標準化視角下上海城市公共設(shè)施發(fā)展研究

摘 要：城市公共設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展是城市精細化管理的重要組成部分之一。當前，上海正處于從大規(guī)模、高強度城市建設(shè)階段向精細化發(fā)展和管理階段的轉(zhuǎn)型期，同時也正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。標準是升級發(fā)展和質(zhì)量技術(shù)進步的核心。本文通過調(diào)研和分析國內(nèi)外城市公共設(shè)施管理模式，結(jié)合當前上海城市公共設(shè)施建設(shè)和管理中遇到的問題，提出了相應(yīng)的對策與建議。

關(guān)鍵詞：城市公共設(shè)施，標準化，精細化管理，需求，對策

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.08.011

0 引 言

城市公共設(shè)施是城市賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，其建設(shè)和管理的精細化程度直接影響城市的基礎(chǔ)服務(wù)功能[1]。以標準化為手段、以標準為支撐，加強城市公共設(shè)施精細化管理是實現(xiàn)“城市管理要像繡花一樣精細”的重要抓手。

本文主要通過對國內(nèi)外城市公共設(shè)施管理模式的案例進行分析，并總結(jié)經(jīng)驗，針對上海城市公共設(shè)施建設(shè)和管理存在的問題，提出對策建議。

1 國外城市公共設(shè)施管理模式

國外城市公共設(shè)施的管理主要有四種模式，分別是服務(wù)型政府模式、共同參與模式、企業(yè)化模式和福利模式[2]。

1.1 美國模式

美國實施聯(lián)邦、州、縣三級財政管理。美國各級政府對城市公共設(shè)施投資非常重視，各自的做法大同小異[3]。投資重點主要集中在改善社會和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境方面的項目上，其投資來源主要由聯(lián)邦政府公共財政支出、地方政府公共財政預(yù)算，以及地方政府資信擔保下的市政債券融資等部分組成。政府主要關(guān)注于非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

美國的政府采購是以完善的法制為基礎(chǔ)的。美國國會在1761年頒布了《政府采購法》，并先后頒布了一系列規(guī)范聯(lián)邦政府采購行為的法律法規(guī)。各州還有應(yīng)用于各州的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)對政府采購的范圍、采購目標、采購原則、采購方式、采購合同的擬定、采購程序、財政預(yù)算、中央政府采購與地方政府采購的關(guān)系、采購監(jiān)督和評估、合同糾紛的仲裁和賠償?shù)榷甲髁嗣鞔_的規(guī)定，從而使政府采購有法可依。

1.2 歐洲國家模式

歐洲國家主要高度重視前期規(guī)劃。任何一個城市公共設(shè)施建設(shè)項目，政府都會做完善的前期規(guī)劃。政府在進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)劃時，有的長期項目的規(guī)劃期甚至可以達到10年。

政府在審批的過程中，會有專門部門進行核算，確定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的規(guī)模、投資總額和投資比例。項目批準后，工期、投資額不得改變。

1.3 日本模式

日本政府主管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部門為建設(shè)省。自上而下有完善的行政體系架構(gòu)與充足的行政公務(wù)人員。同時，日本還擁有完善的國土規(guī)劃體系和相關(guān)法律法規(guī)，具體分為四級。

在法律法規(guī)要求方面，日本具有高度的中央集權(quán)色彩，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國土開發(fā)的法律法規(guī)有80多個，形成了完整的法律法規(guī)體系。

1.4 新加坡模式

新加坡政府十分重視城市規(guī)劃，從20世紀60年代起，專門委托聯(lián)合國幫助開展城市發(fā)展的概念性規(guī)劃。經(jīng)過幾十年的發(fā)展演變，新加坡目前的城市建設(shè)，已經(jīng)形成了由規(guī)劃法令、概念藍圖及發(fā)展指導藍圖組成的較為全面、完整的規(guī)劃編制體系。

