基層事業(yè)單位自行采購工作規(guī)范管理存在的問題及其解決措施

劉越超 陳 朝

（作者單位：1.瀘州市政府投資建設(shè)工程管理第一中心；2.瀘州市城市建設(shè)檔案和信息中心）

目前，國家“放管服”改革不斷向縱深推進(jìn)，基層事業(yè)單位使用財政資金購買的貨物、工程和服務(wù)被列入政府采購目錄的越來越少，政府采購規(guī)定的限額不斷提高，而相對應(yīng)的基層事業(yè)單位需要自行采購的貨物、工程和服務(wù)的范圍擴(kuò)大、限額增加。但是，事業(yè)單位自行采購行為方面缺乏硬性的法律、法規(guī)，大多依賴事業(yè)單位內(nèi)部自行建立的內(nèi)控制度進(jìn)行管理。然而，基層事業(yè)單位因資金規(guī)模小、人員業(yè)務(wù)水平低、信息化建設(shè)程度不夠等條件限制，其自行采購工作管理制度不健全，監(jiān)督考核落實(shí)不到位，流程管理隨意性較大，存在一定的管理風(fēng)險，很難保證自行采購工作流程合法化、規(guī)范化[1]。

一、基層事業(yè)單位自行采購概述

（一）自行采購

自行采購主要是指事業(yè)單位使用財政資金采購列入政府采購目錄但未達(dá)到政府集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)的行為，未列入政府采購目錄且未達(dá)到分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，以及未達(dá)到集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)的行為。以某省為例，目前其執(zhí)行的自行采購項(xiàng)目主要是集中采購目錄以外的貨物、工程和服務(wù)；分散采購限額單項(xiàng)或批量采購預(yù)算省級和直屬市本級在50 萬元以內(nèi)、其他市本級和縣（市、區(qū)）級在30 萬元以內(nèi)的貨物和服務(wù)項(xiàng)目；分散采購限額單項(xiàng)或批量采購預(yù)算在100 萬元以內(nèi)的工程項(xiàng)目。

（二）基層事業(yè)單位自行采購的特點(diǎn)

基層事業(yè)單位自行采購作為政府集中采購、限額標(biāo)準(zhǔn)以上分散采購的有效補(bǔ)充模式，具有金額較小、采購頻率高、程序簡便、方式靈活便捷、自主選擇性強(qiáng)、采購效率高等特點(diǎn)，但也存在采購計劃、采購目標(biāo)、采購對象、采購方式、合同簽訂、組織驗(yàn)收、貨款結(jié)算等的過程管理過于盲目和主觀，采購過程缺乏合規(guī)管理制度約束和有效監(jiān)督管控，采購質(zhì)量沒有跟蹤問效等不足。

二、基層事業(yè)單位自行采購規(guī)范管理的意義

（一）有利于健全基層事業(yè)單位內(nèi)部控制，規(guī)范自行采購行為

自行采購主要是各基層事業(yè)單位自行組織的分散采購行為，往往金額較小，發(fā)生頻率較高，采購過程缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，隨意性較強(qiáng)。各基層事業(yè)單位為規(guī)范管理自行采購工作，依據(jù)自身實(shí)際建立并完善行之有效的自行采購管理制度，有利于增強(qiáng)自行采購管理能力，預(yù)防自行采購舞弊腐敗問題滋生；有利于強(qiáng)化單位內(nèi)部控制建設(shè)，提升單位整體管理能力，促進(jìn)單位健康發(fā)展。

（二）有利于節(jié)約采購成本，提高財政資金使用效益

基層事業(yè)單位規(guī)范管理自行采購行為，通過內(nèi)部比選、詢價等方式開展自行采購，做到公平公正、公開透明，貨比三家，擇優(yōu)選擇供應(yīng)商，一定程度上強(qiáng)化了供應(yīng)商之間的競爭，使得各基層事業(yè)單位能獲得質(zhì)優(yōu)價廉的貨物、工程或服務(wù)，從而節(jié)約采購成本，充分發(fā)揮財政資金的使用效益。

（三）有利于強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管，防范腐敗問題滋生

隨著基層事業(yè)單位自行采購項(xiàng)目數(shù)量與金額逐步增加，單位內(nèi)部自行采購管理難度不斷加大。規(guī)范地管理自行采購工作，有利于提升基層事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督管理水平，全面落實(shí)監(jiān)管部門責(zé)任，全過程跟蹤自行采購行為，從源頭堵塞漏洞，為反腐倡廉提供內(nèi)部監(jiān)管保障，有效遏止廉政腐敗問題。

