黨的十八大以來基層黨組織黨內法規執行創新研究

任鵬

摘?要：黨的十八大以來，黨內法規執行經歷了質的飛躍，黨內法規“重立不重行”得到根本改變。如何將黨內法規文本真正落實到位，一直是黨中央關注的重中之重。本篇論文重點研究黨的十八大以來黨內法規執行的“新變化”，梳理總結出黨的十八大以來黨規執行的創新之處。首先，從黨的建設、國家治理兩個角度來分析新時代不斷強化黨內法規執行的重要性。其次，從制度本體、執行主體、執行客體、執行環境的波動與偏差來分析黨內法規在執行過程所遇到的問題。最后，堅持問題導向，總結梳理出黨的十八大以來黨內法規執行在汲取歷史資源和養分的基礎上，整合優化資源配置，推陳出新，所進行的創造性轉化和內涵式發展?？傊挥胁粩嗾{整優化黨規執行過程，才能使黨規執行的效力真正得到提高，進而使得黨的建設在未來推進社會主義現代化強國建設的偉大工程中真正實現制度化、法治化。

關鍵詞：黨內法規；執行困境；創新發展

中圖分類號：D9?文獻標識碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.03.054

在實現公共政策目標的過程中，方案確定的功能只占百分之十，而其余百分之九十取決于有效的執行，因此政策失敗也常常被認為是政策執行失敗。在政黨實踐中，黨內法規的執行亦是如此。由于黨規制定與黨規執行之間相隔很長的距離，黨規在高壓的政黨體制層層傳遞的過程中極易出現“制度虛置”“制度空轉”“制度裁剪”“制度附加”等扭曲和差錯。但黨的十八大以來，黨內法規執行的實然狀態大為改觀，一掃往日的陰霾，應然與實然之間的差距大大縮小。因此，剖析黨的十八大以來黨內法規執行的創新之處就顯得尤為重要。

1?強化基層黨組織黨內法規執行的重要性和必然性

黨的十八大以來，我們黨著眼于新的形勢任務，推進全面從嚴治黨。而全面從嚴治黨需要以黨規黨紀做根本制度保障，即依規治黨。只有在科學制定、完善相關黨內法規制度的基礎上，并將每項黨內法規不折不扣地落到實處，才方可彰顯黨內法規存在的價值。由此可見，執行落實這一階段對黨內法規發生效果尤為重要。

1.1?提升黨的建設質量的必由之路

黨的十八大以來，習總書記立足于中國共產黨的堅強黨性和新時代中國特色社會主義建設的實踐要求，提出了“全面推進新時代黨的建設偉大工程”的黨建新觀點。強調新時代我們要全面從嚴治黨，提高黨的建設質量，規范黨內權力運行，不斷推進黨的自我革命，進而實現政黨自身內部治理的現代化。而制度是政黨治理的根本保障和關鍵。因此，必須以黨規制度的全面有效執行為突破口和著力點，將制度優勢轉化為治理效能，開啟政黨治理現代化的“大門”。

1.2?推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求

我國是黨集中統一領導下的社會主義國家，黨肩負全面領導的職責，實行議行合一的人民代表大會制度和中國共產黨領導的多黨合作制度，可以有效打破政治與行政之間的體制壁壘，是“強政治—強執行”的代表。因此，在我國這樣一種黨國的政治體制下，必須通過黨的自我革命來帶動社會整體革命，必須通過政黨治理自身的現代化（重要目標之一是政黨治理法治化）來推動國家治理體系和治理能力的現代化（重要目標之一是國家治理法治化），充分顯示中國之治的優勢。二者相輔相成，相互促進，辯證統一于中國特色社會主義的偉大實踐之中。黨的十八大以來，習近平總書記提出了“以黨的自我革命來推動黨領導人民進行的偉大社會革命”。自我革命是推動社會革命的基本動力，通過黨內治理可以推動國家治理體系和治理能力現代化，加快社會革命的步伐，換句話說也就是黨內法規得到有效執行就可以推進國家法治建設的進程，依規治黨是推進依法治國的先導。

