論事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點及解決措施

程 磊

（作者單位：泰安市國土空間生態(tài)修復(fù)中心）

隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進入新的階段，我國經(jīng)濟發(fā)展已由高速度階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量階段，對事業(yè)單位的運行管理和職能發(fā)揮提出了更高的要求，在內(nèi)外部環(huán)境變動的交織影響下，事業(yè)單位已經(jīng)進入了“勒緊褲腰帶”“過緊日子”的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。在該背景下，如何提升資金使用效率、發(fā)揮資金的最大功效成為事業(yè)單位開展各項工作的基礎(chǔ)和前提。基于此，本文在厘清預(yù)算績效管理基本概念的基礎(chǔ)上，分析事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理進程中存在的難點，并提出針對性建議，旨在強化事業(yè)單位的預(yù)算支出責(zé)任，優(yōu)化財政資源的合理配置，助力事業(yè)單位持續(xù)提升公共服務(wù)能力水平，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。

一、預(yù)算績效管理的概念

預(yù)算績效是指預(yù)算資金支出所達到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是指在預(yù)算管理中融入績效理念，將績效目標(biāo)設(shè)定、跟蹤、評價及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，以提高預(yù)算的社會、經(jīng)濟效益為目的的管理活動。從本質(zhì)來看，預(yù)算績效管理是在績效目標(biāo)指引下，對預(yù)算管理的系統(tǒng)化、體系化升級，能從源頭整合資源消耗高、績效評價低、轉(zhuǎn)型發(fā)展難的預(yù)算項目，提升預(yù)算項目質(zhì)量和資金使用效率，持續(xù)增強事業(yè)單位的核心競爭力[1]。

二、事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的意義

（一）有助于優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算管理

預(yù)算績效管理的全面實施是事業(yè)單位順應(yīng)時代發(fā)展趨勢、謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的有益嘗試。全面實施預(yù)算績效管理，可以推動事業(yè)單位充分吸收現(xiàn)代企業(yè)管理的先進經(jīng)驗，對預(yù)算管理進行科學(xué)化、合理化調(diào)整，優(yōu)化事業(yè)單位的運行與管理，增強核心競爭力，提升事業(yè)單位履行職責(zé)、服務(wù)社會的能力水平。同時，依托預(yù)算績效管理，事業(yè)單位能對自身有一個客觀、清醒的認知，明確未來發(fā)展路徑，制定嚴(yán)格的績效獎懲機制，促使內(nèi)部各職能部門、工作人員提升實務(wù)工作效能，提高事業(yè)單位抓機會、避風(fēng)險的能力水平，持續(xù)提升綜合競爭實力，優(yōu)化公共服務(wù)職能，助力社會發(fā)展。

（二）有助于緩解地方政府財政壓力

事業(yè)單位全面推進預(yù)算績效管理，有利于優(yōu)化財政資金的調(diào)配與使用，實現(xiàn)從“講管理”到“求效益”的理念轉(zhuǎn)變，能從客觀角度評估主責(zé)、主業(yè)的推進情況，輔以嚴(yán)格的申請審批機制，在運行與管理的各環(huán)節(jié)中強調(diào)“花錢必問效”的根本理念，從而在增強職能部門、工作人員崗位主體責(zé)任意識的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)全流程、無死角的預(yù)算資金使用跟蹤，極大遏制資金調(diào)配與使用過程中存在的浪費、腐敗、挪用等惡性現(xiàn)象，切實提升事業(yè)單位使用財政資金的綜合效率，確保各項工作按年度預(yù)算計劃有序開展，提高財政資金的變現(xiàn)效率，在實現(xiàn)事業(yè)單位運行管理目標(biāo)的前提下，進一步緩解地方政府的財政壓力，充分發(fā)揮事業(yè)單位在激發(fā)地方經(jīng)濟發(fā)展活力、助力社會經(jīng)濟建設(shè)中的功能效用。

（三）有助于督促事業(yè)單位履行職責(zé)

