百年變局視角下的“新疆域”治理

梁占軍

【關鍵詞】新疆域；國際格局；人類命運共同體

近代以來，隨著歐洲的海外探險和殖民擴張，民族國家的構建逐漸成為國際社會的主要構成單元。其領土疆域不但成為民族國家存在的基本標識，更是國家實力的一種體現：相應的國際格局都是建立在各國實力對比的基礎之上并根據其力量消長而不斷發生變化的。歷史證明，20世紀的一百年間，國際格局所發生的三次重大調整，其背后的動因無不與大國間的疆域管控與爭奪密切相關。當前，隨著科技的發展，人類探索世界的范圍不斷擴大，國家疆域也從傳統的領土疆域擴大到極地、深海、太空、網絡甚至及外太空等“新疆域”。“新疆域”屬于尚未被人類開發的共有領域，但各國間相關的管控與爭奪與以往沒有本質的不同，由此產生的矛盾和問題已成為不確定性日益加劇的國際關系或國際格局演變的新動能。為此，2017年1月18日在聯合國日內瓦總部召開的“共商共筑人類命運共同體”高級別會議上，中國國家主席習近平發表了題為《共同構建人類命運共同體》的主旨演講，闡釋全球治理的原則與目的。其中針對“新疆域”治理，他特別提出：“要秉持和平、主權、普惠、共治原則，把深海、極地、外空、互聯網等領域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的競技場。”按此思路，筆者擬從世界歷史縱向發展的視角，揭示百年變局與新疆域治理的內在關聯，為在應對百年未有之大變局的背景下落實人類命運共同體思想，做好“新疆域”治理研究提供一些看法和思考。

一、近現代民族國家發展進程中傳統疆域到“新疆域”的時代演進及其動因

在人類社會發展的演進歷程中，所謂疆域的概念古已有之，且隨著近現代民族國家的建構和發展深入人心。但“新疆域”則是一個20世紀后半期誕生的全新的概念。所謂“新疆域”，在西方學界又稱“全球公域”，一般被定義為在地球上除由民族國家統轄治理國家疆域范圍之外的地域，它屬于全人類的共同財產，同時也是所有國家可以進入的地域，事關人類共同體的前途和命運，是指超越國家的主權和管轄范圍、使一切人共同受益而存在的區域。具體來說就是國家主權管轄之外的全人類利益所系的公共空間，如公海、國際空域、外層空間、極地、網絡空間等。該名詞最早出現于1968年英國經濟學家加勒特·哈丁在《科學》雜志上發表的《公地的悲劇》一文中。文中講述了一片所有牧民公有的牧場，由于過度的放牧導致收益下降的故事。故事中暗含的理論后被經濟學家和社會管理學家引申為“全球公域”理論。“全球公域”概念時代背景是：20世紀以來，隨著經濟全球化的發展和科學技術的不斷進步，各主權國家可控制的地理疆域和勢力范圍不斷擴展，甚至開始從傳統的領土、領海和領空逐步擴展到遠洋、深海、極地、外太空和網絡等以往人類無法或少有涉及的新空間。這些新的空間并非某一個國家所有，而是屬于人類的共有空間，故名“全球公域”。但由于這些“公域”事實上是伴隨著主權國家拓展疆域的活動而被發現，且經常被地理相近或利益相關的國家聲稱納入本國管轄的疆域范圍，因此通常被稱為有別于傳統疆域的“新疆域”。

