標(biāo)準(zhǔn)化視角下上海城市公共設(shè)施發(fā)展研究

摘 要：城市公共設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展是城市精細(xì)化管理的重要組成部分之一。當(dāng)前，上海正處于從大規(guī)模、高強(qiáng)度城市建設(shè)階段向精細(xì)化發(fā)展和管理階段的轉(zhuǎn)型期，同時(shí)也正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。標(biāo)準(zhǔn)是升級(jí)發(fā)展和質(zhì)量技術(shù)進(jìn)步的核心。本文通過(guò)調(diào)研和分析國(guó)內(nèi)外城市公共設(shè)施管理模式，結(jié)合當(dāng)前上海城市公共設(shè)施建設(shè)和管理中遇到的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：城市公共設(shè)施，標(biāo)準(zhǔn)化，精細(xì)化管理，需求，對(duì)策

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.08.011

0 引 言

城市公共設(shè)施是城市賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，其建設(shè)和管理的精細(xì)化程度直接影響城市的基礎(chǔ)服務(wù)功能[1]。以標(biāo)準(zhǔn)化為手段、以標(biāo)準(zhǔn)為支撐，加強(qiáng)城市公共設(shè)施精細(xì)化管理是實(shí)現(xiàn)“城市管理要像繡花一樣精細(xì)”的重要抓手。

本文主要通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外城市公共設(shè)施管理模式的案例進(jìn)行分析，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)上海城市公共設(shè)施建設(shè)和管理存在的問(wèn)題，提出對(duì)策建議。

1 國(guó)外城市公共設(shè)施管理模式

國(guó)外城市公共設(shè)施的管理主要有四種模式，分別是服務(wù)型政府模式、共同參與模式、企業(yè)化模式和福利模式[2]。

1.1 美國(guó)模式

美國(guó)實(shí)施聯(lián)邦、州、縣三級(jí)財(cái)政管理。美國(guó)各級(jí)政府對(duì)城市公共設(shè)施投資非常重視，各自的做法大同小異[3]。投資重點(diǎn)主要集中在改善社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境方面的項(xiàng)目上，其投資來(lái)源主要由聯(lián)邦政府公共財(cái)政支出、地方政府公共財(cái)政預(yù)算，以及地方政府資信擔(dān)保下的市政債券融資等部分組成。政府主要關(guān)注于非經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

美國(guó)的政府采購(gòu)是以完善的法制為基礎(chǔ)的。美國(guó)國(guó)會(huì)在1761年頒布了《政府采購(gòu)法》，并先后頒布了一系列規(guī)范聯(lián)邦政府采購(gòu)行為的法律法規(guī)。各州還有應(yīng)用于各州的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)的范圍、采購(gòu)目標(biāo)、采購(gòu)原則、采購(gòu)方式、采購(gòu)合同的擬定、采購(gòu)程序、財(cái)政預(yù)算、中央政府采購(gòu)與地方政府采購(gòu)的關(guān)系、采購(gòu)監(jiān)督和評(píng)估、合同糾紛的仲裁和賠償?shù)榷甲髁嗣鞔_的規(guī)定，從而使政府采購(gòu)有法可依。

1.2 歐洲國(guó)家模式

歐洲國(guó)家主要高度重視前期規(guī)劃。任何一個(gè)城市公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，政府都會(huì)做完善的前期規(guī)劃。政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)劃時(shí)，有的長(zhǎng)期項(xiàng)目的規(guī)劃期甚至可以達(dá)到10年。

政府在審批的過(guò)程中，會(huì)有專(zhuān)門(mén)部門(mén)進(jìn)行核算，確定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、投資總額和投資比例。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，工期、投資額不得改變。

1.3 日本模式

日本政府主管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部門(mén)為建設(shè)省。自上而下有完善的行政體系架構(gòu)與充足的行政公務(wù)人員。同時(shí)，日本還擁有完善的國(guó)土規(guī)劃體系和相關(guān)法律法規(guī)，具體分為四級(jí)。

在法律法規(guī)要求方面，日本具有高度的中央集權(quán)色彩，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國(guó)土開(kāi)發(fā)的法律法規(guī)有80多個(gè)，形成了完整的法律法規(guī)體系。

1.4 新加坡模式

新加坡政府十分重視城市規(guī)劃，從20世紀(jì)60年代起，專(zhuān)門(mén)委托聯(lián)合國(guó)幫助開(kāi)展城市發(fā)展的概念性規(guī)劃。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展演變，新加坡目前的城市建設(shè)，已經(jīng)形成了由規(guī)劃法令、概念藍(lán)圖及發(fā)展指導(dǎo)藍(lán)圖組成的較為全面、完整的規(guī)劃編制體系。