進入新發(fā)展階段，事業(yè)單位的運行管理日益強調(diào)科學(xué)化、體系化，而預(yù)算績效管理的全面實施不僅是事業(yè)單位審時度勢，更是積極轉(zhuǎn)換發(fā)展思維、謀求轉(zhuǎn)型升級的“關(guān)鍵一招”。全面實施預(yù)算績效管理有利于事業(yè)單位在戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的框架范圍內(nèi)，實現(xiàn)計劃編制、業(yè)務(wù)執(zhí)行、資金管控、效果評估等環(huán)節(jié)的緊密結(jié)合，遵循“線索式”工作推進原則，連點成線，在各職能部門間搭建起協(xié)同配合的有機體系，切實提升內(nèi)部控制能力水平。同時，全面實施預(yù)算績效管理有助于事業(yè)單位解決“花急錢”“急用錢”“花大錢”的問題，督促事業(yè)單位各項職能工作嚴(yán)格遵循年度預(yù)算執(zhí)行，真正把每一分財政資金用到實處、發(fā)揮實效，有效樹立起正面、健康的事業(yè)單位形象[2]。

三、事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的難點

（一）對預(yù)算績效管理認知不清

預(yù)算績效管理是關(guān)乎事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展的一項重要工作，具有較強的前瞻性，需要事業(yè)單位各職能部門及工作人員通力合作。但是，目前事業(yè)單位部分領(lǐng)導(dǎo)層對開展預(yù)算績效管理的認知不清，認為這項工作僅由財務(wù)部門負責(zé)即可，無須過多干預(yù)，導(dǎo)致其雖然實施了預(yù)算績效管理，但與實務(wù)工作相脫節(jié)，形式化傾向嚴(yán)重，沒有認清全面實施預(yù)算績效管理對于事業(yè)單位運行管理的意義，綜合效果較差。

（二）缺乏科學(xué)、合理的預(yù)算績效評價指標(biāo)

預(yù)算績效管理作為一種現(xiàn)代化預(yù)算管理方案，專業(yè)性高、體系性強，涉及的職能工作和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)較多，對于流程銜接、專業(yè)能力的要求較高。而部分事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的時間較短，財務(wù)人員的理論知識、實操技術(shù)、業(yè)務(wù)經(jīng)驗積累有限，導(dǎo)致設(shè)置的預(yù)算績效評價指標(biāo)缺乏合理性、科學(xué)性，存在脫離實際、量化程度低、表述不規(guī)范等問題，從而影響預(yù)算績效管理的評價客觀性與科學(xué)性。

（三）預(yù)算績效管理的綜合質(zhì)量仍有待提升

現(xiàn)階段，部分事業(yè)單位雖然實施了預(yù)算績效管理，但預(yù)算績效管理的綜合質(zhì)量仍有待提升。具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理的深度不夠，認為預(yù)算績效管理的實務(wù)工作開展?jié)M足基本要求即可，無須就模式機制進行深入探究，缺乏對預(yù)算績效管理的定期總結(jié)與評價。二是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的意識和能力不足，導(dǎo)致預(yù)算績效管理的實施存在得過且過的思想，難以充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的功能效用，不僅不能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，而且在一定程度上成為現(xiàn)行工作的“累贅”，最終阻礙事業(yè)單位持續(xù)、健康發(fā)展。

（四）預(yù)算績效管理結(jié)果未得到有效運用

有效運用預(yù)算績效管理結(jié)果是完善管理閉環(huán)、充分發(fā)揮預(yù)算績效管理功能效用的重要保障。而現(xiàn)階段，部分事業(yè)單位過于關(guān)注績效管理的過程，忽視預(yù)算績效管理結(jié)果的運用，難以形成助力事業(yè)單位決策調(diào)整、模式優(yōu)化的長效機制。同時，部分事業(yè)單位并未針對預(yù)算績效管理結(jié)果的運用制定相應(yīng)的激勵與懲罰機制，導(dǎo)致相關(guān)職能部門及工作人員的主體責(zé)任日漸淡化，難以充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的功能效用，阻礙了事業(yè)單位的持續(xù)健康發(fā)展。