眾所周知，近代以來民族國家是人類社會組織建構的主要形式，國家的疆域是其客觀存在和延續的基礎。最初疆域的內涵主要指陸地領土，其主要固定的地理邊界對于宣誓主權和形成國家認同具有重要意義。有學者敏銳地指出：疆域是國家存在的物質前提，也是國家發展的基礎條件，世界上沒有疆域的國家是不存在的。國家政權、國家能力、國家財富和國家活動都以一定范圍的疆域作為基礎，在國家發展過程中，疆域的大小、區位、形態和結構決定了國家的體量、資源儲備、發展空間、戰略性意義、整體安全、地緣政治條件和國際競爭能力。歷史上任何一個大國的崛起和獲得競爭優勢，莫不是以擁有龐大的疆域空間作為基本條件的。換句話說，在弱肉強食的年代，國家疆域的大小在很大程度上與其實力是呈正比的。因此，歷代統治者都熱衷于拓展本國管轄的疆域，以增加自己的實力。因此，從民族國家對主權疆域管控的歷史進程來看，近代以來各國的疆域并非一成不變，其內涵和外延都是隨著人類對自然的認知能力和管控能力的提升而不斷變化和演進。其間，科技進步和理論創新是傳統疆域到非傳統的“新疆域”拓展的兩大動力。

首先，科技進步是推動新疆域拓展的核心動力。20世紀是人類科技大發展的時代，其間的兩次世界大戰和延續近半個世紀的全球冷戰客觀上都刺激了人類的科技發明創造。戰爭期間的生死存亡迫使各國科學家不斷在科技研發方面推陳出新，雖然其成果首先運用于軍事領域，如世界大戰期間研制的坦克、航空母艦、潛艇、雷達、火箭、原子彈、電子計算機等，但這些軍用科技成果多數在戰后轉為民用，極大地提升了人類探索開拓遠洋、深海、太空和極地等未知空間的能力和活動范圍，電子計算機聯網的普及還直接推動了一輪新的信息革命。國家疆域管控的形式和疆域形態也變得越發多樣化，某些相關的變化遠遠超出了傳統國家時代對領土疆域的認知。

其次，隨著國家疆域的形態從領土、近海和近空等傳統地理空間，向深海、遠洋、太空、極地和信息等現代地理空間延展，人類有關疆域治理的理論和思想也在不斷發展，這是推動新疆域治理的另一個重要動力。如地緣政治理論建構方面，1890年馬漢的《海權論》在美國出版，他提出擁有并運用優勢海軍力量來確立對海洋的控制權的海權說；1904年英國地理學家H.J.麥金德在《民主的思想與現實：重建的政治學之研究》一書中提出了陸權說，其核心思想是，歐亞大陸的中央是世界政治的心臟地帶，“誰統治了東歐誰便控制了‘心臟地帶；誰統治了‘心臟地帶誰便控制了‘世界島；誰統治了‘世界島誰便控制了世界”；1921年，意大利人G.杜黑在《制空權》一書中提出了系統的制空權理論，認為誰控制了天空，誰就可以自由地延伸自己的權力，從而擴大世界范圍內的控制能力。美國的蘭納提出，航空線穿過北極冰原，在北半球形成一個擴大的心臟區。北極可能會成為控制心臟區并進而控制世界的關鍵；1944年，美國人N.J.斯皮克曼在《和平地理學：邊緣地帶的戰略》中提出邊緣地帶說，認為歐亞沿海陸地（包括歐洲近海地區、中東、印度、東南亞、中國）將是控制世界的鑰匙。誰控制邊緣區，誰就能統治歐亞大陸；誰統治歐亞大陸，誰就能控制世界的命運。這些地緣政治理論的提出，與現實中可控疆域的拓展和更新同步，對于各國疆域治理和開發的影響極大，至今也是國際政治博弈的重要指導思想之一。

總之，由于人類對自然空間探索開拓能力的革命性變化，以及相應治理理論的不斷變化更新，現實中的國家疆域已不局限于傳統意義上的有著明確地理邊界的領土疆域，其內涵和外延都正在經歷著從平面到立體、從有形到無形的新變化。“新疆域”的特殊屬性使得其治理不僅在技術層面有更高的要求，同時在理念與方法上也有別于傳統的疆域治理，有關研究日益成為新的研究熱點。