（四）有利于強(qiáng)化國家宏觀調(diào)控，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

伴隨國家經(jīng)濟(jì)向市場化縱深推進(jìn)，市場經(jīng)濟(jì)的周期性波動日益凸顯，為了保持國家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用至關(guān)重要?；鶎邮聵I(yè)單位自行采購是社會需求的有機(jī)組成部分，各級政府可以依據(jù)經(jīng)濟(jì)周期的不同階段調(diào)整采購規(guī)模、數(shù)量和結(jié)構(gòu)來對社會需求總量和結(jié)構(gòu)實(shí)施影響，從而起到調(diào)控市場供求關(guān)系的作用。在經(jīng)濟(jì)衰退期，可以擴(kuò)大采購需求規(guī)模，加大投資建設(shè)力度，增加市場需求總量，激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在活力；在經(jīng)濟(jì)膨脹期，政府可以壓縮采購需求規(guī)模，減少非必要的采購行為，壓減社會需求總量，抑制經(jīng)濟(jì)過熱帶來的負(fù)面影響。總之，加強(qiáng)基層事業(yè)單位自行采購規(guī)范管理，對于國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控具有積極意義，有利于推動市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，保障國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

三、基層事業(yè)單位自行采購規(guī)范管理存在的問題

（一）基層事業(yè)單位自行采購內(nèi)部管理制度不健全

目前，多數(shù)基層事業(yè)單位由于人員配置有限、工作任務(wù)繁重，日常工作開展以應(yīng)付式管理為主，對建立內(nèi)部控制制度普遍不夠重視，缺乏相應(yīng)的行之有效的內(nèi)部規(guī)范管理制度。例如，一些基層事業(yè)單位未制定自行采購管理內(nèi)控制度，自行采購無計劃性、規(guī)范性，自行采購管理松散、隨意性較大；一些基層事業(yè)單位雖制定了自行采購管理內(nèi)控制度，但制度內(nèi)容寬泛，不適應(yīng)本單位實(shí)際情況，可操作性和可執(zhí)行性不強(qiáng)，以致實(shí)際工作中未按自行采購管理內(nèi)控制度執(zhí)行；一些基層事業(yè)單位建立了相應(yīng)制度，但是執(zhí)行詢價過程不嚴(yán)謹(jǐn)，僅在單位領(lǐng)導(dǎo)辦公會議記錄中提到詢價字樣，無實(shí)質(zhì)性的詢價執(zhí)行過程，后續(xù)也沒有組織相關(guān)專家、業(yè)務(wù)人員等嚴(yán)格驗(yàn)收，造成自行采購形式各樣、價格高低不一、質(zhì)量參差不齊。自行采購?fù)腔鶎邮聵I(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險控制的重要環(huán)節(jié)，一旦管理失控，就可能出現(xiàn)指定供應(yīng)商、供應(yīng)商串標(biāo)故意抬價以及嚴(yán)重的腐敗問題，導(dǎo)致基層事業(yè)單位自行采購工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)嚴(yán)重受阻。

（二）基層事業(yè)單位自行采購專業(yè)人才緊缺

一是專業(yè)人才隊(duì)伍配置不足?；鶎邮聵I(yè)單位資金規(guī)模小，往往很少涉及規(guī)范的政府采購行為，所以不重視自行采購工作，沒有獨(dú)立設(shè)置采購管理部門進(jìn)行歸口管理，甚至沒有配備專職的采購管理崗位人員，大多數(shù)是辦公室、綜合部門或財務(wù)人員兼職，精力有限，不足以勝任自行采購工作。二是缺乏對自行采購管理人員職業(yè)道德與業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)。政府采購政策性、原則性較強(qiáng)，新的管理制度、辦法出臺頻繁，但部分單位自行采購管理人員主動學(xué)習(xí)意識不強(qiáng)，業(yè)務(wù)水平不高，很難為單位領(lǐng)導(dǎo)提供決策支持。三是缺乏復(fù)合型專業(yè)人才。政府采購工作涉及多方面的知識，政府采購崗位人員不僅要掌握政府采購相關(guān)的法律法規(guī)，還需要了解技術(shù)、財務(wù)、談判、合同、檔案等各個專業(yè)學(xué)科的業(yè)務(wù)知識，這樣才能靈活處理日常工作中的各類采購業(yè)務(wù)問題，但是基層事業(yè)單位自行采購管理崗位人員大多是兼職，缺乏復(fù)合型人才，很難保證單位自行采購工作得到規(guī)范管理[2]。

