城市更新視角下金融支持古城保護路徑研究
——以蘇州國家歷史文化名城保護區為例

□ 朱芳 朱鴻濤 周葛

一、引言

城市更新是一種將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區作必要的、有計劃的改建活動，被認為是城市發展到一定階段的必然產物，隨著城鎮化的進展，城市更新將成為城市發展的新增長點。2009年，深圳率先在全國范圍內提出“城市更新”概念，2019年，中央經濟工作會議首次強調“城市更新”這一概念，并發布多項城市更新規劃戰略指導地方發展模式的轉變。

蘇州為中國首批24座國家歷史文化名城之一，轄內姑蘇區、保護區是全國首個國家歷史文化名城保護區。一方面，1986年國務院批復同意蘇州總體規劃，確立了“全面保護古城風貌，重點建設現代化新區”的方針，古城內控制建筑高度和建筑風貌色彩的做法，已經成為全國歷史文化名城保護的示范性經驗。另一方面，長期的嚴格保護也使古城基礎設施、產業層次、人口結構亟待優化提升，在全面保護前提下如何發揮金融支持作用，推進古城資源有機更新和活化利用顯得十分迫切。

表1 城市更新的主要途徑

功能改變類不改變土地使用權的權利主體和使用期限；功能改變類；改變部分或者全部建筑物使用功能拆除重建類可能改變土地使用權的權利主體；可能變更部分土地性質；嚴格按照城市更新單元規劃、城市更新年度計劃的規定實施

二、蘇州國家歷史文化名城保護區城市更新概況

（一）發展原則

1．古今融合，保護利用。以古城保護為首要前提，科學推進古城整體提升，注重新理念、新業態、新元素與古色古香的古城風韻有機融合，堅持古城保護和提升利用的辯證統一，打造古今融合的古城“雙面繡”。

2．統籌推進，全面提升。以古城保護提升為引領，統籌推進古城、老城、新城的協同發展，有序推進交通優化、風貌提升、人居品質、文化傳承、產業煥新、分類保護等重點工作。

3．創新方式，活化傳承。創新活化傳承方式，著力修復優化歷史文化遺產、非物質文化遺產的生存生態，堅持在創新中保護與傳承，在人民群眾生產生活過程中傳承與提升。

4．因地制宜，特色發展。突出古城、老城、新城的差異化特征，結合各自產業基礎特色和未來發展潛力，因地制宜，量身定制，采取不同的發展策略，制定不同的政策導向，切實增強不同區域各自提升的針對性。

（二）當前主要融資渠道

目前蘇州歷史文化名城保護資金籌措方式主要有以下渠道：一是市級財政預算（包括公共預算、政府性基金預算、土地儲備專項債等）安排的資金。主要用于項目的征收、道路、河道、綠化等市政基礎設施、中學等公共配套設施建設;片區整體改造提升；對文、控保項目保護、修繕給予一定的補助等。二是市、區財政共同安排的資金。主要用于老舊小區改造，市容環境、街巷整治提升、小學建設等。三是區財政安排的資金。主要用于區政府確定的古城保護項目。四是國有企業自籌的資金（包括銀行融資）。主要用于文保單位、歷史建筑、名人故居等的保護更新、傳統民居騰遷及虎丘老街、山塘四期等片區開發等。據統計，2018年至2020年，僅市級財政用于與保護區古城保護相關的支出約384億元，其中公共財政安排48億元，政府性基金安排336億元，平均每年128億元。

（三）重點實施項目

表2 蘇州歷史文化名城保護區重點實施項目清單（2021-2023）

注：根據《蘇州歷史文化名城保護提升總體方案》整理。

（四）轄內城市更新主要實施主體

1．蘇州名城保護集團有限公司。蘇州名城保護集團有限公司成立于2022年6月，注冊資本120億元，通過將蘇州城投集團負責的直管公房、虎丘綜改項目、虎丘老街等項目整體注入，將蘇州文旅集團整體及姑蘇區在建及擬建的幾個古城保護項目（包括桃花塢片區更新項目、五卅路子城片區、古城32號街坊、虎丘綜改等）整建制裝入而成立。