二、20世紀國際格局的演變與大國圍繞新疆域的管控和爭奪密切相關

國家疆域的管控與國際關系密不可分。大國間的疆域擴張和紛爭往往導致國家間的沖突或戰爭，而戰爭的結局會導致參戰國的實力消長，進而動搖國際格局的基本框架，引發國際格局的變動。事實上，20世紀國際格局的三次演變都是伴隨著大國間的戰爭與對抗，而導致這些戰爭或對抗的原因幾乎都與大國間企圖重新調整或擴大疆域的爭奪有關。甚至從上述角度可以說，疆域的管控和紛爭是導致國際格局變動的根本動因。

在多數學者眼中，所謂國際格局，是指在一定的歷史時期內，在國際關系中起到舉足輕重作用的主要行為體，如國家或國家集團，所形成的一種相互聯系、相互制約、相互作用的相對穩定的狀態和局面。各主要行為體之間的力量對比變化是國際格局演變的物質基礎和推動力量。歷史上，大國的實力對比是構成國際格局形態的主要支柱，而大國的力量變化往往與其實際控制疆域的變化同步。因此，表面上，國際格局變化一般會直觀地體現在疆域版圖的變化上。疆域的調整常常物化為國際格局的外在表現，換句話說，政治版圖的變化往往都是源自大國對疆域的實際控制的變化。

近代以來，西方列強通過戰爭、海外殖民、強制貿易等方式擴張自己的統治疆域和勢力空間，以此攫取和爭奪利益。比如，第一次世界大戰前，經過幾百年的殖民擴張，世界已經基本被歐洲列強瓜分完畢，形成了鮮明的以歐洲為中心的國際格局。英法俄德等帝國主義國家的疆域分布構成了國際格局的基本形態。所以本質上講，第一次世界大戰是一場歐洲列強間重新調整各自可控疆域、爭奪世界霸權的戰爭。其最重要的直接后果從根本上動搖了歐洲的世界中心地位并結束了歐洲的全球霸權時代。戰后，參戰的歐洲帝國主義國家實力彼此消長，沙皇俄國、奧匈帝國、奧斯曼帝國和德意志帝國在戰爭中瓦解，失去了對其原有疆域的控制。同時，在上述帝國的廢墟上伴隨著美國提出的“民族自決”的口號，新一輪民族獨立運動興起，出現了一批新獨立的民族國家。這些新興的民族獨立國家在疆域劃分過程中產生了不少的矛盾和糾紛。而作為戰勝國的英、法等大國元氣大傷，但依然通過調整戰敗國的疆界，劃定委任統治區域，擴大了自己的疆域控制范圍，歐洲的政治版圖由此發生了巨大的變化。這些變化體現在巴黎和會期間簽署的以《凡爾賽和約》為代表的一系列條約中，這些條約共同構成了第一次世界大戰后新的國際格局——凡爾賽-華盛頓體系的基本框架。凡爾賽-華盛頓體系的出現，意味著美國勢力的崛起，也意味著國際力量中心開始向大西洋彼岸轉移。戰前歐洲作為世界中心的地位出現動搖。

如果說第一次世界大戰后只是動搖了歐洲作為世界中心的地位，那么第二次世界大戰的直接后果則是導致了歐洲世界中心的終結。第二次世界大戰期間，美國憑借“世界民主兵工廠”的龐大實力，支持歐洲的同盟國反法西斯侵略，其綜合實力和國際影響與日俱增，成為首屈一指的超級大國。蘇聯也通過偉大的衛國戰爭成為國際關系中舉足輕重的一極。美蘇兩個超級大國崛起使得歐洲為中心的國際格局一去不復返。