2 國內(nèi)城市公共設(shè)施管理概況

2.1 總體情況

在城市化發(fā)展的推動下，我國的一些城市已經(jīng)在城市公共設(shè)施標準化建設(shè)方面作出了探索和實踐。經(jīng)不完全統(tǒng)計，我國較早開展“城市家具”建設(shè)并開展道路空間專項設(shè)計和實施工程的城市多為東南沿海經(jīng)濟較發(fā)達城市，但其規(guī)劃設(shè)計水平與實施程度參差不齊，多為“城市家具”的局部系統(tǒng)設(shè)計，集中在城市標識系統(tǒng)設(shè)計、護欄路燈候車亭等交通設(shè)施等設(shè)計領(lǐng)域，而少有涵蓋空間所有環(huán)境要素的“城市家具”系統(tǒng)性設(shè)計。此外，一些經(jīng)濟相對落后但急于轉(zhuǎn)型發(fā)展的城市，存在較多環(huán)境整治問題和發(fā)展瓶頸，希望通過城市更新改造來改變城市面貌、提升城市形象、推動經(jīng)濟發(fā)展的城市，并取得了一定的成果[4]。

2.2 國內(nèi)城市公共設(shè)施管理模式及發(fā)展現(xiàn)狀

在管理體制方面，從國家的層面來看，城市公共設(shè)施由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部等相關(guān)部委主管。

在法律法規(guī)要求方面，城市公共設(shè)施是城市正常運行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對于改善人居環(huán)境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化具有重要作用。當前，我國城市公共設(shè)施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。加強城市公共設(shè)施建設(shè)，有利于推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，拉動投資和消費增長，擴大就業(yè)，促進節(jié)能減排[5]。

從標準方面來看，城市公共設(shè)施的標準和技術(shù)指導文件涵蓋了國家、行業(yè)、地方三級標準。相關(guān)標準不僅涉及到城市公共設(shè)施規(guī)劃、城市容貌、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等宏觀層面的標準，也從多個方面涉及如城市道路交通、綠化景觀、導向系統(tǒng)、無障礙設(shè)計等領(lǐng)域。此外還有涉及包括路燈、信號燈、郵筒、公交站亭等具體設(shè)施的建設(shè)、設(shè)計標準。由于標準所涉及的城市公共設(shè)施由不同的部門主管，因此這些標準也是由多個不同條線的部門聯(lián)合起草和分別歸口。目前，我國在城市公共設(shè)施領(lǐng)域，標準體系的結(jié)構(gòu)并不清晰，標準解決的問題以及規(guī)范方式比較單一。尤其是不同單位歸口的標準之間缺乏很強的關(guān)聯(lián)性。標準與標準之間的相對獨立造成了城市公共設(shè)施建設(shè)過程中難以依靠標準在統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)實施中找到平衡點。近年來，一些研究機構(gòu)和大學在大量研究積累的基礎(chǔ)上在城市公共設(shè)施領(lǐng)域提出了“城市家具”設(shè)計的概念，從系統(tǒng)化的角度整合了城市公共設(shè)施建設(shè)的技術(shù)規(guī)范，并在“城市家具”標準化建設(shè)方面進行了一系列的實踐和探索，為城市公共設(shè)施建設(shè)的標準化、體系化建設(shè)提供了基礎(chǔ)。

3 上海市城市公共設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀

3.1 上海市城市公共設(shè)施建設(shè)和管理存在的問題

新時代以來，上海全面推進面向未來的智慧城市建設(shè)，其城市數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平顯著提升，數(shù)字城市管理能級明顯提升。然而上海城市公共設(shè)施建設(shè)和管理工作還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）城市綜合管理水平有待進一步提升，城市綜合管理信息化水平有待進一步提高，各類信息資源之間互聯(lián)互通、信息共享、協(xié)同運作有待加強，城市管理現(xiàn)狀與國際化大都市的要求和市民群眾期望還有一定差距。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施一體化有待進一步增強，運行效率有待提高，地下空間統(tǒng)籌開發(fā)亟待加強，城市安全運行體系有待進一步完善，應(yīng)急處置能力有待提高。

（3）市容環(huán)境管理與國際化大都市標準存在差距，管理常態(tài)長效機制有待深化。市容環(huán)境管理法規(guī)尚不完善，經(jīng)費投入不足，管理成效固化難度較大。管理倚重于政府部門，與強化自律、自治、共治要求差距較大。無序設(shè)攤、跨門營業(yè)、建筑垃圾偷亂倒等城市管理頑癥，缺少根本性的解決措施，違規(guī)戶外廣告整治亟待多部門聯(lián)手推進。