2?基層黨組織黨內法規制度執行過程中面臨的問題

法規的生命力在于執行，制度的日益完善是為了更好地推進黨內法規的執行。執行不力會使黨內法規制度體系失去基本價值。在黨內法規制度建設不斷發展的過程中，也凸顯了黨內法規較大的執行困境。這些困境有來源于制度本身，也有來源于具體的執行過程。由于黨內法規的執行是一個系統的動態運行過程，會受到多重因素的制約和影響，因此下文將通過展現黨內法規執行中存在的問題，從黨內法規制度本身、執行主體、執行客體、執行結構、執行環境這些因素出發，探討黨內法規執行的困境。

2.1?部分黨內法規制度本身存在的問題

良法是善治的前提，在推進黨的建設偉大工程中部分黨規執行之所以難以凈化黨的肌體，就是因為黨規本體體系還存在一些亟需彌合的缺陷，只有不斷進行健全和完善，才能真正發揮黨規的真實效力。

當前，部分黨內法規制度由于科學性不足而被人詬病。首先，目標定位不合理、不夠精準。其次，民主基礎不牢固。黨規制定者相較于廣大的黨員及黨組織仍是少數中的少數，部分黨內法規在制定出臺時雖然會征求民意，但由于技術資源手段的限制仍然缺乏對民意充分深入的調查研究，沒有充分尊重廣大黨員的知情權和參與權，這就難免會出現部分黨規在出臺之后遭遇漠視甚至抵制的現象；分黨內法規制度缺乏實際操作性缺乏實際操作性就是指黨內法規的內容本身很充實且豐富，文字表述也引人入勝，但“理想很豐滿、現實很骨感”，部分黨規一旦需要從文字轉化為具體的行動時就會出現不適應的問題，有華而不實之殤；黨內法規制度未形成完整體系，當前，雖然已經形成了較為完備的黨內法規制度體系，出臺了一定的主體性程序性黨內法規，但仍有不少需要完善的地方；還存在著部分黨內法規內容界定不夠精準的現象，進而造成黨規執行的實際過程中，會出現部分黨員及領導干部為了維護自身利益及名譽對黨規制度本意進行歪曲理解的現象，使得黨規執行的效力會大大降低。

2.2?部分執規主體存在的問題

黨內法規制度的制定及部署固然重要，但也應該將更多的重心放在黨規執行及落實上。紀委作為執規主體，其自身如果存在問題那必然會影響黨內法規的實際執行效果。具體來分析，出現了部分執規人員態度不夠端正如黨政機關工作人員的弄虛作假行為，態度不端正，以敷衍行為規避法，故意破壞法規整體性。黨內法規的執行必然會觸碰某些既得利益者的利益和權力，因此，必然會出現博弈和對抗的政治過程。破壞法規整體性就是指部分人從“本位主義”的角度出發，故意選擇不觸碰自身利益的法規進行執行，有意識地忽視其他重要的黨規黨法，進而破壞法規內容和結構的完整性。此外，還存在執法意識不強、專業素質難以適應執行要求、對黨內法規制度的認知存在偏差的問題。

2.3?部分執規客體消極配合

部分執行客體在面對黨規執行時主觀上采取消極態度不配合也是造成黨規執行不力的重要因素。主要表現在兩個方面：一是部分黨員領導干部企圖利用其手中的權力沖破黨規執行對其進行的限制，二是部分黨員囿于現狀和傳統，潛意識里反感黨規執行，在思維和行動上反應遲緩。

