新《海上交通安全法》中船舶管理責任主體的認定

步長水

一、引言

2021版《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱新《海上交通安全法》）、《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》、《中華人民共和國內河海事行政處罰規定》等法規將處罰對象描述為“船舶所有人、經營人或管理人”。新《海上交通安全法》第九章法律責任部分，共出現20處對船舶所歸屬的“所有人、經營人或者管理人”進行處罰的規定。其中，出現“船舶的所有人、經營人或者管理人”的11處，“船舶所有人、經營人或者管理人” 的2處，“船舶、海上設施的所有人、經營人或者管理人”的5處，“船舶或海上設施的所有人、經營人或者管理人”的2處。

在海事管理工作中，由于在船舶水上經營活動中的參與人較多，船舶所有人、經營人和管理人身份往往并不統一，有的存在多種組合。當船舶所有人、經營人和管理人為同一組織時，船舶管理責任和處罰主體是唯一的；當船舶所有人和船舶經營人為不同的自然人或組織時，海事行政相對人的認定就存在復雜性和多樣性。正確區分和認定相對人，是開展海事行政處罰活動程序正當性的前提與基礎[1]。在新《海上交通安全法》相關行政處罰案件中，鑒于船舶所有人、經營人或者管理人等責任主體選擇和身份認定往往比較復雜，有必要明確船舶所有人、經營人或者管理人為不同主體時應首先處罰哪個，以提升海事行政執法的規范性和統一性。

二、海事執法人員認定船舶所有人、經營人或者管理人時的常見問題

執法人員在辦理海事行政處罰案件時，選擇船舶所有人、經營人或者管理人作為船舶管理責任主體時，經常會遇到以下問題：

（1）船舶所有人、經營人或者管理人為不同主體時，是否存在優先處罰順序？即什么情況下優先處罰船舶所有人，什么情況下優先處罰船舶經營人，什么情況下優先處罰船舶管理人。例如：按照新《海上交通安全法》，甲、乙、丙3個海事管理機構一年內分別對某輪的同一種海事違法行為，從該輪的船舶所有人A、船舶經營人B或者船舶管理人C中，選擇一個作為當事人進行行政處罰時，將出現27種不同組合。其中，在甲海事管理機構確定處罰船舶所有人A的情況下，乙和丙2個海事管理機構在選擇船舶所有人A、船舶經營人B或者船舶管理人C進行處罰時，仍然有9種不同組合，如表1所示。《海事行政處罰實施細則》第49條規定，“當事人因同一種海事違法行為一年內受過1次海事行政處罰的”應“按照較重情節進行裁量”，“當事人因同一種海事違法行為一年內受過2次及以上海事行政處罰的”應“按照嚴重情節進行裁量”。在表1中，將對應出現1種嚴重情節的組合（第1類），6種較重情節的組合（第2、3、4、5、7、9類），2種一般情節的組合（第6、8類）。上述9種不同組合、3個不同處罰裁量標準的出現，顯示出執法標準不統一的問題。同時，因處罰的額度相差很大，也將導致船方積極尋求處罰額度最小的第6類或第8類處罰組合，產生滋生腐敗和濫用職權犯罪的隱患。

表1 船舶管理不同責任主體的處罰組合

（2）船舶所有人、經營人或者管理人三者如何認定？有何顯性特征和判斷依據？例如：因某自然人與船舶所有人之間簽訂了委托經營協議或租賃協議，就將該自然人作為經營人或管理人進行處罰，是否合理？如果任由此類情況發生，則可能造成船舶所有人臨時尋找不相干人承擔被處罰責任，甚至每次臨時尋找不同的不相干人作為經營人或管理人，達到規避較重情節或嚴重情節以降低處罰金額的目的。

（3）未依法登記的實際船舶所有人、經營人或管理人，是否可以作為行政處罰對象？例如：當該船舶登記主體為甲，但實際主體為乙時，是否將乙作為行政處罰對象？另外，在對“三無”船舶等特殊船舶進行處罰時，船舶未登記所有權、無任何船舶證書，如何認定管理責任主體？

