財政銜接推進鄉村振興補助資金的預算績效管理研究

姚江紅 （副教授） （西安翻譯學院商學院 陜西西安 710105）

一、引言

長期以來，黨中央高度重視脫貧攻堅和“精準扶貧”工作。經過艱苦的脫貧攻堅戰，我國農村9 899萬貧困人口已于2020年底全部脫貧，832個貧困縣于2020年底全部摘帽。2020年，脫貧攻堅戰取得了巨大的成效，廣大人民生活得到了有效改善和提升。

財政銜接推進鄉村振興補助資金是指國家為加快貧困地區的經濟社會發展，改善扶貧對象基本生活條件和環境，幫助提高收入水平，增強其自我發展能力，提高其創業意識，促進消除農村貧困現象的專項資金。它是政府幫扶地方經濟的主要手段。近幾年，中央和各省財政銜接推進鄉村振興補助資金的年增長率均超過20%，地方財政的支持力度也在不斷大幅增長。2020年財政部下達1 136億元專項補助資金，重點加大對深度貧困地區支持力度。但是，財政銜接推進鄉村振興補助資金在有效推進扶貧工作的同時，逐漸暴露出一些亟需解決的問題：一是財政支出加大與財政收入增長放緩之間的問題；二是財政銜接推進鄉村振興補助資金管理中出現的“重投入、輕管理、輕結果”現象較為嚴重，導致補助資金沒有被合理精準使用、滋生挪用等現象，給國家和社會帶來了嚴重危害。

因此，構建科學健全的預算績效管理體系可以為財政銜接推進鄉村振興補助資金提供制度上的保障。黨的十九大報告中首次明確提出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出爭取3至5年時間對所有財政資金實施預算績效管理，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。如何將預算績效管理引入到財政銜接推進鄉村振興補助資金的管理之中，提高財政銜接推進鄉村振興補助資金的使用效率和經濟效益，從財政方面給予相應的政策支持和資金保障，切實解決縣域經濟發展的資金需求，擴大財政扶貧的受益面，實現真正的全面脫貧，帶領城鄉居民奔向小康社會，過上富裕、幸福的生活，是當下亟待重視和解決的問題。

二、我國預算績效管理體制改革的發展進程

（一）初步試點階段

2001年我國首次在湖北恩施開展預算績效評價。2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》將預算績效評價納入財政預算管理。隨后，財政部陸續頒布了一系列管理辦法和規章制度來規范財政預算管理，但未形成統一的制度規范。

（二）統一推進階段

2005年《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》對預算績效考評的管理制度作出明確規定，內容包括評價主體、評價對象和評價方法等。2006年，財政部在農業、水利等部門落實該辦法，促使中央和地方財政部門開展預算績效考評。因該辦法尚未考慮一些績效考核的細節問題，導致各部門仍處于試點階段。

（三）常態化發展階段

2007—2017年，我國財政收支的預算績效考核進入常態化階段。先后頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》《財政專項扶貧資金績效評價辦法》等一系列管理辦法和規章制度，全面規范和考評財政收支情況。

（四）全面實施與推進階段

2017年的十九大報告和2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中均明確提出全面實施預算績效管理的重要性和突破口，促使各行各業以項目發展目標為導向，從財務預算的角度對于項目實施過程中的資本、收益等財務指標進行編制，促使各級、各部門之間相互協調，實現資源的有效配置，并提高資金使用的經濟效益和社會價值。

三、財政銜接推進鄉村振興補助資金預算績效管理中存在的主要問題

（一）缺乏全面和規范的績效目標管理體系

財政銜接推進鄉村振興補助資金在績效管理方面存在較嚴重的重“分配”輕“管理”現象，尤其是縣鄉層面。績效考核側重于最初財政專項資金的投入考核和經濟產出效應的衡量和匯報，對項目實施的過程和效果等方面涉及得較少，導致績效考核更多地關注直接產出指標而忽略對社會性指標的考核，使得政府更偏向于支持能夠較好地核算和評估產出效應的扶貧項目。同時，財政銜接推進鄉村振興補助資金的績效目標難以量化和細化。政府層面一般對績效目標的衡量比較宏觀，常用的有人均收入的增加情況、實現脫貧人口的數量等類似指標，而對貧困地區持續穩定發展能力、貧困人口自身反貧困能力等方面指標的設置比較缺乏。由于各地貧困原因存在差異性，扶貧的重點投入方向和扶貧措施應結合當地的實際自然條件和經濟發展的現實狀況，采用因地制宜、具體問題具體分析的策略。因此，財政銜接推進鄉村振興補助資金的具體考核標準不能不考慮各地的實際狀況，盲目復制其他地方的績效考核標準，會導致財政銜接推進鄉村振興補助資金的績效考核結果缺乏準確性、指導性和針對性，績效考核工作難以充分發揮其反饋指導的有效作用。