2.4?執行環境復雜多變

黨內潛規則現象的存在。黨內潛規則的盛行，會使顯規則的約束力逐漸下降，黨組織內的個體會受到不良文化的腐蝕，造成整個黨組織的變質，進而會造成黨內政治生活無序化，深刻影響著黨內法規的有效執行，同時也是目前黨內面臨的一大不良環境。此外，在“熟人社會”中這種所謂的關系和面子文化會嚴重擾亂黨內的良好政治生態。

3?黨的十八大以來基層黨組織黨內法規執行的創新發展

黨內法規執行要素主要包括執行主體、執行目標群體、執行結構、執行環境資源等。自黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，黨內法規執行取得了極大的進展和成效，不斷探索創新、采取措施，一部部黨規得到了“落地”，為今后推進黨內治理法治化打下了堅實的基礎。因此，對黨的十八大以來黨規執行創新點的總結就顯得極為重要、勢在必行。

3.1?黨內法規自身理念及文本內容的創新

黨的十八大以來，黨內法規制度是隨著全面從嚴治黨實踐的深入推進而不斷發展完善的，既繼承了黨在革命、建設、改革不同時期全面從嚴治黨的制度規范和基本準則，又系統總結了黨的十八大以來全面從嚴治黨的實踐經驗，堅持了繼承性和創新性的統一，做到了推陳出新、革故鼎新。

首先，黨的十八大以來，黨內法規制度的建設特別注重對理念思路的創新，體現了唯物辯證法和政治生態系統論的思維理念。《中國共產黨廉潔自律準則》的基本理念是以德治黨的法規化，堅持正面倡導、重在立德，為黨員和黨員領導干部設定了看得見、夠得著的高標準。《中國共產黨紀律處分條例》堅持紀嚴于法、紀在法前、實現紀法分開的理念，規定了每個黨員干部應該堅守的“底?線”。?總之，與黨的十八大之前相比，黨的十八大以后黨內法規制度建設的思維理念兼顧理想和實際、兼顧必要性和可行性，更加注重實然和應然的結合。“黨內法規制度的制定有理想但不理想化”。黨內法規制度的制定堅持實事求是的原則，符合全面從嚴治黨的實際需求，能夠解決實踐中出現的具體問題，是必要的也是可行的。

其次，黨內法規文本內容的創新。堅持問題導向，黨的十八大以來，黨內法規制度的建設一直致力于解決全面從嚴治黨過程中出現的突出矛盾和問題，針對實踐中出現的問題進行法規建設，具有極強的現實針對性。黨內法規制度的建設是一個“存在問題—提出要求—實踐探索—總結經驗—建章立制—貫徹實施—再提出要求”的螺旋式上升過程。

3.2?強化執行主體的責任擔當

黨的十八大以來，黨規執行的關鍵就是依賴于黨和國家組織機構的改革和發展，良好的組織架構和完備的組織職能所形成的強大組織力才是制度規范得以順暢運行的關鍵。具體到黨規的執行，主要包括全面從嚴治黨黨委主體責任的確認，紀委政治職能的轉型和專一，這兩個條件的觸碰是黨內法規執行得以發展的關鍵性組織要素。

首先，黨委、紀委職責分工明確。其一，黨委擔負起管黨治黨的主體責任，黨的十八大之前，一提到管黨治黨，就將黨的紀律檢查會委員會視為幾乎唯一的責任主體，嚴重忽略了黨委這個管黨治黨真正的主體責任承擔者。黨的十八大以來，在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中，習近平提出，黨委要對黨風廉政建設和反腐敗工作負主體責任。此后，黨委負主體責任的提法又進一步擴展到整個黨的建設領域。其二，紀委全面聚焦監督執紀問責職責，黨的十八大以來，通過“轉職能、轉作風、轉方式”，對紀委的職能進行了“瘦身”和“擴張”同步進行的過程。一方面，剝離與紀委中心任務不相一致的其他職能，使得其可以從黨政其他業務領域以及各類議事協調機構的漩渦中抽身；另一方面，聚焦?“監督、執紀、問責”這一中心任務，為中央?“全面從嚴治黨”戰略的實施保駕護航，這就使得各級紀委的職能超出了一般意義上的反腐，而擔當起維護黨的章程和其他黨內法規尊嚴、保障黨的章程和其他黨內法規實施的功能。紀委核心職能執規的強化使得黨規執行得到強有力的專職機構推動，是我黨強大黨力的集中體現。

