重大線性交通項目“兩地”規劃選址策略研究
——以廣州市白云區為例

文 何 愛 廣州市白云區土地開發中心城鄉規劃高級工程師，國家注冊城鄉規劃師

一、前言

廣州市白云區東鄰天河、黃埔區，西接佛山市南海區，北靠花都區、從化區，南連荔灣區、越秀區。一方面，白云區土地面積795.79平方千米，是廣州市面積最大的中心城區，但區域內農村地區面積過半，城鄉二元結構明顯，整體發展不平衡不充分。另一方面，白云區常住人口高達374.3萬人，是廣州市常住人口最多的中心城區，但多集中于中南部城市化地區，城中村較多，人地關系緊張。

近年來，白云區步入發展的快車道，廣州白云火車站、大田集裝箱中心站、白云國際機場三期擴建工程等國家、省市重點項目陸續上馬，有力支持了廣州經濟高質量發展和粵港澳大灣區互聯互通建設。土地征收為重大項目的落地提供了堅實的保障。在推進項目的土地征收過程中，為保護被征地村民權益，需要對被征收的土地及地上房屋安排留用地和安置地。

顧名思義，安置地即復建安置村民住宅房屋和物業的建設用地，留用地即留用于失地村集體發展生產的建設用地。廣州施行留用地政策已十余年，留用地為保障被征地農民長遠生計發揮了重要作用。但隨著經濟快速發展和城市快速擴張，留用地選址難以協調、留用地招商困難、留用地分布零散、留用地開發利用低效等問題亟需引起重視和解決。[1]尤其線性交通項目具有項目工期緊、涉及村鎮多距離遠、安置村民多而散等特殊性，“兩地”落地尤為困難。

廣州市白云區以新建廣州白云火車站為契機，以“兩地”（即留用地及安置地）選址工作為抓手，開展涉及線性交通的“兩地”規劃選址工作。重點梳理白云站新建擴建鐵路線位及配套道路沿線土地資源，結合沿線地區發展潛力，定量定位研究沿線留用地和安置地合理選址，探索土地征收“兩地”選址落地新模式，以此服務經濟發展，保障村民利益。

二、線性交通項目“兩地”規劃落地的意義

（一）“兩地”落地有助于維護村民發展權益

黨的二十大報告強調，必須堅持人民為中心的發展思想。在發展中保障和改善民生，不斷實現人民對美好生活的向往。緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，扎實推進共同富裕。“兩地”選址規劃能否落地實施，做得好不好，關系到人民群眾對政府的信任和認可，關系到國家民主與法治的建設，關系到“鄉村振興戰略”和“中國夢”的實現。長期以來，土地被征收后返還給農民的“兩地”因為各種原因難以兌現。近年來，針對“兩地”問題的信訪案件時有發生，社會維穩壓力大。[2]“兩地”選址規劃對化解社會矛盾糾紛，保持社會長治久安具有重要作用。解決“兩地”問題，就是保障村民生產和生活的發展權利。

（二）“兩地”落地有助于推動項目主體征收進度

過去不少重點項目往往把主要精力放在征拆，沒有同步落實留用地和安置地，導致歷史欠賬較多，被征收農民意見較大，易產生司法糾紛，影響政府形象。如果不解決好歷史和現有項目的“兩地”問題，可能又會產生新的歷史問題，導致失地農民配合意愿低，征地難度大，影響項目工期和推進實施，形成惡性循環。“兩地”問題及早解決，既可以讓村民受益，又有助于推動項目主體征收進展，為項目業主節省臨遷資金成本。

（三）“兩地”落地有助于促進城鄉融合發展

線性交通項目貫穿城鄉，是經濟發展大動脈。由項目產生的留用地和安置地可以為推動城市高質量發展和鄉村振興提供土地支撐和空間載體。通過“兩地”選址落地，精準招商引資，導入產業，可以節約集約利用土地，促進村級產業轉型升級和村容村貌提升，有效提高被征地農村居住條件和經濟發展水平，增加村民就業，增加村集體收入，提高村民幸福感。“兩地”選址的落地，還可促進線性交通沿線城鎮化和城鄉資源對接共享，使得城市得以發展，村集體經濟得以提升，最終達到城鄉融合協調可持續發展。