（4）在所有權共有的情況下，如何實施對船舶所有人的行政處罰？在對所有權多人共有的船舶所有人進行處罰時，往往面臨三個方面的問題：

①船舶所有權共有人是作為一個整體承擔船舶所有人責任，還是各共有人分別作為主體承擔船舶所有人責任？

②各共有人是承擔所有權占有份額的同比例行政處罰責任，還是承擔對整體行政處罰的連帶責任？

③海事行政處罰決定書應如何出具？如因不繳納罰款而進入行政強制執行程序，應如何開展行政強制執行？

三、問題分析

（一）船舶相關法律主體的定義

船舶所有人、光船承租人、船舶經營人、船舶管理人是與船舶最有直接關系的主體，但國際公約和國內法規都沒有對其給出明確的定義。《中華人民共和國海商法》《中華人民共和國船舶登記條例》《中華人民共和國航運公司安全與防污染管理規定》對上述主體的責任和義務進行了部分描述。雖然《1986年聯合國船舶登記條件公約》對船舶所有人、經營人、光船租賃等進行了定義，但該公約迄今尚未生效，中國也尚未加入。參照該公約給出的定義，結合上述國內法規和公約的內容，嘗試對船舶所有人、光船承租人、船舶經營人和船舶管理人給出如下界定。

（1）在《船舶登記條例》中船舶所有人是指有權申請船舶所有權登記的人，通過船舶所有權登記證書對外公示。船舶所有人擁有船舶的物權，除可以對船舶進行占有、使用和收益之外，還可以對船舶進行處分。《船舶登記條例》第5條規定：“船舶所有權的取得、轉讓和消滅，應當向船舶登記機關登記；未經登記的，不得對抗第三人。”

（2）光船承租人是基于光船租賃活動產生的船舶管理主體，是指依照租船合同對船舶行使占有、使用和獲得船舶收益的人，通過船舶光船租賃證明書對外公示。光船承租人占有了船舶所有人實際使用和控制船舶的權利。《船舶登記條例》第6條規定：“光船租賃權的設定、轉移和消滅，應當向船舶登記機關登記；未經登記的，不得對抗第三人。”同時規定承租人為企業。

（3）船舶經營人廣義上是指享有船舶經營權的人，包括船舶所有人或光船承租人，或經正式轉讓承擔船舶所有人或光船承租人的責任的其他任何自然人或法人，通過船舶營業運輸證（運輸船舶）對外公示。船舶經營人占有了船舶所有人或光船承租人實際使用和控制船舶的權利。當船舶所有人直接經營船舶時，其同時具有船舶經營人屬性。光船承租人直接經營船舶時，同時承擔船舶經營人角色[2]。

（4）船舶管理人特指承擔船舶的安全與防污染管理責任、建立安全管理體系的航運公司，通過船舶管理證書對外公示。《航運公司安全與防污染管理規定》第14條規定，船舶所有人、船舶經營人、光船承租人可以將其所屬船舶的安全與防污染管理委托其他航運公司，航運公司在接受船舶所有人、船舶經營人、光船承租人對船舶的安全與防污染委托時，應當簽訂船舶安全與防污染管理協議，內容包括“委托方船舶的船員配備和調動、船舶及設備維護、應急反應等方面應當服從受托方的指令”等。協議應當向船籍港所在地海事管理機構備案。

（二）船舶所有人、經營人和管理人身份的認定標準

在行政處罰程序中，由于行政主體主張相對人有違法行為并應當受到處罰，行政主體就應當承擔起舉證責任，以確鑿的證據作為支撐，否則，相對人就不應當受到處罰。無論行政處罰行為還是行政強制等負擔性行為，行政機關在整個行政程序中都負有舉證責任，相對人不承擔舉證責任[3]。由行政機關承擔證明責任符合“誰主張，誰舉證”原則[4]。行政機關有責任以確鑿的證據證明被處罰對象的身份，因而需要優先從已存在的具有法律效力的諸多船舶證書文書中查證和認定船舶所有人、經營人和管理人，以提高證據的可靠性。船舶證書文書對船舶相關法律主體的記載和公示情況如表2所示。

