄉的一起抽檢韭菜中鎘（以Cd 計）項目不合格的行政處罰案件中，對于類似案情和相近貨值，執法機關同樣作出了1 萬元的處罰決定（寧市監案字［2021］684 號）。與前案不同的是，本案中的鎘是一種很容易被農作物吸收的有毒重金屬，進入人體后會對肝臟、腎臟造成損害，還會影響脾胃功能，引起高血壓疾病，顯然不同于氟蟲腈。顯然兩個案件在作出處罰決定時應當相應地體現區別。

不僅對于案件事實需要借助法律方法詳細論證，對于規范內涵的解讀也要如此。2022 年8 月，國務院印發了《關于取消和調整一批罰款事項的決定》，其中取消和調整了16 個市場監管總局罰款事項，并不包含食用品生產、銷售行為中的罰款事項。但司法部工作人員在答記者問時說，即使不在“免罰”“輕罰”清單里的輕微違法行為，符合行政處罰行為的，也可直接適用從輕、減輕、免予處罰的相關規定。因為，盡管有些違法行為破壞了行政管理秩序，但違法性較弱，違法情節比較輕微，沒有造成危害后果，且當事人及時改正，不必一律給予行政處罰。那么如何理解清單之外的“輕微違法行為”呢？本文認為，主要應抓住“管理秩序”和“沒有造成危害后果”這兩個核心的關鍵詞。一些違反管理性規定但未直接對生命、身體健康造成損害，也沒有造成他人財產損失的行為，諸如“重慶某火鍋店虛假商業宣傳”與著名的方某富炒貨案（渝中工商經處字［2018］41 號）以及未取得食品經營許可從事食品經營活動的案件（如津市監濱罰［2020］225 號案件）、經營標有不符合規定的營養參考值的產品而損害消費者知情權和選擇權的違法行為（如（京朝）食藥監食罰［2018］400241 號案件）等。有的案件存在一些特殊的考量因素，例如因災害等導致的經濟困難等情況。此外，即使是上述所列情形依然具有更加特殊的例外——有這樣一則案例，某區市場局接群眾舉報后在該區某家電經營部進行檢查，由于其所售產品超過法定經營范圍，該區市場局遂作出了高達7 萬元罰款的決定（謝市監處［2020］9 號）。吳某不服起訴至法院，法院認為涉案產品銷售對象多為中老年人，社會影響較大。而我國為維護社會經濟秩序穩定和保障人民群眾生命健康安全對違反食品、藥品安全的違法行為均作出了“嚴苛”的處罰規定。只有罰當其責、罰過相當，才能使違法者感受到違法的成本和代價，處罰措施才能高效實現處罰目的。盡管本案屬于并未造成實際危害后果的未取得食品經營許可從事食品經營活動的案件，但其特殊性在于“銷售對象多是中老年人”。針對老年人尤其是村鎮中信息相對閉塞、經濟不發達的群體實施違法行為足以反映行為的違法性強。此解釋一旦詳細作出，筆者相信即使按照10 萬元頂格處罰也不會引發如引案這種輿論嘩然的情況。

三、結語

法律適用的過程是一個論證說理的過程，為獲得合法且合理的裁判、決定等所需運用諸多法律方法，因此需要不斷完善搭建科學的邏輯體系。的確，方法科學、精進是我們要不斷追求的目標這一點毋庸置疑，但是就今天亟待解決的矛盾，筆者相信，只要法律適用者在作出一個決定或者得出一個結論的同時，能夠將其運用法律方法進行論證的過程作出詳細說明，勢必能夠緩解法律效果與社會效果之間的緊張關系，最終推動我國的法治化進程不斷向好發展。