2 國(guó)內(nèi)城市公共設(shè)施管理概況

2.1 總體情況

在城市化發(fā)展的推動(dòng)下，我國(guó)的一些城市已經(jīng)在城市公共設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面作出了探索和實(shí)踐。經(jīng)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)較早開(kāi)展“城市家具”建設(shè)并開(kāi)展道路空間專(zhuān)項(xiàng)設(shè)計(jì)和實(shí)施工程的城市多為東南沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市，但其規(guī)劃設(shè)計(jì)水平與實(shí)施程度參差不齊，多為“城市家具”的局部系統(tǒng)設(shè)計(jì)，集中在城市標(biāo)識(shí)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、護(hù)欄路燈候車(chē)亭等交通設(shè)施等設(shè)計(jì)領(lǐng)域，而少有涵蓋空間所有環(huán)境要素的“城市家具”系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。此外，一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后但急于轉(zhuǎn)型發(fā)展的城市，存在較多環(huán)境整治問(wèn)題和發(fā)展瓶頸，希望通過(guò)城市更新改造來(lái)改變城市面貌、提升城市形象、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市，并取得了一定的成果[4]。

2.2 國(guó)內(nèi)城市公共設(shè)施管理模式及發(fā)展現(xiàn)狀

在管理體制方面，從國(guó)家的層面來(lái)看，城市公共設(shè)施由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部等相關(guān)部委主管。

在法律法規(guī)要求方面，城市公共設(shè)施是城市正常運(yùn)行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市綜合承載能力、提高城市運(yùn)行效率、穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有重要作用。當(dāng)前，我國(guó)城市公共設(shè)施仍存在總量不足、標(biāo)準(zhǔn)不高、運(yùn)行管理粗放等問(wèn)題。加強(qiáng)城市公共設(shè)施建設(shè)，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，拉動(dòng)投資和消費(fèi)增長(zhǎng)，擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)節(jié)能減排[5]。

從標(biāo)準(zhǔn)方面來(lái)看，城市公共設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指導(dǎo)文件涵蓋了國(guó)家、行業(yè)、地方三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不僅涉及到城市公共設(shè)施規(guī)劃、城市容貌、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等宏觀層面的標(biāo)準(zhǔn)，也從多個(gè)方面涉及如城市道路交通、綠化景觀、導(dǎo)向系統(tǒng)、無(wú)障礙設(shè)計(jì)等領(lǐng)域。此外還有涉及包括路燈、信號(hào)燈、郵筒、公交站亭等具體設(shè)施的建設(shè)、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。由于標(biāo)準(zhǔn)所涉及的城市公共設(shè)施由不同的部門(mén)主管，因此這些標(biāo)準(zhǔn)也是由多個(gè)不同條線的部門(mén)聯(lián)合起草和分別歸口。目前，我國(guó)在城市公共設(shè)施領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)體系的結(jié)構(gòu)并不清晰，標(biāo)準(zhǔn)解決的問(wèn)題以及規(guī)范方式比較單一。尤其是不同單位歸口的標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)之間的相對(duì)獨(dú)立造成了城市公共設(shè)施建設(shè)過(guò)程中難以依靠標(biāo)準(zhǔn)在統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)實(shí)施中找到平衡點(diǎn)。近年來(lái)，一些研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)在大量研究積累的基礎(chǔ)上在城市公共設(shè)施領(lǐng)域提出了“城市家具”設(shè)計(jì)的概念，從系統(tǒng)化的角度整合了城市公共設(shè)施建設(shè)的技術(shù)規(guī)范，并在“城市家具”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面進(jìn)行了一系列的實(shí)踐和探索，為城市公共設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化、體系化建設(shè)提供了基礎(chǔ)。

3 上海市城市公共設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀

3.1 上海市城市公共設(shè)施建設(shè)和管理存在的問(wèn)題

新時(shí)代以來(lái)，上海全面推進(jìn)面向未來(lái)的智慧城市建設(shè)，其城市數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平顯著提升，數(shù)字城市管理能級(jí)明顯提升。然而上海城市公共設(shè)施建設(shè)和管理工作還存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）城市綜合管理水平有待進(jìn)一步提升，城市綜合管理信息化水平有待進(jìn)一步提高，各類(lèi)信息資源之間互聯(lián)互通、信息共享、協(xié)同運(yùn)作有待加強(qiáng)，城市管理現(xiàn)狀與國(guó)際化大都市的要求和市民群眾期望還有一定差距。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施一體化有待進(jìn)一步增強(qiáng)，運(yùn)行效率有待提高，地下空間統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)亟待加強(qiáng)，城市安全運(yùn)行體系有待進(jìn)一步完善，應(yīng)急處置能力有待提高。

