業(yè)財融合背景下文化事業(yè)單位全面預算績效管理體系構建策略分析

張鈺旋

一、前言

全面預算績效管理是指將績效理念和方法深度融入于預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督全過程，注重結果導向，強調(diào)成本效益，硬化責任約束的一種全方位、全過程、全覆蓋的預算管理體系。該體系下加強了財務部門與業(yè)務部門的聯(lián)系，將原本后置的財務核算為主的管理模式變更為財務部門全過程參與的管理模式。業(yè)財融合的理念就能夠極好地契合全面預算績效管理的要求，通過財務部門對業(yè)務部門各項活動進行資金、項目、績效等方面的全過程分析和管控，積極與業(yè)務部門建立溝通聯(lián)系機制，能夠更好地推動預算管理與績效管理一體化發(fā)展。

二、全面預算績效管理體系構建中業(yè)財融合的必要性

業(yè)財融合是管理會計中的重要內(nèi)容，是指業(yè)務活動與財務活動相融合。2021 年3 月印發(fā)的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中提出，在當前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之預算管理中存在統(tǒng)籌力度不足、資源配置使用效率有待提高等問題，從業(yè)務出發(fā)進行財務管理的業(yè)財融合是落實《中華人民共和國預算法》及其實施條例有關規(guī)定的有效手段，也將更有力地規(guī)范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力。全面預算績效管理體系是保障事業(yè)單位一切業(yè)務發(fā)展的重要支柱，編制部門預算、監(jiān)控預算執(zhí)行、進行績效評價這些具體工作就需要財務部門與各業(yè)務部門團結協(xié)作[1]。

三、文化事業(yè)單位全面預算績效管理存在的問題

（一）事前績效評估環(huán)節(jié)缺失

事前績效評估是指根據(jù)單位職責、發(fā)展規(guī)劃、預算申報理由等，運用科學合理的評估方法進行客觀、公正的評估，主要包括立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性和實施方案可行性。文化事業(yè)單位一般都是由財政撥款支持的公益性單位，預算項目基本是延續(xù)性項目，以某直屬文化事業(yè)單位預算項目“劇（節(jié)）目創(chuàng)作專項資金”為例，該項目主要是用于支持和促進藝術院團創(chuàng)排優(yōu)秀作品及完成規(guī)定場次演出活動提供的專項經(jīng)費，此項目每年的績效目標和績效指標具有一定的相似性，財務人員認為既然每年都有這些項目且項目內(nèi)容相似，在預算申報時就直接沿用上年的項目績效目標、績效指標等內(nèi)容，直接跳過了事前績效評估的工作，為了達到工作的“高效性”忽略了與業(yè)務部門的溝通。再加上近幾年財政資金吃緊，各事業(yè)單位落實過“緊日子”的政策要求，工作的重心放在“保項目、保資金”上，也仍然存在著“重核算、輕管理、重支出、輕效果”的思想[2]。

（二）績效目標值準確度不高

績效目標是指預算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，是建設項目庫、編制預算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎和依據(jù)，包括總體目標和績效指標，應契合預算資金的預期產(chǎn)出和效果。文化事業(yè)單位的總體戰(zhàn)略目標主要體現(xiàn)在其公益性，但是公益性的工作成效，例如“通過文藝作品提升人民群眾的文化素養(yǎng)”“通過創(chuàng)作生產(chǎn)優(yōu)秀作品繁榮社會主義文藝事業(yè)”等等這些都難以在短時間內(nèi)體現(xiàn)，也較難清晰地衡量。再加之有些單位領導沒有足夠重視此項工作，相關內(nèi)部規(guī)章制度不完善，導致業(yè)務部門的觀念還停留在預算績效管理是財務部門的工作、財務問題應由財務部門解決的階段，對業(yè)財融合的需求不強，對財務部門工作的配合度不高，導致財務部門對單位的整體業(yè)務發(fā)展目標把握不準確、對具體業(yè)務的產(chǎn)出和效果了解不清晰，為了應付工作而設置更容易達成的目標或有意壓低目標值，導致績效總體目標的設置缺乏全面性、績效指標的設置缺乏準確性等問題[3]。

