全過程視角下項目預算績效評價指標體系分析

馬圣陽

摘要：在我國經濟高質量發展階段，為全面推進預算全過程績效管理體制深化改革，對于預算績效評價方式的創建，應貼合實際需求，呈現出多元化特征，從事后單一評價朝著全過程的評價，具有高度的綜合性。在整個預算績效評價中，創建指標體系是關鍵和核心，也是創新績效管理模式的重點目標及方向。文章基于全程視角，分析項目預算績效評價指標體系內容，并為相關研究提供借鑒意義。

關鍵詞：全過程視角；項目預算績效評價；指標體系

早在1950年，我國預算制度就已經確立，經過理念發展和實踐探索，取得顯著性成就，但仍在實際應用中顯現出一些問題和不足。2011年，財政部舉行了第一次全國預算績效管理工作會議，明確表明構建預算績效管理機制的重要性，對此需要將該項制度貫穿到整個預算管理過程。因此，如何利用項目預算績效指標體系，優化資源配置，最大化地獲取良好的經濟效益和社會效益，成為當前重點研究課題。

一、傳統模式下項目預算績效評價指標體系共性問題

績效突出問題主要在于對績效目標設置采取粗放方式，部分效益指標缺乏完善性，尤其是指標數量、質量及時效等要素，需要財政和預算部門予以高度重視，持續實施相應的整改措施。

（一）績效指標比較籠統和模糊，無法進行量化和考核

結合指標離散度理論，經分析各行業及領域的評價報告可知，雖然都設置相應的績效目標，但缺乏科學性和合理性。指標設定往往具有籠統和模糊的特點，具體來說，就是定性過多、定量太少，無法實施針對性的考核，匱乏相應的質量衡量標準。《北京市2019年度預算執行審計報告》文件，反映了績效指標創建中存在的客觀問題，該報告中采用的績效目標管理制度為粗放式管理，在項目欄中沒有填寫對應的指標，也存在錯填、漏填的問題，針對效益指標做綜合因素分析（數量、質量、成本及時效等），有關部門提出結合實際情況作相應調整和改進的建議，否則造成無法衡量和評價績效目標的價值體系。此外，針對項目績效評價報告，中期和年度績效指標差異化不顯著，缺乏科學性和時效性，再加上數量指標未能準確定位，造成質量標準下降。一般來說，績效指標具有清晰度、細化度、量化度等基本要素，若是績效指標長時間單一、籠統、缺乏全面性，尤其是鏟除質量和效益指標具有定性化特點，在實際衡量上，無法為預期目標提供有效依據，可考量性低下。

（二）項目調研論證匱乏，無法確保項目產出數量、質量和時效

經過對7～9個項目“項目產出”進行調查，發現均存在不同程度的未能達到預期目標的問題，尤其是項目績效成果，指標規劃精準性不強，其數量和質量與計劃存在出入，造成該項目分析不充分，整個過程指導缺乏有效的監管機制，質量和效益指標分值低下。根據評價報告，項目未能準確定位服務群體，沒有從實際情況分析，過于強調經濟效用，忽視成本費用管理，對服務群體服務方式靈活性不強。此外，對于項目績效考核，基本上是采取管理層人員考察方式，使得可衡量性不足，甚至未發揮出督促服務群體的品牌效應，組織覆蓋面不廣，在具體應用上缺乏新穎意識。

（三）服務對象滿意度欠佳，對項目執行的認知度不強

經過對比和分析，在服務對象滿意度上，滿意度總分為100分，均未超過70分。比如，某科級服務項目在服務平臺建設上，經過對受助的企業進行調查，服務對象滿意度僅為58.2分，遠遠低于績效評價結果總分值。再如某生態環境監測項目，依照相關政策及規定，項目單位與社會團體采取合作互助方式，組織對355個斷面進行監測，項目預算為1275萬元，委托業務費用為1260萬元，服務對象滿意度經計算分值僅為67分，而績效評價結果整體為88.5分，項目主管部門（90分）、政府部門（65分），社會公眾滿意度（30分），從中不難看出政府部門和社會公眾滿意度相對較低。