（三）基層事業(yè)單位自行采購監(jiān)督檢查力度不足

實(shí)際工作中，外部的財政、審計等監(jiān)管部門往往“抓大放小”，主要側(cè)重于對支出金額較大的政府采購行為的管理，而常常忽視基層事業(yè)單位內(nèi)部自行采購行為的管理監(jiān)督?；鶎邮聵I(yè)單位內(nèi)部的監(jiān)督管理崗位人員業(yè)務(wù)水平有限，監(jiān)督執(zhí)行不力，監(jiān)管考核礙于情面落實(shí)不到位，內(nèi)部監(jiān)督部門形同虛設(shè)，造成基層事業(yè)單位自行采購工作管理較為松散，流于形式，存在監(jiān)管漏洞。一些基層事業(yè)單位自行采購金額相對較小，業(yè)務(wù)分散，以零星采購為主，部分小項(xiàng)目可能是人為拆分規(guī)避政府采購，供應(yīng)商詢價千篇一律，大多遵循報價最低者中標(biāo)的原則，有的甚至早已選定供應(yīng)商，詢價僅是為了規(guī)范自行采購過程而補(bǔ)充的合規(guī)性“外衣”。因基層事業(yè)單位自行采購缺乏有效的規(guī)范管理制度，即便檢查中發(fā)現(xiàn)了問題也很難提出違規(guī)依據(jù)與處理意見，一定程度上使得自行采購成為監(jiān)管盲區(qū)，長期得不到規(guī)范有效的管理[3]。

（四）基層事業(yè)單位自行采購信息化水平偏低，采購效率不高

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云平臺等現(xiàn)代信息技術(shù)手段飛速發(fā)展，政府采購集中采購、分散限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，基本可以實(shí)現(xiàn)完全無紙化的采購流程，采購管理流程（合同、結(jié)算等）由線下搬到線上，提高了政府采購的競爭性和公平性，節(jié)約了大量的資金和時間成本。但是，基層事業(yè)單位日常零星的自行采購行為礙于資金成本、技術(shù)限制等局限，并未建立相應(yīng)的自行采購信息管理系統(tǒng)?；鶎邮聵I(yè)單位自行采購計劃審批、合同審批、結(jié)算支付等業(yè)務(wù)大都采用線下方式，簽字手續(xù)煩瑣，大大降低了采購效率，無法隨時跟蹤自行采購執(zhí)行進(jìn)度，不利于單位的監(jiān)督和管理。

四、基層事業(yè)單位自行采購規(guī)范管理問題的解決措施

（一）健全基層事業(yè)單位自行采購制度，規(guī)范自行采購管理

一是各基層事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”為主線，建立健全單位自行采購管理制度辦法，通過建章立制，扎緊制度籠子，讓自行采購工作有據(jù)可循。二是將基層事業(yè)單位所有采購業(yè)務(wù)納入內(nèi)控制度管理，根據(jù)采購內(nèi)容分門別類制定采購業(yè)務(wù)的實(shí)施細(xì)則，明確自行采購歸口管理主體責(zé)任，建立單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)監(jiān)督職能職責(zé)，確定自行采購限額、方式及程序、驗(yàn)收組織、支付結(jié)算等各環(huán)節(jié)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，明確自行采購各崗位工作要求及責(zé)任，嚴(yán)格貫徹落實(shí)執(zhí)行，做到基層事業(yè)單位自行采購工作規(guī)范有序、合規(guī)管理。

（二）提升采購人員的專業(yè)素質(zhì)，保障基層事業(yè)單位自行采購規(guī)范管理

首先，基層事業(yè)單位可以根據(jù)實(shí)際建立內(nèi)部采購管理科室或崗位，歸口管理單位內(nèi)部采購業(yè)務(wù)，提高管理工作的質(zhì)量和效率。其次，基層事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對現(xiàn)有采購崗位人員的培訓(xùn)，做到定期培訓(xùn)、定期考核，必要時還可以開展崗位從業(yè)職業(yè)資格認(rèn)證，要求單位內(nèi)部采購管理人員持證上崗，不斷完善單位內(nèi)部選人、用人機(jī)制，提高采購管理人員的專業(yè)知識水平及專業(yè)技能。最后，按照基層事業(yè)單位自行采購工作要求，也可引進(jìn)政府采購專業(yè)人員，加大新進(jìn)人員崗前培訓(xùn)力度，幫助新進(jìn)員工更好地掌握采購業(yè)務(wù)的工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)要求，打造一支高質(zhì)量、高水準(zhǔn)的基層事業(yè)單位采購業(yè)務(wù)管理隊(duì)伍，確?；鶎邮聵I(yè)單位自行采購工作規(guī)范管理[4]。