（三）績效運行和評價缺乏監(jiān)管機制

績效運行監(jiān)控是指在預算執(zhí)行過程中，單位依照職責對預算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度開展的監(jiān)督、控制和管理活動，監(jiān)控的主要內(nèi)容包括績效目標完成情況、預算資金執(zhí)行情況等。預算執(zhí)行監(jiān)控與績效運行監(jiān)控是單位全面預算績效管理的重要環(huán)節(jié)，由于單位內(nèi)各部門是獨立平行的，缺少一個統(tǒng)籌指導各部門對預算和績效的執(zhí)行進行跟蹤監(jiān)控和分析的組織架構，就容易導致工作缺乏指導性。加之財務部門與業(yè)務部門在整個全面預算績效管理流程中往往出現(xiàn)信息不對稱的情況，可能會造成資金執(zhí)行不暢、績效目標偏離、支出進度與項目完成進度不一致等情況[4]。

績效評價是指依據(jù)設定的績效目標，對預算支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正地測量、分析和評判，按實施主體分為單位自評、部門評價和財政評價。目前，項目總體績效目標、各項績效指標完成情況主要是由業(yè)務部門出具，由于與下一年度預算安排和獎懲機制掛鉤，業(yè)務部門往往存在自我保護或者應付的心理，缺乏對指標落實的實際情況深入、公正地分析評價，導致評價數(shù)據(jù)不夠客觀[5]。

（四）績效結果應用缺失獎懲機制

績效評價結果應用指對績效自評、部門和財政評價的結果進行整理、分析、報告或反饋，并將其作為安排預算、完善政策、改進管理的重要依據(jù)。有效運用好績效評價結果是提高事業(yè)單位績效管理的重點，但也是常常被忽略的一點。目前，很多文化事業(yè)單位的績效管理崗都是財務人員兼任，日常的財務工作體量大、壓力大，財務人員疲于應付繁重的工作。在財政的監(jiān)督下全面預算績效管理工作重點往往在預算執(zhí)行和績效評價結果方面，許多單位存在著沒有建立與預算績效評價結果掛鉤的獎懲機制，或者建立了有關機制但由于種種原因難以落實，導致績效評價的結果流于形式，沒有得到充分的運用。

（五）缺乏必要的資金保障

開展全面預算績效管理，資金保障是重要基礎。但目前部分文化事業(yè)單位存在資金不足的問題，主要表現(xiàn)在：一是文化事業(yè)財政撥款比例偏低，絕大部分事業(yè)單位資金嚴重依賴上級撥款；二是事業(yè)收入比例低，自身收入難以為繼；三是預算編制時對業(yè)務發(fā)展資金需求考慮不足；四是缺乏統(tǒng)籌各種渠道的資金，保障重點業(yè)務；五是項目資金撥付不及時，影響工作開展。這些問題導致全面預算績效管理的資金保障不足，影響工作落實。必須加大財政專項資金投入，支持文化事業(yè)單位改革發(fā)展，全面預算績效管理才能取得實效。

（六）信息化水平有待提高

部分文化事業(yè)單位信息化建設滯后，也制約了全面預算績效管理水平的提升，主要問題包括：一是預算編制軟件應用程度不高，編制效率低下；二是業(yè)務系統(tǒng)和財務系統(tǒng)割裂嚴重，數(shù)據(jù)共享困難；三是績效考評系統(tǒng)建設缺失，監(jiān)管數(shù)據(jù)不能及時收集；四是項目執(zhí)行和資金使用情況無法實時監(jiān)控；五是業(yè)務部門數(shù)字化管理手段不足。這些問題導致全面預算績效管理中的信息化水平較低，管理效率和質(zhì)量難以提升。必須統(tǒng)籌謀劃，加快推進管理信息化建設，為全面預算績效管理提供數(shù)字化支撐。