2．蘇州歷史文化名城發展集團有限公司。蘇州歷史文化名城發展集團有限公司成立于2011年6月，注冊資本12.56億元，為負責姑蘇區科技文化資源整合和國有資產運營的經濟平臺。經過十余年經營，該公司已逐步發展成為一家集準金融業務、產業園運營、商業資產管理、教育投資相結合的城市經濟綜合服務提供商，是姑蘇區區域經濟發展的助推器之一。

3．蘇州歷史文化名城建設集團有限公司。蘇州歷史文化名城建設集團有限公司成立于1993年6月，注冊資本18.96億元，是負責姑蘇區舊城小區改造修復、商業街區建設開發、國有資產運營管理三大任務的政府獨資企業平臺。該集團在資源開發、項目建設、資產管理等方面具有較強的運作經驗，近年得益于蘇州市政府對古城建設改造和商業街區提檔升級的政策扶持，集團的成長發展態勢良好，已取得了較豐碩的建設成果，包括觀前、石路、山塘、虎丘等特色歷史文化商業街區升級改造等。

三、當前金融支持古城保護存在的問題

（一）古城保護投資金額較大

根據“蘇州歷史文化名城保護提升總體方案”，2021-2023年，共有30個重點實施項目全面開工，計劃總投資逾700億元。其中，人居品質提升項目14個，產業業態升級項目6個，交通體系及其他改造項目10個?？傮w來看，在實施城市更新進程中，基礎投資相對較大。此外，由于城市更新包括計劃申報、規劃審批、項目建設、管理運營等多個階段，開發周期相對較長，對現金流的持續性要求很高。

（二）古城保護融資模式有待優化

目前，保護區城市更新的資金來源主要是財政撥款和金融機構融資。財政撥款是城市更新的重要資金來源，啟動速度快、融資成本低。弊端是融資規模有限，適用于更新強度較低的公益類、民生類項目。金融機構融資面較廣、靈活性高，弊端是對項目現金流要求相對較高，適用于一些更新周期較短或盈利性較好的項目，但需要進一步優化設計，推廣成為城市更新的主流融資模式。

（三）古城保護盈利具有不確定性

城市更新項目主要依靠建設收入、使用者付費、資產溢價等獲取利潤。在城市更新過程中，由于受到項目周期、管理運營、經濟走勢等因素的影響，盈利不確定性較大。在金融支持保護區城市更新中，除發揮政府作用外，還需要聯合商業銀行、基金公司以及社會資本，充分調動市場積極性，實現多主體、全方位、多渠道融資，有效破解城市更新中的融資難題。

（四）古城保護需要更加關注普惠民生

保護區中小企業集聚，特征表現為“56789”：貢獻50%以上的稅收，60%以上的GDP，70%以上的技術創新，80%以上的城鎮勞動就業，90%以上的企業。其作為姑蘇區社會經濟發展的重要基礎，是創業富民的重要渠道，在擴大就業、增加收入、改善民生、促進穩定、財稅收入、市場經濟等方面具有舉足輕重的作用。因此，服務好小微企業，對于金融助力古城保護與發展具有重要的現實意義，需要從多個方面著手，推進金融“普惠+”工作。

四、金融支持古城保護融資方案設計——以蘇州國家歷史文化名城保護區為例

（一）整體融資方案

1．支持范圍。圍繞古城保護更新這一主題，以古城人口疏解和改善居民居住條件為宗旨，項目建設內容包括古城范圍內的房屋收儲（含征收、收購資產、收購公房租賃權、股權收購等多種方式）、老宅民居修繕改造利用、基礎設施建設（地下空間、綠化、管網、道路等)、必要的商業配套、公共服務設施(停車場、養老設施、社區服務、適老化改造）。

2．借款主體。市區兩級合資設立，將保護區及市級主體股東控制的各類資產注入借款主體，做大做強借款主體，同時對于有資產但由于歷史原因沒有產權證的可向市政府申請，通過補繳出讓金完善手續的方式形成產權證。注入資產時，可采取重新評估的方式，將資產價值顯性化，做大借款人資產實力，具有大額授信的承貸能力。