（三）加強(qiáng)自行采購過程監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任考核

首先，各級財政部門應(yīng)將基層事業(yè)單位自行采購管理工作納入日常監(jiān)督范圍，出臺簡便易行、符合實(shí)際的參考制度辦法，規(guī)范采購預(yù)算，強(qiáng)化采購信息公開，為各基層事業(yè)單位自行采購提供操作指南，督促基層事業(yè)單位建立合規(guī)、高效、便捷、可控的自行采購管理內(nèi)控制度。其次，各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)全面監(jiān)管基層事業(yè)單位的自行采購業(yè)務(wù)，留意基層事業(yè)單位自行采購預(yù)算計劃編制的合理性、采購過程的合規(guī)性、采購方式的合法性、采購結(jié)果的效益性，及時發(fā)現(xiàn)單位自行采購過程中存在的問題，發(fā)揮好審計部門“治已病、防未病”的作用，全面保障財政采購資金的使用安全、規(guī)范[5]。最后，各基層事業(yè)單位應(yīng)完善內(nèi)部監(jiān)督考核管理制度，加大內(nèi)部監(jiān)管力度，提升監(jiān)督管理崗位人員的業(yè)務(wù)水平，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督效應(yīng)，及時發(fā)現(xiàn)自行采購存在的問題，提出整改措施，落實(shí)責(zé)任考核，確保單位自行采購工作合規(guī)開展。

（四）增加信息系統(tǒng)建設(shè)投入，提高自行采購管理效率

基層事業(yè)單位自行采購業(yè)務(wù)主要是各單位的內(nèi)部行為，大多沒有建立統(tǒng)一規(guī)范的信息采購系統(tǒng)。鑒于此，基層事業(yè)單位可以充分利用部門門戶網(wǎng)站及內(nèi)部財務(wù)軟件等現(xiàn)有的信息系統(tǒng)，將自行采購行為中的計劃申請、招標(biāo)通知、中標(biāo)公告、合同簽訂、貨款結(jié)算等業(yè)務(wù)流程轉(zhuǎn)到線上辦理，規(guī)范自行采購行為流程，全程線上追蹤進(jìn)度，進(jìn)行績效考核。同時，基層事業(yè)單位應(yīng)集中資金力量，根據(jù)單位實(shí)際情況，新建或開發(fā)內(nèi)部自行采購業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，覆蓋事前計劃申請、事中招采、合同簽訂、事后驗(yàn)收、貨款結(jié)算等自行采購全流程，通過人盯技防管控采購各環(huán)節(jié)風(fēng)險，提升單位自行采購的信息化程度，促進(jìn)自行采購業(yè)務(wù)高效開展。

五、結(jié)語

自行采購工作在基層事業(yè)單位業(yè)務(wù)中日漸重要，為規(guī)范管理自行采購工作，基層事業(yè)單位要不斷完善內(nèi)部控制制度和管理辦法，健全監(jiān)督體系，扎緊制度籠子；加強(qiáng)對復(fù)合型人才隊(duì)伍的建設(shè)，打造高質(zhì)量、高水平的單位自行采購工作團(tuán)隊(duì)；加大各個層級的監(jiān)督檢查力度，擴(kuò)大監(jiān)督檢查覆蓋范圍，嚴(yán)肅追責(zé)；加強(qiáng)現(xiàn)代化信息技術(shù)手段的運(yùn)用，提高自行采購業(yè)務(wù)效率，形成制度防范、技術(shù)支撐、人才保證、科學(xué)合理的單位自行采購運(yùn)行體系，從而助力單位自行采購工作高效、順利開展，節(jié)約財政采購資金，有效解決自行采購規(guī)范管理中存在的問題，實(shí)現(xiàn)單位自行采購工作的長足進(jìn)步和高質(zhì)量發(fā)展。