（四）指標權重設置未突出衡量核心產出指標的作用，項目整體評價區分度低

績效指標體系中項目績效是基礎，項目決策是關鍵，項目管理是手段，三者權重占比分別是55%、15%、30%，指標及權重設置雖然具有項目績效評價的整體性和全面性，但是關于關鍵性目標達成情況，卻突出分散考核聚焦度問題。也就是說，總評分比較高的項目績效得分，項目績效評分比較低的項目，在項目產出數量和時效上，項目績效、項目決策、項目管理中前兩項指標權重，直接影響到項目管理評分。

二、全過程視角下項目預算績效評價指標體系設計

關于全過程視角下項目預算績效評價體系設計，本文以某部隊種類的維修項目為研究對象，從項目預算的編制、執行、總結三個階段分析。

（一）項目預算編制階段的評價指標設計

在項目預算編制階段，其決策直接影響到使用效果。首先，明確評價動因，確保在源頭上的合理化引導和控制；針對裝備維修項目預算編制，需要結合實際情況，創建圍繞維修項目的年度經費收支計劃和標準，為后期裝備維修過程提供經費保障和參考依據；績效指標應兼具科學性和合理性，期間把預算績效評價指標當成驅動因素，達到對預算配置優化效果，做好裝備維修項目經費配置的審查、預算及管理，爭取在前期做到嚴格把關，推進編制預算整個過程的有序進行；經過在預算編制階段創建目標評價，分析相應的指標因素，能夠督促業務部門不斷改進，認真分析績效因素，確保預算編制項目的科學性、合理性和安全性。其次，確定項目預算編制階段的評價指標內容，在項目預算編制過程中，維修項目在準備環節，也就是說，不僅缺乏相應的經費投入，而且還未明確維修成果，對此績效評價十分關鍵，應確保審查預算編制合乎規定、貼合實際，重點考察后期結果的規范性和標準性；在項目預算編制階段中，創建評價指標體系，設置一級指標和二級指標時，一級指標需要遵循合規性和合理性原則，二級指標是對項目預算編制工作的分解和細化；合規性原則是指項目預算編制具備理論依據和費用支撐，符合裝備維修項目的計劃、目標及任務，滿足對裝備維修的周期性規律，不斷總結和分析，切實提升編制依據充分性，滿足裝備維修管理的經驗和規律；裝備維修管理項目的通過，需要具備申報要素的完整性，包括項目名稱、立項依據、經費需求、效益分析等；合規性在合理性基礎上生成，兩者相輔相成、缺一不可，編報要素完善、依據充分僅是前提條件，后期編制數據準確性、可行性才是關鍵環節，該原則以上強調和突出預算編制有目標，經過分解和細化績效指標，為后期維修工作提供理論參考；二是重點考察績效指標明晰性，考慮到官兵是這些裝備的直接使用者，需創建官兵滿意度這一指標，增進項目預算編制結果的合理性，將官兵的意見和建議作為重點考察內容，不斷改進和調整預算編制工作，將編制的裝備維修項目與實際情況有機結合，如圖1所示，為裝備維修項目預算編制階段績效評價指標體系框架圖。

（二）項目預算執行階段的評價指標設計

針對項目預算執行階段，該環節十分關鍵，是指維修過程中產生經濟獲得的具體開支。首先，應明確評價動因，形成有利的過程監督與調控；在這個中間過程，為確保良好的維修效益，應將預算執行水平作為目標驅動因素，全程跟進維修成果（維修進度、維修費用、維修問題等），根據獲取的動態化的預算執行情況，采取有針對性地糾正偏差的決策及建議，切實提升維修效果的有效性；期間過程評價應全面貫徹和落實到位，形成強有力的約束機制，規范預算行為，最大化地保障維修項目中資金費用的安全性。第二，選擇指標體系的設計方法，合理應用“3E”標準和掙值法；“3E”標準是指經濟性、效率性和有效性，經濟性是指節省成本費用，縮減經濟投入和成本支出，鏟除經濟浪費、能源消耗不良現象；效率性側重產出和投入的內在聯系，兩者的對比關系爭取達到低投入、高產出的效果，投入即為成本，包括經濟成本、時間成本及人力成本等；有效性則是指項目預期目標達成情況，重點關注編制決策和執行進度的實際情況，深入探討產出效果，綜合衡量產出數量和質量；掙值法又叫掙值管理法，是控制項目進度和成本的項目管理工具，經科學運作指標，考量項目的實際進展和績效，其中測度指標有基本指標和評價指標，基本指標包括計劃價值、掙值、實際成本，評價指標含有進度偏差、成本偏差；也就是說，這一階段的項目預算執行，不僅管控經費投入的財經紀律，而且監管和控制整個維修進程，對于生成的維修數據，及時進行全面的評析，確保相應的評價內容與“3E”標準相吻合；掙值法評定還體現出效率性，可結合具體情況將掙值法融入“3E”標準中，將這兩種理論發揮共性作用，以此設計裝備維修項目預算執行階段，豐富和健全績效評價指標體系內容。第三，明確項目預算執行階段的評價指標，創建一級指標和二級指標，一級指標包括經濟性、效率性和有效性，二級指標含有超范圍開支情況、經費套用情況、進度偏差、成本偏差、維修成果達標率、官兵滿意度。