3．用款（實施）主體。在古城保護更新公司下分別設獨資、控股的子項目公司，包括房儲公司、修繕改造建設公司、運營公司、片區公司等，作為具體項目的實施主體（即用款人）和具體子項目的立項主體。

4．資本金及貸款期限。資本金來源可包含股東增資、股權基金、專項債、土地出讓金注入等。貸款期限結合項目實際情況一事一議。

5．還款來源。一是根據房儲的方式不同，形成的資產存在有產權、有房卡、有經營權等多種形式，不同形式將產生不同的經營收益和成本，要按照房儲方式對項目整體初步明確一定比例，做好還款來源的測算。二是盡量做大項目自身經營收入，合理預測量價的增長和資產價值的增長，包括項目形成經營性房產的租售收入、片區內廣告收入、停車場收費、門票收入、自身資產經營收入（如酒店、餐飲）以及其他物業收入等。三是在項目自身收入可能存在不足，可用股東擁有的其他經營性資產經營收入和股東的差額補足資金。四是修繕利用后運營形成稅收返還。

6．信用結構。采取組合擔保方式。一是以項目形成的資產抵押，并對這些資產進行評估后抵押，減少抵押無法覆蓋的貸款額度。二是對于無法覆蓋的部分，可采取借款人股東擔保、債務加入等方式。三是爭取評級較高的市級主體例如城投公司提供擔保。

（二）項目運作流程

圖1 項目運作流程

項目建設期由古城保護更新公司作為借款人向開發銀行整體申請項目建設貸款，簽訂貸款合同，承擔還款義務。各子項目公司與古城保護更新公司簽訂《用款協議》，按項目授信時指定用途，具體負責項目建設。項目投入運行后，項目土地使用權、固定資產、特許經營權（如有）等歸屬子項目公司，并將可抵押的資產抵押給銀行，子項目公司將每期全部現金收入扣減經營成本后，按照還本付息頻率統一歸集到古城保護更新公司集中管理，優先用于償還項目建設貸款；項目收入如存在波動時，由古城保護更新公司和股東承擔差額補足義務；在每年收入歸集還款后，剩余部分可以進行收益分配。

為了確保運營的順利執行，借款人古城保護更新公司可采取多種措施做實對子項目公司管理，一是各子項目公司均由借款人獨資或控股，公司法人代表、財務負責人均由借款人指派，借款人可對項目公司的重大事項、日常經營作出決策及管理。二是所有子項目公司均與古城保護更新公司、銀行簽訂三方《古城保護更新項目資金監管歸集協議》。三是古城保護更新公司建立現代企業管理制度，加強對子公司經營的管理，在政府印發的《古城保護更新資金解決方案》的基礎上，制定公司資金管理辦法，從公司制度和法律文件的雙重維度確保對還款來源的控制權。同時在設立子項目公司與外部股東合資協議中，明確未來公司運作采用借、用、管、還的機制。

（三）金融支持古城保護案例：平江歷史文化街區

1．項目規劃。蘇州國家歷史文化名城保護區內平江路歷史街區呈單一線狀發展模式，缺少向周邊巷道的滲透，游人基本以平江路這一單一路線瀏覽，難以體會到街巷縱橫的特有空間。平江路上大多是精品小店，稍具規模的餐飲和住宿較少，難以吸引大量游客駐足停留，導致街區缺少經濟帶動力。針對以上現狀及不足，改造項目著力打造水巷休閑漫步區、歷史文化展示區、傳統文化體驗區、蘇式居住體驗區、文化藝術創新區和全域旅游示范區。

圖2 平江歷史文化街區保護規劃

2．建設內容

（1）居民搬遷。根據《古城保護示范工程（平江片區）重點功能區綜合改造實施意見》，通過居民協議搬遷和政府主導征收兩種方式，對項目場址內部分居民進行騰遷。項目協議搬遷與征收同步進行，協議搬遷從改善居民居住條件出發，主要采取“拔稀”或“三個百分百”方式開展協議搬遷；征收主要以舊城改造名義開展，優先適用于確需保護的控文保建筑、文物登陸點、具有保護價值的傳統民居和重要節點。