四、業(yè)財融合背景下文化事業(yè)單位全面預算績效管理體系構建策略

（一）做好頂層設計

首先，要從提高單位管理層對全面預算績效管理工作的重視入手，強化單位負責人是預算管理主體責任人的意識，增強業(yè)財融合的意識，做好頂層設計，才能統(tǒng)籌各部門形成合力，提高工作參與度和配合度。文化事業(yè)單位往往存在著由文藝工作者轉(zhuǎn)崗至行政或業(yè)務部門的現(xiàn)象，人員流動性和流失率較高、人才素質(zhì)參差不齊。財務部門要牽頭全單位學習近年來的相關政策法規(guī)和規(guī)章制度，加強單位內(nèi)部人才隊伍建設，不僅是財務人員要熟悉各項財經(jīng)制度，更是要讓業(yè)務人員及時學習預算績效評價等方面的制度和新要求，增強全員的責任意識和專業(yè)能力。預算績效相關工作不是單位財務一個部門的工作，而是財務和業(yè)務部門共同配合的一項綜合性工作。預算執(zhí)行關系到每個部門的資金使用效率評價和下一年度資金分配，績效目標的設置、實施、評價時與各部門開展業(yè)務掛鉤并與人員考核掛鉤，全員要把思想從“要我有績效”轉(zhuǎn)變到“我要有績效”上，牢固樹立起“花錢必問效、無效必問責”的意識。其次，強化單位內(nèi)部制度管理，建立健全單位內(nèi)部制度，根據(jù)行業(yè)特點和單位具體情況建立一套完善的全面預算績效管理制度，將預算申報、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋以及績效目標的設立、實施、監(jiān)控、評價、應用等全過程進行制度化管理，通過打通財務與業(yè)務的壁壘，強化內(nèi)控手段，優(yōu)化工作流程，形成全過程的動態(tài)監(jiān)控。在此基礎上，單位還可以通過組建由財務人員和業(yè)務人員共同組成的預算績效評價工作組來加大業(yè)財融合力度，明確各方的職責，根據(jù)單位業(yè)務規(guī)律，制作清晰的流程圖規(guī)范申報審批及反饋應用流程，提高資金使用效益和內(nèi)部辦公效率。

（二）構建科學的綜合管理體系

在整體提高文化事業(yè)單位對預算績效工作的重視下，結合業(yè)財融合的手段，構建與單位內(nèi)部相適應的綜合管理體系，應從事前、事中、事后三個維度入手。

1.事前謀劃，夯實基礎

為更好地在業(yè)財融合背景下科學開展全面預算績效管理工作，文化事業(yè)單位首先應該梳理單位各層面的業(yè)務情況和戰(zhàn)略目標，打通業(yè)財溝通渠道，深度分析行業(yè)現(xiàn)狀、財政形勢、具體業(yè)務相關數(shù)據(jù)以及做好風險評估預測，保障在業(yè)務開展前形成由財務部門和業(yè)務部門達成共識的戰(zhàn)略發(fā)展決策。結合全面預算績效管理中事前績效評估的要求，財務部門可以聘請第三方機構共同對業(yè)務部門申報的項目資金立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性和實施方案可行性進行客觀地評估。在財政長時期處于緊平衡狀態(tài)的下，深度提質(zhì)增效，保證全面預算績效管理工作的開展，保障事業(yè)的科學繁榮發(fā)展。