三、線性交通項目“兩地”規劃落地的難點

（一）重視不夠，缺乏統籌安排

不少地方均不同程度地存在留用地欠賬問題，并且遲遲不能兌現。一方面，由于留用地是政府征地返還給村集體的經濟發展用地，在留用地的兌現、開發、監管過程中，利益相關方很難達成一致意見，導致政策遲遲未落地；另一方面，由于項目業主及有關部門重視不夠，“兩地”選址工作普遍滯后。如不少軌道交通項目勘測定界工作相對滯后，導致留用地指標無法及時核定，進而影響后續用地報批和建筑報建工作。此外，留用地兌現流程繁瑣，耗時過長，村集體缺乏長遠計劃和統籌安排。有些留用地在辦理手續過程中出現被二次征收的情況，舊賬尚未解決，又添新賬。

（二）空間不足，缺乏承載空間

近年來，國家施行了最嚴格的耕地保護和土地管理政策。在經濟活躍的地區普遍存在土地資源有限、建設用地緊張、可供選址地塊少等問題。留用地落地有實物留地、貨幣化補償和物業置換等方式。由于貨幣化補償標準不高，村民主要傾向于實物留用，對貨幣化補償和物業置換等其他方式接受度不高。由于線性交通項目的特殊性，“兩地”不能在項目范圍內就地解決的客觀現實，導致留用地在項目內落地的傳統模式和兌換項目物業的模式均不適用。此外，村民的意愿選址往往與規劃不符。“兩地”選址要么不符合土規，位于基本農田紅線或生態紅線內。要么符合土規，但土地不屬于村集體土地，征拆難度大，經濟成本高。即使在產業區塊線內的有利選址，也往往由于規劃調整困難而難以落地。

（三）參與不足，缺乏協同信任

留用地涉及的利益大，村集體內部利益訴求多。留用地通常按行政村發放指標函，核定面積，統一選址。但目前集體土地大多數登記在經濟合作社。村級集體經濟組織（聯社）對社級經濟組織（合作社）在留用地內部管理和利益上難以協調。由于各個村經濟聯社及各個合作社之間的土地價值有所差異，不少村集體經濟組織希望留用地在本村選址落地，經濟合作社甚至希望是合作社范圍內落地。村內利益主體間利益訴求不一，從而難以形成統一意見。此外，留用地招商和開發利用存在利益分配不透明，容易導致村社干部腐敗問題。[3]村民參與不足，獲得實惠不多，進而又導致村民對留用地規劃落地和開發過程中的公正性失去認可，不配合相關工作。

四、廣州市白云區線性交通項目“兩地”落地策略分析

（一）同步謀劃，統攬解決

廣州市白云區高度重視線性交通項目的“兩地”工作，以新建廣州白云火車站為契機，統籌推進，一攬子解決涉鐵線性交通項目的“兩地”問題，編制廣州鐵路樞紐新建廣州白云站項目（核心區外）及白云站綜合交通樞紐一體化項目（核心區外）“兩地”選址規劃方案。新建白云站“兩地”選址規劃包括白云站項目（鐵路工程）、一體化項目（道路工程）和其他鐵路線位（廣汕鐵路、廣湛鐵路和廣清城際項目），共涉及安置地及留用地建設量超八十萬平方米（見圖1）。該項目“兩地”選址規劃考慮過去、現在和將來項目，提前謀劃，一并解決。“兩地”選址規劃與項目主體同步謀劃，同步推進建設，統籌落實留用地指標。通過提前謀劃，整體謀劃，梳理留用地歷史欠賬，測算未來發展需求。既立足當前，又謀劃長遠，統籌安排，突破用地制約瓶頸。