（二）缺少專門和全面的預算監控體系

現行的財政銜接推進鄉村振興補助資金監管體制沒有從財務管理的角度形成完整的事前、事中、事后的績效監管體系。事前幫扶項目可行性分析和事中監控不到位，導致專項資金使用不得當，有些地方出現了嚴重的資金違規使用問題。同時，基層負責專項資金的干部素養廉潔自律程度不一，導致補助資金被挪用、謊報使用用途等現象時有發生，財政銜接推進鄉村振興補助資金的使用效率受到嚴重影響，并沒有實現預期的經濟目標。財政銜接推進鄉村振興補助資金涉及中央和地方多個層級、多個部門的監管，形成了多層和多頭的管理狀態，各層級和部門之間由于缺乏應有的協調與配合，導致財政銜接推進鄉村振興補助資金的監管成本并沒有減少，預期的扶貧目標也未達成。另外，財政銜接推進鄉村振興補助資金的監控主要依靠各級審計部門來完成，而審計部門又隸屬于政府部門，導致監管工作在形式和利益方面均缺乏獨立性和有效性。雖然個別地區的鄉鎮對于專項補助資金已經實施了自管自監，但在扶貧項目的實施過程中，他們既是項目的申報者，又是項目的監管者，沒有達到真正的相互牽制的作用，整個預算績效考核工作的監控體系并沒有發揮實際應有的監督和控制效應。

（三）缺乏科學和健全的績效評價指標體系

2017年我國財政部、國務院扶貧辦頒布了《財政專項扶貧資金績效評價辦法》，該辦法對于財政專項資金的績效考評結果并沒有達到真正的客觀性、公正性和獨立性，容易滋生腐敗問題。同時，個別地方對財政銜接推進鄉村振興補助資金績效考評時，把中央制定的指標體系直接應用或稍加改動后應用到地方項目的評價上，各地的具體實際情況不同，財政銜接推進鄉村振興補助資金的支持方向和投資重點也應不一樣，采用同一指標體系進行項目評價缺乏應有的客觀性和指導性。另外，績效評價指標結構和體系在指導性和合理性方面不足，表現為：重經濟增長，輕社會經濟持續發展和生態環境保護；重短期產出，輕長期經濟效益等方面，沒有形成有利于當地的長遠有效的經濟發展戰略，未能關注持續反貧困能力，評價指標中應加入環境績效考核指標、自主反貧困能力、自主創業創新能力指標等內容，確保貧困地區經濟發展實現可持續性和高質量性，幫助貧困地區居民形成自身的反貧困能力，達到小康社會的生活標準，增強貧困地區居民的幸福感和獲得感，實現真正意義上縣域經濟的鄉村振興和全面發展，同時推動全國經濟發展水平的提升。

（四）缺少專業的預算績效管理人員

各級地方政府部門是鄉村振興補助資金分配和監管的部門，但由于缺乏專業的預算績效管理人員，導致各預算單位編制的財務預算方案不規范，資金使用規劃不詳細，不具體，甚至出現部分資金缺失的現象，并不能夠達到對鄉村振興補助資金監管的目的，難以保證資金的安全性，更難以提高資金的使用效率。

四、建議

（一）健全全面和規范的績效目標管理體系

首先，擴大績效目標的覆蓋面。財政銜接推進鄉村振興補助資金的績效考核應該把項目審批和績效目標結合起來，建立有效的項目審批考核機制，從最初的資金投入、使用到最終產生的經濟效益等全過程進行績效監控。其次，明確細化績效目標。在預算的編制和執行過程中，將績效考核指標細化量化。考核指標包括扶貧項目完成預期目標的數量、成本、社會經濟效益、可持續發展能力、自我發展能力等方面。每一個考核指標必須與扶貧項目緊密結合，實事求是，用數字評價、用數字問責，實施“責、權、利”相統一的考核機制。最后，強化績效目標的監控力。對于財政銜接推進鄉村振興補助資金的預算管理，應以戰略目標為導向，形成“花錢必問效，無效必問責，要錢報目標”的預算申報和考核機制，提高財政銜接推進鄉村振興補助資金使用的合理性和效益性，把國家給老百姓的福利真正落到實處，實現縣域經濟的快速提升，促進整個社會經濟的有效發展。