2.事中控制，突出實效

財務人員要時刻參與到業(yè)務進行的過程中，確保及時、準確地取得業(yè)務相關信息，跟進業(yè)務流程，起到監(jiān)督和控制的作用。可以根據(jù)主責部門或者業(yè)務類型將申報的預算項目細化為子活動，管理好每個子活動的業(yè)務全周期才能保障整體項目目標的實現(xiàn)。同時，隨著數(shù)字化和信息化技術不斷發(fā)展應用，文化事業(yè)單位的財務管理也應該利用好大數(shù)據(jù)分析手段和智慧化辦公模式，利用好財政部等外部統(tǒng)一建設的信息化平臺，或搭建單位內(nèi)部業(yè)務與財務信息互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加快信息流動速率，提高預算和績效的過程控制。借助有效的信息化手段，提高事中控制風險和績效評估的效率，為事業(yè)發(fā)展提供有效保障。

3.事后總結，資源共享

在開展業(yè)財融合的預算績效工作過程中，要定期對業(yè)務和財務管理進行分析總結和工作交流，提升單位整體業(yè)財管理水平。可以根據(jù)具體業(yè)務特性，按一定的周期開展座談會的方式進行工作心得分享。文化事業(yè)單位的業(yè)務主要是進行藝術創(chuàng)作或提供文化服務，例如創(chuàng)作文藝作品、策劃展覽、開展藝術培訓等，那么就可以在一部文藝作品創(chuàng)作完成進行首演后、某個展覽展期結束后、某批次藝術培訓結課后等作為節(jié)點，進行一次在單位領導班子召集下的財務人員和業(yè)務人員共同參與的工作交流會。在會中交流開展業(yè)務過程中遇到的問題及解決方案，財務人員通過具體業(yè)務中暴露出的問題可以進行風險分析、效能評估，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效率。業(yè)務人員通過財務提出的政策導向、風險防范等內(nèi)容提高業(yè)務水平，保障績效目標的實現(xiàn)。及時地進行事后總結是最直接有效的提高單位業(yè)務水平的重要方式，常態(tài)化業(yè)財溝通機制的建立使資源高度共享，業(yè)務層面的直接經(jīng)驗反饋和應用可以有效的服務于單位績效目標和事業(yè)發(fā)展。

（三）完善指標體系和支出標準體系建設

績效指標是全面預算績效管理的基礎，在業(yè)財協(xié)同工作開展下，績效指標既要緊扣國家和事業(yè)長遠發(fā)展的長中期目標，也要立足當下細化量化與預算支出范圍和效果緊密相關，建立起定性與定量指標相結合、共性和特性指標相結合的指標體系。目前，大部分文化事業(yè)單位已經(jīng)在績效指標設定時使用了部分行業(yè)通用的核心指標，在此基礎上單位業(yè)、財部門共同配合維護建設起能夠體現(xiàn)本單位所在行業(yè)特點、事業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)能產(chǎn)出特性以及具體履職效果的三級指標，形成一套既含共性又具個性的績效指標庫。強化單位內(nèi)部支出標準的建設以保障指標標準值的取值，通過對單位內(nèi)部業(yè)務數(shù)據(jù)的分析和科學的測算，形成以“支出標準×頻次”的標準量化管理體系。以某文化事業(yè)單位劇（節(jié)）目創(chuàng)作專項資金項目為例，根據(jù)創(chuàng)排人員數(shù)量和演出時長將各藝術品種的劇（節(jié)）目分為大型、中型、小型三種，再根據(jù)新創(chuàng)、改編和移植國外引進劇目的創(chuàng)排、復排、修改和提高四類創(chuàng)作類型，統(tǒng)籌考慮劇（節(jié)）目的創(chuàng)作成本，制定各藝術品種劇（節(jié)）目支出標準。通過科學的支出標準體系合理配置資源，推動全面預算績效管理建設。