表2 船舶證書文書和業務系統信息記載情況

從表2可以看出，船舶所有權登記證書、船舶光船租賃登記證明書、船舶國籍證書的文本和業務系統載明了船舶所有人和光船承租人情況，船舶檢驗證書、船舶營業運輸證的文本和業務系統載明了船舶所有人和船舶經營人情況，船舶管理證書的文本和業務系統載明了船舶所有人和船舶管理人情況。

由于行政機關頒發的證書或文書的法律效力明顯優先于當事人單方出具的證據或陳訴，因此，一般情況下，執法人員應優先采用船舶登記信息，依據法定登記信息確定船舶管理責任主體，分別認定船舶所有人、光船承租人、船舶經營人、船舶管理人。

海事執法人員在辦理此類案件時，應通過船舶的證書文書和業務系統，查明船舶所有人、光船承租人、船舶經營人、船舶管理人等涉及船舶管理和經營的登記信息，對同一行政相對人的多重身份進行規范取證，然后認定該行政相對人屬于船舶所有人、經營人或者管理人中的何種角色。

（三）未依法登記的實際船舶所有人、經營人或管理人的行政責任認定

（1）未經登記不得對抗第三人。2001年7月19日至20日，全國海事法院院長在寧波召開審判工作座談會，期間形成的《全國海事法院院長會議紀要》指出：“未經船舶所有權登記的船舶買受人不能以其不是船舶登記所有人為由主張免除對他人應當承擔的民事責任或者義務。即當該船舶沒有其他登記所有人時，買受人應當獨立承擔船舶對第三人的侵權民事責任和義務；當該船舶有其他登記所有人時，由登記所有人承擔對第三人的侵權民事責任和義務。買受人對在接受或掌管該船舶之后發生的對第三人的侵權民事責任亦有過錯的，承擔連帶責任。”[5]據此可以認為，海事管理機構有權以船舶登記證書的記載為準判斷某船舶的所有人，至于登記的所有人是否為實際船舶所有人可以不問。

（2）法院判例顯示，支持海事管理機構根據船舶所有權登記證書、船舶國籍證書等由行政機關簽發的具有法律效力的文件，忽略與之不一致的證據或申述，即使相關證據或申述所表達的船舶管理關系真實存在。山東省高級人民法院在對××公司因對海事管理機構作出的《海事行政處罰決定書》（海事罰字[2019]050100000211號）提起的行政訴訟判決中，判決海事管理機構勝訴。在此案中，海事管理機構依據船舶所有權登記證書、船舶國籍證書、船舶登記系統查詢信息等證據認定××公司系涉案船舶的所有人。涉案判決書對××公司基于其與黃某龍之間簽訂的船舶掛靠協議主張其并非涉案船舶的實際所有人，不予認定。判決書認為，“即使××公司與黃某龍之間的掛靠關系真實存在，海事管理機構對船舶所有權登記證書、船舶國籍證書記載的船舶所有人作出行政處罰，亦不違反前述法律和行政法規規定”。①山東省高級人民法院《行政判決書》（[2019]魯行終2060號）。

綜上兩條可見，行政機關應選擇已登記的主體作為處罰對象，盡可能避免未依法登記的實際船舶所有人、經營人或管理人成為行政處罰對象。

（四）船舶所有人、經營人或者管理人為不同主體時的優先處罰順序

承擔船舶安全和防污染管理責任和義務的主體，可以是船舶所有人、經營人、管理人或光船承租人等。對一艘船舶而言，承擔其安全與防污染的責任主體只能有一個，不能是多個[6]。實際船舶運營中，存在掛靠經營、自然人承包等情況。船舶掛靠經營管理在我國沿海和內河水運市場中比較常見，如果出現“掛而不管”的情況，船舶所有人和船舶管理人的責任劃分就會出現很大的爭議[1]。

1.船舶管理人優先承擔船舶管理責任

船舶安全與防污染管理有以下兩種模式：

（1）自船自管，即由船舶所有人、經營人或者光船承租人直接管理船舶。在這種模式下，船舶所有人、經營人或光船承租人承擔船舶安全和防污染管理的責任和義務。

（2）委托管理，即由船舶所有人、經營人或者光船承租人通過與船舶管理人簽訂協議，將船舶的安全與防污染管理責任委托給船舶管理人，明確由船舶管理人承擔船舶安全與防污染管理的責任和義務[5]。