（三）項目預算總結階段的評價指標設計

雖然裝備維修項目任務結束后，但預算績效管理并不能草草完工，需要進行后期的總結與分析。裝備維修工作已經完成，使得評價視角更具多樣性，將維修效果、經費支出作為重要的衡量標準，這是總結階段績效評價的目標和方向，有著深遠的評價影響。第一，明確評價動因，形成系統而權威的綜合結論，針對預算編制，創建目標評價，兼具規范和約束作用，是屬于預判的一種有效手段，由于績效評價會受到內外環境的影響，需要不斷提升評價結果的精準性，發揮出其信息優勢及價值；如果在項目預算的總結與分析上，維修成果與預期計劃兩者之間出入比較大，需要指出預算編制工作問題及不足，如經費配置結構適配性差、績效目標設定太高或太低等；在項目預算執行過程中，為確保項目預算總結階段合理進行，管理層人員可運用結果評價來預測維修項目可能達成的成果，采取相應的調整和改進措施，還要審視預算執行行為，尤其是數據結果偏差出現的因素關聯性；結果評價應從單一化評價朝著綜合化評價演變，將維修成果、管理要素融入評價過程中，確保在整個總結階段努力查找漏洞、問題及不足，進而形成反思、總結經驗教訓，爭取在以后的工作中切實提升項目預算績效管理水平，在全過程采取多途徑、多視角、多渠道，實現績效管理宏觀效益目的。第二，選擇指標體系的設計方法（平衡計分卡），傳統業財會計模式重點考察財務指標，忽視企業的整體發展及長期利益，對此應禁忌過于強調財務報表數據，尤其是管理層人員應具有長遠戰略規劃觀念；平衡計分卡（ＢＳＣ）作為一個綜合框架，具有四個維度，分別是維修成果（任務完成率、完成及時率、維修成果達標率、官兵滿意度）、維修經費使用（成本節超率、超范圍開支率、經費套用率、器材、設備配套率、崗位合格率）、內部業務流程（管理流程完善度、內部機制控制成熟度）和學習與成長（預算編制因素導致的調整率、預算執行因素導致的調整率、政治素養的合格率），各維度之間是相互構成因果聯系，以企業愿景與戰略看作是驅動發展的力量；企業創建財務指標，獲取理想的經濟利潤，突出和強調服務群體和市場份額，也就是說，為贏得服務群體的青睞、促進企業長遠發展，應持續改進和完善產品和服務質量，切實提升內部管理效率，構建一支先進的預算管理團隊，使工作人員具有較高的專業技能和綜合素質，增強企業核心競爭力；該環節重點不在于總結過去，而是深層次挖掘長期效益的管理因素，平衡計分卡本質上是一條因果關系鏈，既要分析短期成果，又要剖析影響因素，突出和強調平衡財務與非財務指標，兼顧短期利益和長期利益，具有多樣性、綜合性評價的基本特征；平衡計分卡對于項目預算總結階段，可持續使用該工具，有著較強的適用性，為指標體系設計提供準確的數據。第三，確定項目預算總結階段的評價指標內容，裝備維修項目的創建，屬于持續恢復、保持和更新裝備性能的工作，達到對裝備性能的改善和優化效果，項目計算直接影響到軍事效益，等同于財務要素在BSC中的重要作用，而維修成果是裝備維修的終極目標。為達到理想可觀的維修成果，需要預算經費強有力支持，期間離不開各財務要素的約束和控制，創建一套科學合理的預算經費使用計劃，貼合于計劃維修內容；項目預算績效管理中的經濟效益是關鍵和核心，重點管理成本控制問題，明確相應的財務要素；為規范經費預算，需要從內部業務流程入手，創建高效對接的業務程序，管控和約束一切預算行為，推進項目預算績效管理工作的如期進行；整個預算管理工作需要劃分具體的工作職責，確保責任落實到個人。

