新時期基層事業單位預算管理問題研究

徐寧晟 蘇州市相城區陽澄湖鎮財政和資產監督管理局

引言

預算管理工作作為基層事業單位的重要工作內容，一方面可以提升事業單位的內控質量，另一方面可以對基層事業單位的績效進行精確衡量。但是就目前基層事業單位預算管理現狀而言，存在較多問題急需解決，只有不斷提升預算管理質量，才能夠顯著提升基層事業單位的社會服務水平，發揮預算管理工作價值。

一、新時期基層事業單位預算管理的重要性

（一）提高資金使用效率

第一，基層事業單位通過開展預算管理工作，可以對單位年度支出進行有效控制，并結合績效評價結果對下一年度的預算進行合理編制，并結合績效評價結果對預算項目進行靈活調整，借此來優化基層事業單位的支出結構，進一步提升基層事業單位的財政資金使用效率。第二，基層事業單位通過落實預算監督管理工作，可以規范資金使用行為，及時調整預算編制和預算執行差異，切實提升財政資金使用效率。

（二）降低單位財務風險

基層事業單位通過落實預算管理工作，可以對各部門的資金支出情況進行有效監督，及時發現資金支出環節存在的風險，確保資金使用透明公開，最大限度規避資金使用風險，降低財務風險。

（三）提高單位運營效率

基層事業單位通過落實預算管理工作，可以為各項業務開展提供財務數據支撐，財務人員可以通過分析財務數據及時發現事業單位經濟活動存在的風險，合理評估項目的經濟效益和社會效益，從而有效提升基層事業單位的運營效率。

二、基層事業單位預算管理存在的問題

（一）預算編制工作不完善

第一，基層事業單位采取的預算編制模式不夠科學。多數基層事業單位采用增量預算編制方法來開展預算編制工作，增量預算編制方法以上一年度的實際業務發生量為基礎，結合預算期業務變化情況、成本動因等因素對預算項目進行調整。增量預算編制方法容易受到原有項目的影響，不能合理控制各部門的費用支出。對比其他預算編制方法，增量預算編制方法過分關注事業單位往期的歷史數據，難以對預算支出進行合理評估和分析，容易出現預算和實際業務相背離的問題。第二，部門溝通不暢。多數基層事業單位的領導對預算管理工作存在錯誤認知，認為預算編制工作是財政部門的獨立工作，未能合理引導其他部門積極參與預算編制工作，事業單位各部門之間存在溝通壁壘，部門之間的信息通暢度和交互性不足。第三，基層事業單位的預算編制任務繁重。單位預算編制工作有著嚴格的周期要求，且事業單位的預算編制內容較為復雜，不僅增加了財務人員的工作壓力，也削弱了單位預算編制的精確性。

（二）項目庫建設有待加強

項目庫作為基層事業單位預算管理環節的重要內容，基層事業單位結合項目建設情況制定明確的預算管理目標，既要確保項目質量，又要對各部門的預算支出進行合理控制。但是就目前基層事業單位的項目庫建設現狀而言，普遍存在項目建設不完整和不全面等問題。具體體現如下：

第一，基層事業單位的預算內容清晰度不足。基層事業單位在構建項目庫的過程中，未能做好項目單位和管理單位職責劃分工作，設置的項目實施計劃合理性有待考證。第二，針對各項目進行立項論證時缺乏合理的論證依據。個別基層事業單位的預算編制和年度規劃時間匹配度不足，往往是接收預算編制通知后就要開始立項，但由于項目立項時間短暫，制定的立項方案也缺乏集體考證，最終導致項目立項可靠性下降。第三，基層事業單位的支出標準缺乏對應依據。個別事業單位在開展項目預算編制工作的過程中過分依賴過往數據，未能結合市場動態變化情況對預算內容和項目金額進行調整。

（三）預算執行缺乏剛性約束

第一，個別基層事業單位在預算執行環節未能做好監督和管理工作，預算執行缺乏剛性約束，對單位預算管理工作的開展產生負面影響?；鶎邮聵I單位在執行預算的過程中，沒有嚴格按照預算規定合理支出，存在預算資金使用隨意的問題，極個別基層事業單位還存在擠占和挪用預算資金的行為，難以發揮預算管理工作的實際價值。第二，雖然多數基層事業單位都成立了專門的預算管理委員會，但是預算管理委員會卻未能發揮其實際職能。預算管理委員會的管理重心集中于預算編制、預算績效考評等環節，導致基層事業單位的預算執行管理質量不高。