圖1 白云站線性交通項目線位圖

（二）集中布局，節約用地

該項目涉及的鐵路工程包含京廣聯絡線、大朗客車整備所兩部分，線路總長約19千米，沿線涉及用地總面積約125.72公頃，涉及6個鎮街15個村。道路工程包含白云二線、棠槎路、鐵路東路3條市政道路，總長約14.45千米。范圍涉及用地總面積約99.75公頃，涉及7個鎮街13個村。其他鐵路線位工程包含廣汕、廣湛（廣珠京廣聯絡線）、廣湛（江村西—白云站聯絡線）、廣清城際4條線路范圍涉及用地總面積約98.63公頃，涉及5個鎮街17個村（圖2）。項目具有涉及“鎮街多，范圍廣，地塊小”等特點。以往留用地開發模式簡單粗放，產出效益低下，大多采取建成后出租廠房的方式。留用地業態以批發市場、倉儲物流、工業廠房為主，產業水平較為低端，土地節約集約利用不高，土地價值沒有充分利用和發揮。隨著城鎮化的快速推進，安置地選址在本村內已不實際。綜合考量，該項目“兩地”選址創新安置和留用模式，適度集中，盡量以鎮街為單位集中選址。節約土地，提高利用效益，統籌布局所涉及鎮街各條村的留用地及安置區建設量，集中布置。原則上“一鎮街一選址”（安置量大的江高鎮允許選2—3個點）。總的來說，按照“分片安置、街鎮統籌”的原則，各鎮街在各自行政范圍內集中安置留用。本次選址規劃盡可能地尊重村集體意愿，最終選址規劃11個留用地及安置地地塊，涉及白云區7個鎮街共27個行政村。

圖2 白云站線性交通項目“兩地”選址布局圖

（三）綜合分析，多規合一

留用地和安置地規劃是實施性規劃，能夠落地是現實需求。該項目“兩地”選址地塊要符合國土空間規劃、城市總體規劃和土地利用規劃等硬性要求。國土空間規劃上符合選址在城鎮開發邊界內，不占用基本農田保護紅線。同時，結合土地規劃和總體規劃要求對選址用地建設條件進行綜合分析。充分研究選址地塊土地利用現狀特征，既要有土地規模，又要有指標保障。通過綜合分析，梳理出有條件落地的地塊，進行多方案比選。除了總體層面的規劃外，還考慮控規、修規等法定詳細規劃和生態、產業和環保等專線規劃的相關要求，充分分析規劃用地性質和建設容量、空域限高、工業產業區塊、飲用水源保護、生態廊道等限制性因素。此外還要充分考慮選址周邊公共服務配套，做到規劃設計指標合法合理。除此之外，嚴管開發用途，在留用地性質上彈性和剛性結合，合理配置B1和B2地類，不設置R地類，嚴禁留用地用于商品住宅開發。選址考慮空間彈性，利用選址內的結余用地配置為政府儲備用地。在用地上打破國有、集體兩者土地性質的差異，將國有儲備地和集體留用地統一規劃、統一供應、統一建設，形成規模聚集效益。這是白云區與廣州增城區、番禺區等地“兩地”落地的最大區別。[4][5]

（四）科學測算，陽光規劃

一方面，堅持以人民為中心，項目“兩地”選址經過多方參與，科學論證，充分征詢村集體意愿和建議，最大限度滿足村民合理需求和關切。同時，“兩地”選址依法依規公開透明，充分征詢相關職能部門和鎮街意見，根據相關政策法規科學測算留用地、安置地面積及指標，算好“兩地”落地經濟賬，爭取征收對象的最大支持。具體做法為：采用白云站征收和普通征收兩種模式測算征收補償。棠景街、松洲街、新市街、石井街采用白云站征收，集體土地上的非建設用地按照10%×2.5（容積率）核定留用地建設指標，留量不留地。集體土地上的2009年前有證及無證物業總建筑面積予以70%復建。留用地與集體復建物業統籌布局，充分保障村民合法利益。白云湖街、石門街、江高鎮采用傳統模式征收，按照征地范圍面積的10%核定留用地面積。按留用地面積×2.5（容積率）核定建設指標，留地留量。集體土地上的村民住宅通過現有房源和安置地解決。村民住宅安置核算標準為2009年12月31日前被征收房屋實際測繪面積小于或等于280平方米的，以實際測繪面積核定安置面積。2009年12月31日前被征收房屋實際測繪面積大于280平方米的，以280平方米核定安置面積，超出280平方米的部分不給予核定安置面積。