（四）加強績效評價結果的應用

預算績效評價結果的應用是否落到實處是全面預算績效管理的關鍵環(huán)節(jié)，也是對財政資金使用效率的有力保障。搭建單位內(nèi)部分責體系，確保責任能夠落實到部門、到具體個人，只有明晰的責任分工才能提高單位工作人員對于業(yè)財融合背景下全面預算績效管理的重視。為促進全面預算績效管理，不僅要發(fā)現(xiàn)問題，更是要解決問題和防止類似問題的重復發(fā)生。建立以評價結果為導向的獎懲機制，將預算評價結果與資金安排、部門年度考核掛鉤。以某文化事業(yè)單位為例，每年度根據(jù)單位當年預算績效目標、上一年度績效評價結果并結合業(yè)務特點和事業(yè)發(fā)展需要為單位內(nèi)部各業(yè)務部門設置部門績效考核任務書，年末單位領導班子根據(jù)部門績效考核任務書中的各項任務完成情況對各業(yè)務部門進行評定打分，形成部門考核結果并與個人年終獎金分配掛鉤。通過績效評價結果與部門和個人利益強掛鉤的考核機制，極大地增強了績效評價應用的約束力，實現(xiàn)了全面預算績效管理的高質(zhì)量發(fā)展。

（五）加大財政資金投入保障

要解決文化事業(yè)單位全面預算績效管理資金不足問題，必須從以下幾個方面加大財政資金保障力度：一是合理提高文化事業(yè)財政撥款比例，加大事業(yè)單位基礎支出保障力度；二是通過購買服務等方式，增加政府對公共文化服務的資金支持；三是建立文化事業(yè)發(fā)展專項資金，支持創(chuàng)新業(yè)務；四是加快事業(yè)單位財務撥款節(jié)奏，提高資金使用效率；五是引導社會資本參與文化事業(yè)，拓寬融資渠道。只有多渠道加大財政資金投入，才能為全面預算績效管理提供所需資金保障。

（六）推進管理信息化建設

推進信息化建設是提升全面預算績效管理水平的迫切需求。信息化建設可以提高預算管理的效率、透明度和科學性，促進預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的協(xié)調(diào)一致，實現(xiàn)預算管理的數(shù)字化、智能化和規(guī)范化，主要措施包括：

一是統(tǒng)一選型推廣預算管理信息系統(tǒng)，提高編報效率。通過建立統(tǒng)一的預算管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的信息化支撐，提高預算數(shù)據(jù)的準確性、完整性和時效性，減少人工干預和重復勞動，提高預算編報的效率和質(zhì)量。

二是打通業(yè)務和財務系統(tǒng)接口，共享信息數(shù)據(jù)。通過建立業(yè)務和財務系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換和共享機制，實現(xiàn)預算執(zhí)行的全過程跟蹤和監(jiān)控，提高預算執(zhí)行的合規(guī)性和有效性，避免預算資金的滯留、擠占和挪用，提高預算資金的使用效率和效益。

三是建設專門的績效考評信息平臺，便于監(jiān)測。通過建立績效考評信息平臺，實現(xiàn)預算績效目標的設定、分解、分配和調(diào)整，實現(xiàn)預算績效的定期監(jiān)測、評價和反饋，提高預算績效的可視化和可比較性，促進預算績效的持續(xù)改進和提升。

四是實施項目全過程監(jiān)控系統(tǒng)，防范風險。通過建立項目全過程監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)項目預算的編制、審批、執(zhí)行、變更和結算的信息化管理，實現(xiàn)項目進度、成本、質(zhì)量和風險的實時監(jiān)測和預警，提高項目管理的規(guī)范性和安全性，防范項目風險和損失。

五、結語

全面預算績效管理是一項全局性、系統(tǒng)性的工作，隨著文化事業(yè)單位深化改革工作的不斷推進，業(yè)財融合將是推動事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。文化事業(yè)單位應充分利用好業(yè)財融合優(yōu)勢改進單位內(nèi)部全面預算績效管理工作的方式方法，從實際出發(fā)建立與所在行業(yè)和單位事業(yè)發(fā)展高度契合的管理體系，不斷優(yōu)化工作機制，牢固樹立績效評價理念，提高資金使用效益，推動文化事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。