（3）市容環(huán)境管理與國(guó)際化大都市標(biāo)準(zhǔn)存在差距，管理常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制有待深化。市容環(huán)境管理法規(guī)尚不完善，經(jīng)費(fèi)投入不足，管理成效固化難度較大。管理倚重于政府部門(mén)，與強(qiáng)化自律、自治、共治要求差距較大。無(wú)序設(shè)攤、跨門(mén)營(yíng)業(yè)、建筑垃圾偷亂倒等城市管理頑癥，缺少根本性的解決措施，違規(guī)戶外廣告整治亟待多部門(mén)聯(lián)手推進(jìn)。

（4）信息資源的不斷豐富和應(yīng)用協(xié)同需求的不斷提高，使跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的協(xié)調(diào)難度更大，在強(qiáng)調(diào)行業(yè)信息化頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，亟須在全局上做好數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的機(jī)制安排；政府監(jiān)管模式與信息化融合創(chuàng)新不相適應(yīng)，亟須形成多元共治、各方參與的市場(chǎng)機(jī)制。智慧城市的應(yīng)用感受度有待提高，政府各部門(mén)主導(dǎo)推進(jìn)的信息化應(yīng)用已無(wú)法滿足快速增長(zhǎng)的公眾信息化服務(wù)需求。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)化視角下加強(qiáng)上海城市公共設(shè)施建設(shè)的對(duì)策與建議

上海持續(xù)大規(guī)模、高強(qiáng)度城市建設(shè)階段已過(guò)去，城鄉(xiāng)建設(shè)和管理要從增量建設(shè)向存量?jī)?yōu)化和有機(jī)更新轉(zhuǎn)變，行業(yè)發(fā)展要從規(guī)模擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。

（1）加強(qiáng)城市公共設(shè)施建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

建立健全與超大城市特點(diǎn)相適應(yīng)的城市綜合管理標(biāo)準(zhǔn)體系，重點(diǎn)研制城市管理服務(wù)和城市公共設(shè)施建設(shè)、管理和評(píng)價(jià)等領(lǐng)域的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，為有序?qū)嵤┏鞘行迯?fù)和有機(jī)更新提供標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)支撐；深入推進(jìn)“城市家具”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，建立“城市家具”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的統(tǒng)籌機(jī)制，探索“城市家具”集約配置和監(jiān)管技術(shù)，重點(diǎn)研制關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，建立覆蓋“城市家具”設(shè)置、管理和安全監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)體系。

（2）加強(qiáng)城市容貌標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

加強(qiáng)城市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作，精補(bǔ)市政市容管理短板；全面推進(jìn)公共設(shè)施、廣告招牌、景觀設(shè)施、城市綠化、市容環(huán)衛(wèi)等標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，著力打造一批綠化特色明顯、基礎(chǔ)設(shè)施完備、城市風(fēng)貌完好、空間開(kāi)放共享的綠化特色示范街區(qū)。

（3）深入推進(jìn)城市管理智能化建設(shè)和深度應(yīng)用

強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)，整合資源，大力推進(jìn)“智慧綠化市容”建設(shè)，以建設(shè)協(xié)同化的智慧政務(wù)、精細(xì)化的智能管理和便捷化的智能服務(wù)為重點(diǎn)，加快制定落實(shí)綠化市容行業(yè)人工智能技術(shù)應(yīng)用的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

（4）加強(qiáng)智慧城市標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

制修訂智慧城市公共設(shè)施建設(shè)、信息化技術(shù)與既有設(shè)施融合應(yīng)用、建設(shè)管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理智能化等標(biāo)準(zhǔn)；研制智慧城區(qū)建設(shè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，建立健全城市綜合管理智能化標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化智慧社區(qū)、智慧商圈、智慧醫(yī)院、智慧交通樞紐等各類(lèi)型智慧城區(qū)示范試點(diǎn)建設(shè)。

4 結(jié) 語(yǔ)

本文首先研究了美國(guó)、歐洲和亞洲主流發(fā)達(dá)國(guó)家的公共設(shè)施建設(shè)管理模式，接著研究了國(guó)內(nèi)主要城市的公共設(shè)施管理模式和發(fā)展現(xiàn)狀，然后著重討論了上海市城市公共設(shè)施建設(shè)和管理中存在的問(wèn)題，并針對(duì)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)化視角，提出了詳細(xì)的加強(qiáng)上海城市公共設(shè)施建設(shè)和管理的對(duì)策與建議，從而為提高上海城市精細(xì)化管理水平打好基礎(chǔ)，并且可進(jìn)一步提升營(yíng)商環(huán)境，為后疫情時(shí)代大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)做好服務(wù)。

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作者簡(jiǎn)介

諸遠(yuǎn)，博士研究生，研究方向?yàn)楣补芾砼c社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。

（責(zé)任編輯：張佩玉）