（四）預算績效評價結果應用不足

第一，基層事業單位設置的預算績效考評指標有待完善。在開展預算績效考評工作的過程中，個別基層事業單位僅根據財政部門設置的預算績效考評共性指標展開考核，降低了預算績效考核結果的公平性和客觀性，難以準確反映事業單位的預算實施成效。部分基層事業單位在設置預算績效評價指標的過程中，未能將定性指標和定量指標有效結合，降低了預算績效考核質量。第二，基層事業單位的預算績效考評流于形式。個別事業單位開展預算績效考評工作的過程中，采取的考評模式相對單一，也沒有設置可量化的考評指標，降低了考評結果的公平性和公正性。第三，基層事業單位未能合理應用預算績效考評結果。在實際的預算績效考評環節，基層事業單位領導僅關注考評匯報、反饋結果，沒有將單位預算績效考評結果和預算管理工作有效銜接，降低了預算績效考評結果應用效率，致使實際的預算考評流于形式。

（五）預算管理信息化建設不到位

雖然基層事業單位構建了預算一體化信息系統，實現了預算編制、調整、執行等步驟的有效整合，但是就基層事業單位的預算管理信息化建設現狀而言，依然存在信息化建設不到位、數據分析能力薄弱以及信息共享率不足等問題，制約了基層事業單位預算管理工作的有序高效開展，降低了財務人員的工作效率。

三、新時期基層事業單位預算管理的優化建議

（一）完善預算編制工作

第一，優化預算管理編制時間，確保預算項目和實際項目時間合理銜接。通常情況下，基層事業單位的預算上報時間和各預算部門下一年度的工作計劃時間相吻合，事業單位各部門在明確下一年度的工作計劃方案后會結合實際工作開展情況對項目成本進行核算，并結合核算數據提報預算資金。鑒于此，基層事業單位在開展預算編制工作的過程中，各預算部門必須充分了解項目計劃，以此為基礎開展預算編制工作，確保預算編制的科學性，盡量避免調整預算績效評價目標。

第二，結合情況選擇最佳預算編制方法。在開展預算編制的過程中，除了要秉承收支平衡原則之外，還要秉承完整性和統一性原則?；鶎邮聵I單位的預算編制內容囊括單位全部財務收支，相關工作人員要嚴格按照收支業務數據編制預算，確保預算內容真實有效。在編制環節，財務人員要按照統一的預算科目、收支標準和程序進行編制。

第三，基層事業單位的預算編制要求全員參與，事業單位的各預算部門要結合單位戰略目標，實現財務預算和業務預算的有機融合，加強部門之間的溝通和交流，打破信息壁壘，實現業務數據和財務數據的全面共享。事業單位還要同步做好原始憑證管理工作，結合業務開展需求，健全憑證管理制度，切實提升基層事業單位的財報表格編制質量，保障財務數據真實性。

（二）加強項目庫建設

第一，基層事業單位在建設項目庫的過程中，要充分利用先進的互聯網工具，依托互聯網實現項目申報、專家評估和預算管理工作，減少外界因素對項目庫建設產生的負面影響?；鶎邮聵I單位要對項目支出預算管理制度進行優化和完善，在提報項目之前要做好項目可行性論證工作，各項目入庫前必須經過審批，嚴禁未審批項目進入項目庫。第二，確保項目庫建設規范化?；鶎邮聵I單位可以成立專門的項目庫管理小組，由該小組成員負責做好項目程序審查和申報工作，嚴格按照預算項目立項標準對項目科學性和合理性進行審查，并同步做好項目入庫監督管理工作，及時清理實施成效不佳和立項依據不足的預算項目。

（三）加強預算執行剛性約束

第一，結合實際情況構建預算跟蹤管理機制?；鶎邮聵I單位在開展預算執行工作的過程中，要采取行之有效的對策，做好對各預算部門的預算資金使用情況的監督管理工作，若發現某部門在使用預算資金時存在執行進度滯緩問題，要及時向該部門發出提醒，督促其加速資金分配支出，保障財政資金使用效率?；鶎邮聵I單位可設立“紅線機制”，在對各部門預算執行進行監督的過程中，可根據預警情況進行有限干預，嚴格把控預算外資金支出行為?；鶎邮聵I單位的各部門若無特殊情況，不得隨意更改預算資金使用用途，若年度預算資金有結余，要嚴格按照相關流程上繳國庫，嚴防部門私設“小金庫”。