其次，加強巡視派駐，實現監督全覆蓋。要執行好黨內法規，督促檢查也是必不可少的環節，也就是說，必須要加強巡視派駐監督工作。黨的十八大以來在黨中央的堅強領導下，派駐，尤其是巡視利劍頻頻出鞘，也取得了很大成效。加強巡視派駐，實現監督全覆蓋是黨的十八大以來黨內法規執行工作中的一個重要創新點。

3.3?提升黨員對黨規黨紀的遵守度

黨內法規執行的最終目的其實就是為了促進黨員行為的改進。黨內法規的約束對象是全體共產黨員，秉承“紀在法前、紀嚴于法”的理念，黨規對黨員的要求本身就嚴于一般的法律法規，部分黨員產生抵觸情緒是在所難免的，消解黨員的抵觸心理是改善黨員行為的關鍵。

首先，擴大部分黨內法規的約束對象范圍。黨的十八大以來，將部分黨內法規的約束對象范圍作了擴大，為全體黨員遵守黨規黨紀提供了更高的行為規范標準。如之前的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等法規，只是針對黨員領導干部，而在近幾年被修訂完善為《中國共產黨廉潔自律準則》。從名稱上就可以看出，將規范對象從黨政領導干部擴大到全體黨員。這就可以提升全體黨員以及領導干部學規、遵規、用規的自覺性，在思想和行為上不斷進行改變。

其次，逐漸采取易于接受和認可的執行方式。理想信念教育與制度建設相結合。從嚴治黨靠思想教育，也要靠制度，要同向發力、同時發力。而黨的十八大以來，黨內法規制度的內容就體現了二者的結合；形成激勵與約束機制。黨內法規作為管黨治黨所依靠的制度載體，激勵與約束機制的形成是其作用和價值最大的體現，尤其是堅持反向約束與正向激勵相結合。黨內法規作為全面從嚴治黨的根本遵循，不僅為黨員領導干部設置了不可逾越的“高壓線”，而且也新增了很多對黨員領導干部保護性、激勵性的規定，讓黨員領導干部體會到一種人文氛圍和關懷氣息，調動了黨員干部謀事創業的積極性。

3.4?塑造黨內法規執行的良好生態

黨的十八大以來，黨中央不僅僅加大了對黨內法規的修訂和具體執行，而且優化整合了黨規執行資源，為黨內法規執行營造了良好的黨內黨外環境。這一系列舉措為法規的有效執行提供了一個較為堅實的保障，形成了良好的政治生態。營造良好的法規執行黨內環境。黨的十八大以來，為營造良好的黨內法規執行環境，培育黨內制度的執行文化，創新宣傳學習法規、深入持續開展黨內教育活動、堅決遏制黨內潛規則等消極現象的發生等，形成風清氣正的黨內政治生態。一方面，全方位擴大黨規黨紀教育輻射在黨內加大對黨規黨紀的宣傳教育力度，從而不斷破除黨內“潛規則”文化，使得“明規則戰勝潛規則”，黨規執行文化成為主流。另一方面，加強對優秀傳統政治文化和黨內優良傳統作風的弘揚。

一是對加強了對優秀傳統文化的宣傳與弘揚。黨的十八大以來，我們黨就不斷加強對傳統優秀文化的弘揚，如黨中央帶頭踐行社會主義核心價值觀；不斷加大對優良家風的建設。

二是對黨內形成的先進文化進行繼承。在我們黨的革命、建設、改革的實踐過程中，形成了諸如謙虛謹慎、批評與自我批評等黨內優良傳統與作風。

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