三、全過程視角下強化績效理念、硬化績效約束的措施及建議

（一）強化預算績效管理工作的指導

根據在績效評價工作中經常出現的問題，尤其是對績效指標的設定，在數量、質量、時效等維度，財務部門應事先進行總體規劃，明確主體責任，規范化、標準化績效目標，創建相應的績效評價指標。與此同時，指導預算部門及單位進行項目預算績效評價指標體系構建，形成定量為主、定性為輔的績效指標框架，確保績效指標體系具有分行業、分領域、分層次的特點，期間采取科學的論證方式，側重核心指標及質量標準，促進績效指標和評價標準的細化量化和可比可測，確保部門和單位預算績效管理水平得到提高。

（二）強化對預算項目的績效目標審核

在預算審核環節上，績效目標是先決條件，需要結合實際情況，考察理論和現實的匹配性，確保將績效指標的細化、量化和可衡量基本特征。設計績效目標，應禁忌籠統性、模糊性，既要確保指標設計的量化，又要提升成本控制力度，否則直接影響到預期效果的預算項目。同時，對于項目庫應合理規劃，避免項目庫與績效指標的沖突，必要時需要暫緩安排預算，從整體布局出發，統籌歸回績效指標，尤其是產出績效和滿意度這兩個指標，應明確相對應的質量標準，在整個項目實施過程中，采取有效的監督和控制手段，切實提升財政資金使用效率，保障企業的經濟效益。

（三）優化和改進核心績效指標的權重

為持續優化和改進核心績效指標，需要樹立以結果為導向理念，在績效評價指標設計時，產出指標、效益指標及客戶滿意度都是重點納入因素，還要結合實際情況，適當調整指標權重，強調和突出績效重點及難點，創建出高效對接的指標權重配置，促進績效的實用效果。為全面考察績效評價結果影響，把核心產出指標進行分解和細化，尤其是未達成的項目，包括收儲上市、項目投產、竣工交付等，禁忌直接將績效評價結果評定為優、良、差等行為，而是當作一個持續優化的過程。

（四）加大績效信息公開力度

為確保項目預算績效評價指標體系更加公平公正、科學合理，應加大績效信息公開力度，可采取以下四點做法。首先，嚴格執行國家政策及規定，明確項目績效目標，編制績效自評報告，羅列重點績效評價內容，全程采取依法公開的做法。其次，創建線上線下績效管理平臺，使部門、企業、員工及社會等廣泛參與其中，在全社會范圍內推廣與宣傳重點工作，健全和豐富項目績效內容。再次，制定專家咨詢制度，積極引入社會團體，使預算績效管理更具全面性，采取有效的監管與考核，切實改進績效評價不足及問題，增強其客觀性和公正性。最后，依托于先進的信息技術，打造互聯網監督系統，發揮在績效評價領域的技術效用，創建數據信息共享共用機制，在預算執行階段中，著重分析績效目標與現實情況的匹配性，采取相應的整改措施，打造以信息技術為支撐、實施全過程參與的績效監督工作機制。

（五）強化支出績效評價結果應用和問題整改落實

針對支出績效評價結果，為提升綜合應用效果，應在全過程中不斷總結問題，采取具有針對性的整改措施。首先，有關部門及企業財務部門應不斷督促整改績效評價，羅列出報告中存在的不足，明確預算績效責任落實到個人，結合實際情況，創建一套科學的整改落實的跟蹤機制，切實促進預算績效管理水平提升。同時，重點關注績效評價反映的績效問題，尤其是預算支出項目，根據持續的調整和改進，促進績效評價結果，經過健全制度、改進計劃、創建績效管理掛鉤機制，切實保障財政資金聚力增效。