第二，基層事業單位要持續規范預算調整程序。基層事業單位要做好年度預算資金和結轉資金統籌管理工作，若單位某部門連續兩年未存在預算資金使用結余現象，要根據相關規定收回資金，避免資金長期閑置和沉淀，加劇財政資金浪費。對于事業收入、財政撥款要合理安排，提升結余結轉資金使用效率。為進一步提升基層事業單位的預算管理成效，基層事業單位可將成本管理理念融入預算管理環節，切實提升資金使用效率。若事業單位某一部門需要對預算進行調整，要對預算調整原因、合理性進行論證分析，審批通過后方能對預算進行調整。事業單位還要限制部門的預算調整頻次，嚴禁部門未經審批隨意調整預算。

（四）科學應用預算績效評價結果

第一，基層事業單位要設置明確的績效目標。①基層事業單位可按照定量指標和定性指標結合的原則設置績效目標。定量指標量化標準清晰，可以精確反映預算績效考核評估對象的實際情況，削弱績效評價的主觀性。在事業單位開展預算績效評價工作的過程中，要盡量以定量指標為主，針對難以量化的定性指標，可借助數字化工具進行合理轉化，進一步提升績效考核結果質量。②基層事業單位的預算績效指標必須秉承“少且精”的原則，過于籠統和全面的指標會對關鍵指標權重產生影響，進而影響考核結果。因此在設置績效指標的過程中，既要突出重點，又要確保指標結構單一，以此來有效提升績效考核結果的準確性。③秉承目標一致性原則。基層事業單位設置的績效考核指標必須符合預算項目總體指標，這樣才能確保考核結果的精確性。

第二，優化績效評價工作?；鶎邮聵I單位要對績效評價流程進行優化和完善。例如，基層事業單位可應用事前績效評價方法來提升績效評價質量，從而為后期的預算安排創造便捷條件。必要時事業單位還可以讓第三方評價機構介入績效評價工作中，豐富評價內容和方法，確保考核評價的多元性。

第三，強化績效評價結果應用。事業單位的預算績效管理人員要重點做好績效跟蹤評價工作，將各部門上一年度的預算績效評價結果作為下一年度的預算安排依據。例如，針對預算績效考核結果較好的項目可優先安排預算，針對績效考核結果不佳的項目可適度調減其預算?；鶎邮聵I單位還要健全預算信息公開機制，通過社會監督和輿論監督來確保事業單位的預算管理質效。

（五）構建預算管理一體化系統

第一，基層事業單位要積極推進預算管理一體化系統建設工作，借助預算管理一體化系統有效提升基層事業單位的預算管理水平。基層事業單位管理層和基層員工要深刻意識到預算管理一體化系統的應用價值。第二，基層事業單位內部管理人員和財務崗工作人員要積極學習有關預算管理一體化系統的相關知識，深化對系統的了解和認識，增強預算管理一體化系統的應用頻次，為事業單位開展預算管理工作夯實技術基礎。第三，由于事業單位主要面向社會提供形式多樣的公共服務，其中部門工作內容涉及大量資金和預算管理工作，加劇了財務人員的工作負擔，財務人員要借助預算管理一體化系統完成一些重復性較強的簡單工作內容，將更多的精力投入進預算計劃制定和預算執行管理環節。第四，基層事業單位必須以技術為支撐，梳理預算管理和資金使用環節，保障預算管理一體化系統的有效運轉，以此來提升基層事業單位的預算管理水平。例如，基層事業單位可借助預算管理一體化系統實現財務數據的集成化處理和云端存儲。

結語

綜上所述，面對全新的環境，基層事業單位要重點做好預算管理工作，改變過去落后的預算管理思想，充分貫徹落實新會計制度下的預算管理要求，對基層事業單位的預算管理方法、預算管理模式進行優化，在實際的預算編制環節，要結合單位戰略目標選擇對應的預算編制方法，落實月度跟進管理機制，嚴格把控部門收支情況。在預算績效考核環節，一方面要設置合理的績效考核指標，優化績效考核流程，另一方面要強化績效考核結果應用?；鶎邮聵I單位還要積極推進預算管理一體化系統建設工作，為財務人員減負的同時進一步提升預算管理效率，促進基層事業單位穩健發展。