（二）構建和創新預算監控體系

首先，構建全程的預算監控體系。為確保財政銜接推進鄉村振興補助資金能夠得到有效實施和利用，各基層部門在做好補助資金日常管理的同時，實施事前預防、事中監控、事后管理的全過程、全方位監管模式。事前審核全面，防止專項資金使用不到位；事中監控合理，隨時了解專項資金使用進展；事后反饋及時，提升對補助資金管理績效的考核和評價。其次，建立績效監管問責機制。為提高專項資金的經濟效益，政府部門已于今年3月出臺了《中央財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》，規范績效預算管理的流程和職責。進一步加強和完善行政問責機制，防止各種違規違法行為的發生，堅持責任追究“零容忍、追全責”，建立補助資金不能他用的“警戒線”。最后，構建動態監控平臺。充分利用大數據、物聯網、云平臺等先進的信息科技技術將扶貧數據信息和政府幫扶政策及資金使用情況緊密結合起來，建立扶貧信息檔案，對于扶貧項目的申報、運行進展和補助資金的撥付、使用去向等方面，利用信息平臺進行動態管理，做到有專人監控并負責，真正實現補助資金與貧困項目的精準匹配，促使縣域經濟更快更好地發展，切實實現國家的鄉村振興戰略。

（三）完善和優化績效評價指標體系

首先，構建多元化的評價體系。對財政銜接推進鄉村振興補助資金的績效評價工作，在政府部門評價的基礎上加入社會第三方評價，提升專項資金績效評價的客觀性、準確性及公信力。建立績效評價的專家庫，專家庫的人員應來自于各行各業的相關專業人員。扶貧項目考評時，專家組成員要具有多領域性、多行業化，讓考評工作更具有權威性和科學性。同時，應加強補助資金項目審計機制，讓審計部門介入財政銜接推進鄉村振興補助資金的績效考評，提高績效評價的客觀性和科學性。其次，設立個性化的績效考評指標。各基層政府部門的績效評價工作應在國家統一評價的基礎上，可根據不同地區、不同項目的具體實施情況，優化和細化績效考評指標，除了設置補助資金使用情況、項目實施進展、開展效果等硬性指標外，可加入可持續性發展和自我發展能力指標。最后，建立完整綜合的績效評價指標體系。考察國家扶貧戰略規劃和扶貧對象的貧困需求關聯性，尋找切入點；隨時掌控項目資金的實施情況、資金的利用效率、資金合規情況、成本效益情況、扶貧人口覆蓋面和收入增長情況；跟蹤評價扶貧政策和效果的可持續情況及扶貧對象的自我發展能力，進行可持續性評價，最終形成一批具有自我反貧困發展能力并真正脫貧的地區和人口。具體財政銜接推進鄉村振興補助資金績效評價設計思路如表1所示。

表1 財政銜接推進鄉村振興補助資金績效評價指標

（四）加快預算績效管理的人員隊伍建設

財政銜接推進鄉村振興補助資金的預算績效管理需要一批專業管理人員做人力資源保障。各級政府部門需要加強專業財務人員的引進和招聘力度，積極招聘一批具備管理、財務、預算能力的熱愛政府基層工作的有志青年，加入到政府財政預算崗位上來，利用有志青年的工作熱情和具備的工作創新意識和能力，盡快培養一批適應基層工作的專業預算隊伍。同時，政府部門可以邀請社會專業財務預算人員對現有負責專項財政資金的基層干部進行專業引導和培訓，樹立預算績效管理意識，提升專業業務能力，科學合理地開展預算的編制和執行力及預算的監控，做到財政銜接推進鄉村振興補助資金的事前、事中和事后的全程全方位管理，有效改革和提升財政銜接推進鄉村振興補助資金的績效管理。帶動縣域經濟高質量可持續性發展的同時，實現真正意義的鄉村振興，助力全國經濟的快速高質量發展。

五、結論

財政銜接推進鄉村振興補助資金的預算績效管理對于扶貧工作的有效開展起到了至關重要的作用。將財務預算的編制、執行、監督和考評等理念引入到財政銜接推進鄉村振興補助資金的投入、使用、產出和效益等環節，有利于進一步提高財政銜接推進鄉村振興補助資金的經濟效益和財政資源的配置效率，促使縣域經濟實現經濟的高質量可持續性發展，最終實現全面脫貧，助力鄉村振興，推動整個社會經濟的快速高質量發展，全面實現社會經濟更高質量、更高效益和可持續發展。