冷戰期間，戰后確立的雅爾塔體系逐步讓位于美蘇為首的兩級對立的國際格局，歐洲列強主導的世界殖民體系加速解體，在戰后幾十年內新興的民族獨立國家重新塑造了世界上的各國疆域版圖。美蘇兩極統領的社會主義陣營和資本主義兩大陣營相互對峙，雙方各自設法擴大自己的陣營，并極力把相關國家納入自己的勢力范圍，與此同時還憑借科技的發展，不斷開拓一些新的領域，在全球范圍內開展競爭。實際上，冷戰期間美蘇兩個超級大國的全球競爭以及兩大陣營對于自身本土以外的勢力范圍的控制催生了一系列“新疆域”，傳統的疆域內涵也從地面升級為海陸空天等多層次立體結構。比如說航天技術和洲際導彈的研制，使得美蘇的軍備競賽擴展到外太空，由此形成了所謂的“新疆域”。美國在20世紀80年代提出“星球大戰”計劃的目的就是要在太空軍備競賽中爭取主動。如今太空中用于軍事目的的衛星等航天器還占據著相當大的比重。據統計，冷戰期間美蘇兩國發射到太空中的衛星數量占全球衛星總量的93%，其中約70%屬于軍事衛星。

再如南極，各國早期的探險活動目的在于增加領土和尋求財富，但冷戰期間，隨著美蘇對抗的公開化，南極的軍事價值受到重視，美蘇對南極的爭奪也開始激烈。美國在1946年率先實施“跳高行動”計劃，動用包括航空母艦在內的海軍力量對南極進行大規模考察，類似的考察先后共進行了三次。同時制定了一系列美國有關開發南極立場的文件，意圖拉攏對南極抱有主權希望的盟國共同反對蘇聯。美國空軍先驅威廉·米切爾（WilliamMitchell）最早提出利用極地航線進行兵力投送的主張。而蘇聯對于南極也極為關注，1950年6月就曾官方告知美國，拒絕承認任何蘇聯沒有參與的有關解決南極領土的任何方案，而且在1956年也開始了對南極的考察。在這種背景下，1959年10月美國由于擔心盟國在南極的競爭影響到自身陣營的團結，同時也為了避免南極被蘇聯用于軍事目的，專門召集包括蘇聯、英國、新西蘭、法國、澳大利亞、挪威、智利、阿根廷、南非、比利時和日本等12國開會討論南極問題，結果締結了旨在實現南極非軍事化的《南極條約》，使之成為和平利用南極的重要國際文件。

冷戰結束后，隨著德國統一、蘇聯解體，導致原有的國際格局出現結構性崩塌，歐洲東部上演了新一輪的民族國家獨立建國的高潮：蘇聯一分為十五，南斯拉夫一分為六，中東歐各國的疆域徹底重組。兩極格局變成一極獨秀，國際格局進入重新構建的階段，國際關系也進入動蕩、多變的不確定性期。當今世界面臨“百年未有之大變局”，持續一年多的俄烏沖突和新近爆發的巴以沖突無不涉及疆域的歸屬問題，由此可見，即便在21世紀的今天，疆域問題依然是導致國際格局演變的內在動因。

總之，歷史表明，疆域是民族國家的立國之本，事關國家和民族的生存與發展，疆域的調整與變動往往與國際格局的演變密切相關。20世紀兩次世界大戰導致的疆域變動直接改變了國際格局，冷戰期間美、蘇的競爭又導致深海、極地、外空到網絡等所謂“新疆域”的不斷被“開發”，國家疆域的內涵和外延都得到了前所未有的拓展。傳統疆域不斷拓展的內在邏輯及其與國際格局演變的深度糾葛為所謂“新疆域”治理的興起提供了一個可參照的歷史背景。