另一方面，為推進項目落地，探索通過派駐工作組駐村形式，下沉基層，貼身服務，認真聽取利益主體和村民意見。針對部分村民政策理解不到位，訴求不合理，做好宣講和解釋工作。如針對江高鎮選址“兩地”問題，組織鎮街、村社和規劃院針對選址方案反復溝通，認真記錄，現場踏勘，分析優劣。把工作做實做細，爭取村民認可，促進規劃落地。

（五）利益協調，有利落地

首先，選址過程中與用地業主和相關部門密切溝通，協調推進，爭取上級政府的支持，最大限度促進“兩地”盡快落地。對于針對部分鎮街村居委會安置量較少，難以在鎮街范圍內通過安置的方式解決等問題，積極尋找安置房源，或在鎮街其他征地項目中統籌布局。如白云湖街安置地短期無法落地，項目工期又很緊迫，努力爭取市區兩級保障房資源，通過物業置換方式妥善安置。

其次，統籌解決留用地的歷史欠賬問題。結合土規、總規、建設用地指標等情況，統籌布局涉及鎮街的各村留用地及安置地建設量，整合周邊片區功能發展，整體安排公服配套設施。優先保障安置地選址建設，統籌落實留用地指標。對于部分鎮街存在留用地指標建筑量較少、留用地難以落實（選址區本身征拆困難）、村社意見難以協調一致等情況，結合鎮街、村社其他在征項目或歷史留用地指標一并統籌解決。對每個地塊提出產業指引和策劃，促進留用地的合理開發利用。

最后，考慮選址地塊的土地和房屋附著物的征收成本。選址地塊盡量不占用村民居住房屋用地。盡量選址空地，少占用集體物業用地。摸查選址地塊土地權屬，優化選址地塊紅線。在選址地塊內部落實該地塊征收產生的留用地指標。

五、結語與討論

總的來說，“兩地”落地的白云經驗在于：一是各方高度重視，項目主體和“兩地”選址同步推進，在解決歷史問題的同時避免形成新的歷史遺留問題；二是堅持規劃思維，規劃上的硬指標和原則問題不能退讓，通過宣傳溝通，與村民達成“意向位置再好落不了地也是白搭”的思想共識；三是拓展安置渠道，考慮各鎮街住宅房屋征拆情況不一樣，因地施策，統籌布局，分類處理，采取貨幣補償、配建安置以及復建安置等多種補償安置方式。

此外，為更好促進“兩地”落地，改進存在的不足，解決相關難題，提出以下建議：一是完善相關政策標準。目前各地基本上為一刀切式地執行留用地10%的置換比例，應該考慮諸如區位地價、人均可支配收入、租金水平等多種因素，因地制宜地確定留用地置換比例。[6]二是充分發揮規劃引領。對于尚未落地的留用地，要強化規劃引導，在國土空間規劃中明確村集體留用地規劃要求，由省分年度對省級以上重點項目落實留用地和安置地新增建設用地指標需求予以專項保障，從上層規劃和計劃上保障留用地的開發利用。三是探索實施儲備地和留用地“混合開發”模式，二次統籌村社零星留用地。如整合收回零散的留用地，在成規模的政府儲備地中重新安排，由政府統籌招商后進行開發，按照留用地面積、可開發建筑面積明確各方權益比例及收益分成，收回的留用地由政府統籌使用，通過折算物業返還或收儲后出讓分成方式兌現留用地權益。四是優化“兩地”報批程序。有關專業部門加強“兩地”用地報批的業務指導，簡化留用地和安置地的相關報批報建手續。建議由項目業主聘請專業的第三方服務機構代為辦理“兩地”相關手續，加快辦證進度，盡快兌現“兩地”，讓留用地早日開發建設，讓安置房早日建成。