船舶管理人是在授權范圍內從事船舶管理的企業法人，其所接受的委托授權內容必須包括船舶的安全和防污染管理的責任和義務。當船舶持有船舶管理證書時，應按照ISM規則認定船舶管理人承擔安全和防污染管理責任和義務，選擇船舶管理證書上的船舶管理公司優先作為承擔船舶管理責任的主體和海事行政處罰對象。

2.無船舶管理證書時，認定船舶經營人承擔船舶管理責任

當船舶未持有船舶管理證書時，則進一步在船舶所有人和船舶經營人中選擇管理責任主體。當船舶所有人和船舶經營人相同時，不存在優先適用問題。如船舶所有人和實際經營人不相同，在認定行政責任主體時，需從運行支配和運行盈利兩個方面來考量，根據處罰的目的決定處罰對象[1]。此時，應選擇船舶經營人優先作為承擔船舶管理責任的主體和海事行政處罰對象。

目前，船舶所有權登記證書和船舶國籍證書均不再登記船舶經營人信息，《中華人民共和國船舶登記條例》第14條中船舶登記簿中應載明“船舶所有人不實際使用和控制船舶的，還應當載明光船承租人或者船舶經營人的名稱、地址及其法定代表人的姓名”的要求，已不再執行。船舶經營人僅在船舶檢驗證書和運輸船舶的船舶營業運輸證上登記，應通過船舶檢驗證書和運輸船舶的船舶營業運輸證確認船舶經營人的身份，實施海事行政處罰。

應特別注意，在船舶辦理光船租賃登記時，應根據船舶光船租賃登記證明書免除船舶所有人的責任，追究光船承租人的船舶安全管理責任，實施海事行政處罰。另外，船舶經營人不易確定或者存在爭議時，建議選擇處罰船舶所有人。

3.認定船舶所有人承擔船舶管理責任的情況

在無船舶管理證書和光船租賃登記證明書的情況下，如船舶檢驗證書和運輸船舶的船舶營業運輸證也記載船舶經營人，則只能處罰船舶所有人。此時，應選擇船舶國籍證書或船舶所有權登記證書上的船舶所有人作為承擔船舶管理責任的主體和海事行政處罰對象。

船舶未進行船舶所有權登記的，則根據《物權法》的相關規定，結合對船舶所有權的占有情況確定船舶所有人。所有權取得證明材料包括購船發票、船舶相關合同、船舶交接文件、法院裁判文書等，在相對人符合船舶所有人認定條件，或者補辦船舶所有權登記后，將其作為船舶所有人進行海事行政處罰。

綜上，應從船舶安全責任和運營支配的角度，將船舶管理證書上的船舶管理人作為承擔船舶海上交通安全管理責任的第一優先選擇，將船舶檢驗證書和運輸船舶的船舶營業運輸證上的船舶經營人作為第二優先選擇，將船舶所有人作為第三選擇。當船舶進行光船租賃時，光船承租人承擔船舶經營人或船舶管理人責任，排除船舶所有人的責任。

（五）所有權共有的情況下對船舶所有人的處罰

船舶所有權為多人共有情況比較常見，在對此類所有權共有的船舶所有人進行處罰時，學界研究探討不多。所有權共有的情況下，對船舶所有人的行政處罰，應考慮行政機關的執法效率和有效懲戒目的。按照占有份額分別進行行政處罰，將大大增加文書制作、文書送達、罰款收繳等方面的工作量，特別是在個別共有人不配合海事行政處罰或不按時履行罰款繳納義務時，將顯著增加結案和后期行政強制執行的難度。將船舶所有權共有人作為整體進行處罰，尤其進行罰款繳納義務的自行劃分，可以達到通過行政處罰對違法行為人予以懲戒的目的。因此，對比將船舶所有權共有人作為整體處罰和按占有份額分別處罰的優劣，建議將全部所有權人作為一個整體進行行政處罰。