三、以“人類命運共同體”思想引領百年變局背景下的新疆域治理

百年未有之大變局背景下“新疆域”的治理需要超越傳統國家疆域治理的新理念。21世紀以來，隨著全球化的日益深入，人類彼此依存的程度在進一步加深。但20世紀因疆域爭奪引發戰亂乃至國際格局變動的歷史并未終結，冷戰后國際變局引發的動蕩余波還在，新的國際格局尚未成型。面對百年未有之大變局，涉及全人類共同利益的全球性問題和挑戰，任何一個國家都無力獨自面對。需要各國加強合作，共同為促進科學的全球治理建章立制。正如習近平總書記指出的，“加強全球治理、推進全球治理體制變革不僅事關應對各種全球性挑戰，而且事關給國際秩序和國際體系定規則、定方向；不僅事關對發展制高點的爭奪，而且事關各國在國際秩序和國際體系長遠制度性安排中的地位與作用。”

目前，“新疆域”治理仍屬無序狀態，客觀現實要求我們在國際形勢日益動蕩，國際格局正在重組的不確定期內，為避免“新疆域”的治理重蹈歷史覆轍，應該超越傳統的國家疆域治理理念，從全人類的立場思考人類共有的公域地區的利用問題。幸運的是，“新疆域”作為“全球公域”的特殊屬性，與我國倡導的人類命運共同體的理念高度契合，這為“新疆域”治理的創新提供了一條新的路徑。

在西方學界，所謂的“全球公域”是指屬于全人類的“公共領地”。現實中“新疆域”包括的深海、極地、外太空，網絡空間等都具備“全球公域”所定義的基本屬性，即它屬于人類社會的共有財產。這些共有財產所涉及的利益也不僅僅是相關地域的國家，而是人類全體。這就要求“新疆域”的治理必須從全人類的立場出發，考慮到所有國家的利益。而“人類命運共同體”思想是在全球相互依存不斷深化、各國利益交織的背景下，順應世界發展大勢提出來的新理念，它所倡導的以合作共贏為核心的新型國際關系堪稱是全球治理的最重要基石。“全球公域”治理的出發點與人類命運共同體理念的內在邏輯是完全一致的。因此，“新疆域”的“全球公域”屬性不僅為當代國家治理提出了新命題，而且還為踐行人類命運共同體思想提供了一個全新的平臺。

但必須指出的是，由于“新疆域”的內涵與相關國家利益密不可分，任何獨占的企圖和行動都會引發國際爭端。在當前國際形勢動蕩，國際競爭激烈以及治理制度不完善的情況下，“新疆域”的治理出現問題極易引發矛盾和爭端。深海、極地、網絡和外空等“新疆域”問題關系到各國對發展制高點的爭奪，相關的治理研究已成為各國全球治理的重要組成部分，利益相關的大國都想把本國關于新疆域的治理理念和制度推廣到國際層面，以爭取“新疆域”治理的國際主導權。這種國際競爭如失控肯定會涉及國際格局的安全與穩定。要想從人類共有的角度現實“新疆域”核心國家的利益與世界其他國家利益的平衡，需要國際社會真正接受超越民族國家的治理理念，做到兼顧國家利益和他國利益、地區利益和全球利益、短期利益和長期利益。從這點看，“新疆域”都是“人類共同繼承財產”，與“人類命運共同體”思想所主張的“共有、共建、共享”的觀念完全契合。人類命運共同體思想可以成為主導“新疆域”治理的基本原則，通過積極主動地參與“新疆域”治理和研究，引導各國從國家本位的疆域觀過渡到以全人類為本位的疆域觀，從而提出全新的疆域觀，為人類共有的“新疆域”治理提供中國智慧和中國方案，這是中國走向世界舞臺中心的責任和擔當。

總之，20世紀以來全球化的深入與“新疆域”問題的陸續提出讓世界各國人民更加深刻地認識到，人類已處于一個命運共同體之中。“新疆域”的治理將不僅拓展人類的生存空間，同時也揭示了人類之間彼此相互依存的緊密聯系。各個疆域能否和平、和諧、可持續地發展，直接關系著全人類的共同命運，這也對人類作為一個整體共同面對自然提出了靈魂拷問。百年未有之大變局呼喚著全球治理的新變革，以構建人類命運共同體為目標，賦予全球治理新理念已成為“新疆域”治理的當務之急。