四、解決事業(yè)單位預(yù)算績效管理難點的策略

（一）提升對預(yù)算績效管理的認知

提升對預(yù)算績效管理的認知是事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的前提。

一方面，事業(yè)單位應(yīng)立足戰(zhàn)略發(fā)展，頒布和完善預(yù)算績效管理實施的綱領(lǐng)性文件，督促各職能部門及工作人員對預(yù)算績效管理形成正確的認知，從而為預(yù)算績效管理的實際推進提供科學(xué)、明確的制度依據(jù)，謹(jǐn)防因制度缺失、主觀原因?qū)е碌墓ぷ魇д`，提升工作效能，最大化發(fā)揮預(yù)算績效管理的功能效用。同時，定期開展預(yù)算績效管理的專業(yè)知識講座、實務(wù)工作研討、經(jīng)驗教訓(xùn)交流等活動，充分發(fā)揮工作骨干的模范帶頭作用，使事業(yè)單位工作人員對實施預(yù)算績效管理的緊迫性、戰(zhàn)略性形成正確認知，最大化掃除實務(wù)工作推進過程中的阻礙，切實發(fā)揮預(yù)算績效管理的功能效用。

另一方面，事業(yè)單位要利用優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的契機，成立預(yù)算績效管理責(zé)任小組，運用定點宣傳、專題培訓(xùn)、技術(shù)實操等多重手段，強調(diào)預(yù)算績效管理實施的重要意義，組織工作人員深化理論學(xué)習(xí)、強化技術(shù)應(yīng)用，輔以預(yù)算績效管理行業(yè)領(lǐng)域的專家講堂、實踐提升等多種形式，加速培養(yǎng)一支懂專業(yè)知識、擅實踐操作、能管理創(chuàng)新的復(fù)合型預(yù)算績效管理人才隊伍，營造團結(jié)統(tǒng)一、有機協(xié)同的內(nèi)部氛圍，真正使預(yù)算績效管理理念融入戰(zhàn)略、深入人心，夯實事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)[3]。

（二）科學(xué)、合理設(shè)置預(yù)算績效管理評價指標(biāo)

科學(xué)、合理的評價指標(biāo)設(shè)置能使預(yù)算績效管理的實施事半功倍。事業(yè)單位在全面實施預(yù)算績效管理的過程中，應(yīng)全面考慮本單位所處的內(nèi)外部環(huán)境，綜合考慮行業(yè)特征、地區(qū)因素、業(yè)務(wù)內(nèi)容等方面，融入時代發(fā)展的新趨勢、新要求，對照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史經(jīng)驗、政策規(guī)范，精簡績效層級，強化流程環(huán)節(jié)、節(jié)點的溝通配合，根據(jù)實際情況整合或刪除應(yīng)用效果差、重復(fù)頻率高的績效指標(biāo)，確保預(yù)算績效管理指標(biāo)的指向性明確、結(jié)構(gòu)性合理，能夠切實反映財政資金使用的方向性、效率性，確保有限的財政資金投入急、難、窮的業(yè)務(wù)項目中。同時，預(yù)算績效管理的指標(biāo)設(shè)置還應(yīng)綜合運用定性分析法和定量分析法，充分發(fā)揮定性與定量兩個維度的天然優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，突出成本優(yōu)化和質(zhì)量把控，實時對預(yù)算績效管理指標(biāo)的應(yīng)用情況進行客觀、科學(xué)的分析，樹立動態(tài)更新的思想觀念，一旦發(fā)現(xiàn)合理性差、效率性低的預(yù)算績效管理指標(biāo)，及時向上級主管部門匯報。主管部門要及時召開專題會議研究評價指標(biāo)整改方案，從而確保指標(biāo)設(shè)置的客觀性、合理性，推進預(yù)算績效管理的科學(xué)化、規(guī)范化進程。

（三）完善預(yù)算績效評價體系，提升預(yù)算績效管理質(zhì)量

事業(yè)單位預(yù)算績效管理的實施應(yīng)始終圍繞提質(zhì)強能的戰(zhàn)略目標(biāo)，立足整體發(fā)展，完善預(yù)算績效評價體系，提升預(yù)算績效管理質(zhì)量。