（六）構建一支高水平、高能力、高素質的預算管理團隊

根據項目預算評價指標體系的構建，業務部門應創建相應的管理制度及實施細則，打破傳統財務管理模式，針對出現的突發狀況，創建緊急預警機制，提升管理流程完善度，健全內控機制內容，增強監管預算及項目實際開展中的預算行為達成情況。與此同時，企業應建設一支高水平、高能力、高素質的預算管理團隊，切實提升工作業務技能和綜合素質，由于業務水平直接關乎預算管理績效，除了為工作人員展開系統地業務培訓外，還要強化實踐環節，促進理論與實踐的有機結合。本文研究對象是某部隊裝備維修項目，考慮到裝備維修項目的重要性和必要性，應創建政治素養合格率指標。

項目預算績效評價既能提升企業資源配置率，又能有利于控制經營風險。實際操作過程中，針對難以符合企業戰略目標、未科學制定預算編制、缺乏預算意識、監管力度不嚴、信息化建設力度不強、管理制度落后等問題。在創建企業全面預算決策上，應堅持戰略為導向，增強員工預算管理意識，制定全面的預算管理標準，將非財務指標預算納入其中。針對企業全面預算管理，采取有效的管理措施，包括創建成本預算管理一體化、創建反饋和考核機制等。

四、結語

項目預算績效評價指標具有高度的綜合性和復雜性，需要重視編制、執行和總結階段，三者之間相輔相成、相互關聯。值得注意的是，項目預算績效評價全過程，事前、事中、事后兼具獨立性和內在聯系，對此企業應結合自身情況廣泛關注預算管理，持續不斷改進和完善質量，采取有效的整改落實措施，這對企業發展有著重大現實意義。

參考文獻：

[1]陳婉麗.淺談如何完善房產交易部門項目預算績效評價[J].納稅，2021，15（32）：141-143.

[2]陳小燕.預算管理在科研項目全生命周期中有效運行的探析[J].中國市場，2021，26（33）：143-145.

[3]秦彩鳳.基層行政事業單位預算績效評價的難點與對策研究[J].質量與市場，2021，15（17）：97-99.

[4]張貴文.財政預算績效評價成效與問題淺探——以朔州市朔城區財政局2020年預算績效評價項目為例[J].山西財稅，2021，11（08）：28-32.

[5]陳紅云，李艷.預算項目支出績效評價存在的問題及對策[J].商業會計，2021，31（16）：100-102.

[6]劉霞.科研項目全面預算管理體系研究——基于戰略、預算、績效管理一體化視角[J].行政事業資產與財務，2021，26（15）：46-47.

[7]董麗萍.績效評價在事業單位項目預算管理中的應用探索[J].行政事業資產與財務，2021，17（15）：29-30.

[8]周玉.財政項目預算績效評價存在的問題及對策探析[J].中國鄉鎮企業會計，2021，34（08）：94-95.

[9]代林珈.績效評價在事業單位項目預算管理中的應用探析[J].中國鄉鎮企業會計，2021，20（07）：108-109.

[10]張亞亮，張莉.完善預算績效管理體系? 推動績效管理更有效[J].審計觀察，2021，14（04）：30-35.

[11]曹東，胡雅南，朱文佳，張艦，陳紹晶.信息化系統運行維護項目績效自評報告分析[J].東北水利水電，2021，39（02）：68-70.

[12]張淑真.基于績效評價的財政項目預算管理模式優化研究[J].現代商貿工業，2021，42（05）：109-110.

[13]孫媛.淺析項目預算績效評價存在的問題及對策[J].當代會計，2020，22（24）：126-127.

[14]杜峰，梁艦.PPP項目預算績效管理實踐探析[J].中國財政，2020，19（21）：60-62.

[15]王軼立.淺談項目支出預算績效管理實施[J].山西財政稅務專科學校學報，2020，22（05）：3-5.

（作者單位：浙江數智交院科技股份有限公司）