（4）信息資源的不斷豐富和應(yīng)用協(xié)同需求的不斷提高，使跨領(lǐng)域、跨部門的協(xié)調(diào)難度更大，在強調(diào)行業(yè)信息化頂層設(shè)計的同時，亟須在全局上做好數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的機制安排；政府監(jiān)管模式與信息化融合創(chuàng)新不相適應(yīng)，亟須形成多元共治、各方參與的市場機制。智慧城市的應(yīng)用感受度有待提高，政府各部門主導推進的信息化應(yīng)用已無法滿足快速增長的公眾信息化服務(wù)需求。

3.2 標準化視角下加強上海城市公共設(shè)施建設(shè)的對策與建議

上海持續(xù)大規(guī)模、高強度城市建設(shè)階段已過去，城鄉(xiāng)建設(shè)和管理要從增量建設(shè)向存量優(yōu)化和有機更新轉(zhuǎn)變，行業(yè)發(fā)展要從規(guī)模擴張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。

（1）加強城市公共設(shè)施建設(shè)和管理標準化建設(shè)

建立健全與超大城市特點相適應(yīng)的城市綜合管理標準體系，重點研制城市管理服務(wù)和城市公共設(shè)施建設(shè)、管理和評價等領(lǐng)域的關(guān)鍵標準，為有序?qū)嵤┏鞘行迯秃陀袡C更新提供標準技術(shù)支撐；深入推進“城市家具”標準化建設(shè)工作，建立“城市家具”標準化建設(shè)的統(tǒng)籌機制，探索“城市家具”集約配置和監(jiān)管技術(shù)，重點研制關(guān)鍵標準，建立覆蓋“城市家具”設(shè)置、管理和安全監(jiān)管的標準體系。

（2）加強城市容貌標準化建設(shè)

加強城市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作，精補市政市容管理短板；全面推進公共設(shè)施、廣告招牌、景觀設(shè)施、城市綠化、市容環(huán)衛(wèi)等標準化建設(shè)工作，著力打造一批綠化特色明顯、基礎(chǔ)設(shè)施完備、城市風貌完好、空間開放共享的綠化特色示范街區(qū)。

（3）深入推進城市管理智能化建設(shè)和深度應(yīng)用

強化標準，整合資源，大力推進“智慧綠化市容”建設(shè)，以建設(shè)協(xié)同化的智慧政務(wù)、精細化的智能管理和便捷化的智能服務(wù)為重點，加快制定落實綠化市容行業(yè)人工智能技術(shù)應(yīng)用的關(guān)鍵標準規(guī)范。

（4）加強智慧城市標準化建設(shè)

制修訂智慧城市公共設(shè)施建設(shè)、信息化技術(shù)與既有設(shè)施融合應(yīng)用、建設(shè)管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施管理智能化等標準；研制智慧城區(qū)建設(shè)領(lǐng)域的標準，建立健全城市綜合管理智能化標準體系，推進標準化智慧社區(qū)、智慧商圈、智慧醫(yī)院、智慧交通樞紐等各類型智慧城區(qū)示范試點建設(shè)。

4 結(jié) 語

本文首先研究了美國、歐洲和亞洲主流發(fā)達國家的公共設(shè)施建設(shè)管理模式，接著研究了國內(nèi)主要城市的公共設(shè)施管理模式和發(fā)展現(xiàn)狀，然后著重討論了上海市城市公共設(shè)施建設(shè)和管理中存在的問題，并針對所發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合標準化視角，提出了詳細的加強上海城市公共設(shè)施建設(shè)和管理的對策與建議，從而為提高上海城市精細化管理水平打好基礎(chǔ)，并且可進一步提升營商環(huán)境，為后疫情時代大力發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)做好服務(wù)。

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作者簡介

諸遠，博士研究生，研究方向為公共管理與社會服務(wù)標準化。

（責任編輯：張佩玉）