四、對策和建議

（一）明確船舶所有人、經營人或者管理人的處罰順序

建議交通運輸部海事局出臺指導意見，明確《海上交通安全法》中船舶所有人、經營人或者管理人為不同主體的優先處罰順序。根據前文論述，建議船舶管理責任主體的選擇順序為船舶管理人、船舶經營人、船舶所有人、未登記情況下的船舶占有人。

（二）規范船舶所有人、經營人或者管理人的認定標準

（1）船舶管理責任主體的確認，應優先選擇相關船舶證書中明示的船舶管理公司、船舶光船承租人、船舶經營人、船舶所有人，將其分別認定為船舶管理人、船舶經營人和船舶所有人。

（2）規范行政處罰檔案中的船舶管理責任主體的認證材料。在處罰案卷中，應注明被處罰人與船舶的關系，注明被處罰人為船舶所有人、經營人或者管理人之中的何種角色，并提供相應的認定身份的證據。不得在未提供確鑿證據的情況下，認定船舶所有人、經營人或者管理人；也不得以與船舶證書文書相矛盾或者不一致的相對人出具的或其利害關系人出具的證明、說明或者合同，隨意認定某行政相對人為船舶所有人、經營人或者管理人。

（三）規范未登記主體的船舶管理責任認定

（1）船舶未登記所有權的情況。船舶沒有其他登記所有人時，將船舶實際占有人認定為承擔船舶管理責任，作為海事行政處罰對象。船舶實際占有人的判定，根據《物權法》的相關規定和船舶所有權登記相關要求執行。

（2）船舶已登記相關管理責任主體，但主張實際管理責任為他人的情況，建議堅持登記效力優先，對船舶已登記的相對人進行處罰。當該船舶登記主體為甲，但實際主體為乙時，建議依據船舶證書的公示效力，確定已經登記的主體甲承擔船舶管理責任，將登記主體甲作為海事行政處罰對象。應登記但錯誤登記為他人的主體不作為行政處罰對象，可以避免已登記主體臨時偽造材料將責任轉移給他人的情況出現。海事行政處罰之后，甲和乙之間因未規范登記而產生的行政處罰費用的承擔問題，屬于民事關系調整的范疇，由雙方協商解決或通過民事訴訟解決。

（3）當實際法律主體應登記而未登記或者應變更而未變更時，在其補辦登記取得證書、糾正未依法登記問題后，海事管理機構可將補辦登記的主體作為船舶管理責任主體進行行政處罰。

（四）規范對船舶共有情況下船舶所有權人的海事行政處罰

所有權共有的情況下對船舶所有人進行處罰時，建議將全部所有權人作為一個整體進行處罰。處罰時，出具1份行政處罰決定書，決定書上處罰對象為全部船舶所有權人的名稱，無須對各所有權共有人的責任和承擔份額進行分別認定。共有人之間承擔連帶罰款繳納的責任，同為行政強制執行對象。

（五）應特別注意對“代而不管”船舶的后續海事管理

對于“代而不管”的掛靠公司，應根據其船舶安全管理證書或向主管機關提供的協議，認定掛靠公司對船舶的違規行為負有責任。同時，應針對隱藏的“代而不管”違法違規嫌疑，全面加強到港船管理和船舶屬地管理的執法協調聯動、共管共治，將“代而不管”問題通報船舶管理公司所屬海事管理機構，采取附加審核等有力措施，督促企業落實安全生產主體責任，從根本上消除船舶管理中“代而不管”的重大安全風險隱患。“代而不管”問題屬實的，應依法收回船舶的安全管理證書和航運公司的符合證明。

五、結語

綜上，在依據《海上交通安全法》對船舶管理責任主體進行海事行政處罰時，應按照船舶管理人、船舶經營人或者船舶所有人的順序確定承擔船舶管理責任的主體，采用法律效力較高的船舶證書、文書認定船舶管理責任主體的身份，不將未依法登記主體作為海事行政處罰對象等，解決《海上交通安全法》中船舶所有人、經營人、管理人等船舶管理責任主體認定的多樣性和復雜性問題，確保在海事行政處罰時做到違法事實清楚、處罰對象正確、執法依據準確、執法程序規范。