第一，開展預(yù)算績效評估。事業(yè)單位應(yīng)秉承“計劃為先、實操在后”的根本理念，針對項目工作，構(gòu)建預(yù)算績效評估機制，綜合評估預(yù)算績效目標(biāo)、資金資源調(diào)配、可行性分析等內(nèi)容，及時發(fā)現(xiàn)問題隱患和風(fēng)險偏差，適時總結(jié)運行數(shù)據(jù)，為管理層的戰(zhàn)略決策提供有力支撐。

第二，推進正規(guī)化轉(zhuǎn)型。事業(yè)單位的預(yù)算績效管理并非機械性的單向工程，而是循環(huán)往復(fù)的系統(tǒng)化工作。事業(yè)單位應(yīng)依托預(yù)算績效管理小組，嚴(yán)格按照預(yù)算績效管理目標(biāo)推進實務(wù)工作，壓實崗位主體責(zé)任，切實在預(yù)算績效管理的流程中把好審核關(guān)，加速推進預(yù)算績效管理的正規(guī)化開展，確保實務(wù)工作真實、規(guī)范、合理。

第三，推進動態(tài)回溯。事業(yè)單位在全面實施預(yù)算績效管理的過程中，要著力開展貫穿全局的動態(tài)回溯，及時就一個工作階段的預(yù)算績效管理實務(wù)開展總結(jié)評價，從而在第一時間發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，并制定針對性策略加以防范，確保預(yù)算績效管理的功能和作用得到充分發(fā)揮。

第四，事業(yè)單位還可通過購買服務(wù)的方式引入第三方評估機構(gòu)，開展更為專業(yè)、精準(zhǔn)的預(yù)算績效評價工作，形成自身基礎(chǔ)性預(yù)算績效管理為主、第三方專業(yè)化預(yù)算績效評價為輔的新型預(yù)算績效管理格局，全面提升自身預(yù)算績效管理能力[4]。

（四）制定針對性的預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用機制

事業(yè)單位應(yīng)建立一套針對性的預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用機制，依托閉環(huán)管理，有效發(fā)揮預(yù)算績效管理的功能效用，助力事業(yè)單位運行管理效能的提升。

第一，明確資金分配計劃。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)績效評價結(jié)果對職能部門及工作項目進行賦分、評級，區(qū)別分配財政資金，使財政資金優(yōu)先滿足績效評價好、工作效率佳的部門和項目，反之，則適度縮減資金分配計劃。

第二，明確獎懲機制。事業(yè)單位應(yīng)立足事業(yè)單位發(fā)展全局，在年度評優(yōu)評先中充分考量預(yù)算績效管理結(jié)果，對評價結(jié)果高的部門及個人進行精神表揚和物質(zhì)獎勵，從而有效激發(fā)職能部門及工作人員履行主體責(zé)任；對于評價結(jié)果差的部門，要限期整改、跟蹤落實，適度兼并、剔除能源消耗高、工作效率低的工作或環(huán)節(jié)，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的良好效果。

第三，推進公開公示。事業(yè)單位應(yīng)遵循公開公正的基本原則，在決算公開的基礎(chǔ)上，及時公示、公布預(yù)算績效管理結(jié)果，詳細描述預(yù)算績效管理工作實施的實際情況、問題隱患和傾向性風(fēng)險，推動責(zé)任具體到人，全程跟蹤整改，倒逼各職能部門或工作團隊就預(yù)算績效管理中發(fā)現(xiàn)的問題開展針對性整改，并積極總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、強化結(jié)果應(yīng)用，形成長效機制，切實強化項目管理、提升項目質(zhì)量，形成良性發(fā)展機制[5]。

五、結(jié)語

在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新階段，事業(yè)單位需要加強預(yù)算績效管理的全面實施，提升自身核心競爭力，推動社會公共服務(wù)質(zhì)量的集約化、精細化轉(zhuǎn)型升級。但是，事業(yè)單位在全面實施預(yù)算績效管理的過程中仍然面臨諸多難點，應(yīng)制定針對性的發(fā)展策略，科學(xué)設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)，規(guī)范預(yù)算績效管理程序，化危為機，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的功能效用。