（2）房屋修繕。項目房屋修繕分為以下幾種情形：對文保建筑和歷史建筑按照修舊如舊的方式進行修繕保護；對保護利用價值較高的傳統民居院落，主要按照蘇式居住功能進行保護修繕和利用；對已列入居民騰遷計劃，且符合蘇州傳統風貌要求的普通建筑，采取修繕和翻建相結合的方式進行改造。在保證傳統風貌的前提下，適當增加新的結構、采用新型建筑材料。在建筑設備方面安裝現代化設施，如保溫節能、消防設施、智能化電路控制等，滿足現代生活的需求。建筑主體屋面、墻面、樓面增加外保溫層，門窗用中空玻璃（增加橡膠密封條）。室內功能上對傳統民居內部格局進行重組，增加廚衛間、書房、客廳以及增加空調、消防噴淋煙感等設備，改進通風、采光、保溫、隔音防水等。

3．費用估算。一是工程費用。改造后的建筑面積為34350.2㎡，蘇式建筑的修繕需要因地制宜，對工藝及人工的要求較高，成本預估高于普通住宅。二是騰遷費用。根據《古城保護示范工程（平江片區）重點功能區綜合改造實施意見》，按照征收搬遷政策，居民搬遷貨幣補償按照建筑面積4萬元/㎡或者每戶160萬元測算。三是土地費用。根據《古城保護示范工程（平江片區）重點功能區綜合改造實施意見》，辦理民居院落土地使用權轉讓手續時，在規劃批準范圍內的按市場評估價的40%繳納土地出讓金，評估以評估發生的時間為時點，以該項目規劃批準的用地性質為依據。土地出讓金由財政部門按照規定以充實資本金的形式對實施主體予以補助。四是建設期利息。項目建設期5年，建設期利息依據提款計劃等確定。

4．收入測算。項目收入來源為房屋修繕后的運營收入。項目場址內地塊用地性質比較多樣，除商業用地外，還包含了居住用地、博物館用地、工業用地、旅館用地等。隨著姑蘇區退二進三的全面完成，區域內尚存在相當數量面積的工業用地、科研用地等，為解決區域內非商用地商用需求，根據蘇州國家歷史文化名城保護區黨政辦公室《關于印發＜姑蘇區老舊建筑拓展文創旅游等產業涉及消防審核和備案需前置規劃審批的實施意見（試行）＞的通知》，在區級層面上建立與土地使用性質不符的文創旅游產業前置規劃審查聯席會議制度，由區政府分管副區長、法制辦、古保委、住建委、城管委、發改局、經科局、各片區街道等組成。聯席會議辦公室設在區古保委，負責相關牽頭協調工作，審查申請土地使用性質變更的項目，地塊原用地性質不變。此外，《古城保護示范工程（平江片區）重點功能區綜合改造實施意見》明確：對區域內搬遷、修繕后的民居，實施主體（即古建公司）可以以自營、出租、轉讓等方式處置所有權或使用權。項目未來的收入來源主要為房屋修繕后的運營收入，可產生收入的區域即本項目場址內，可產生收入的建筑面積為項目改造后的建筑面積34350.2㎡。

此外，平江路是中國歷史文化名街，平江歷史文化街區的規劃形成“一軸、六廊、三片”的空間結構。項目涵蓋了“六廊”中的中張家巷歷史文化游覽廊以及“三片”中的中張家巷片區歷史文化遺產展示區，是平江歷史文化街區規劃中首先啟動的部分。考慮到項目5年后運營，保守估計首年租金為360元/㎡/月，以后每三年增長10%；首年出租率為50%，第二年75%，第三年及以后為95%。

六、城市更新視角下推進金融支持古城保護的實現路徑

（一）金融“融資+”助力古城保護互利共贏

一是城市基礎設施貸款。積極支持城市基礎設施是銀行貫徹落實國家補短板工作部署、積極服務實體經濟的重要舉措。根據《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》等政策文件和國家法律、法規，該貸款可以用于城市供水、污水處理、城市供氣、城市供暖、城市公共交通、城市軌道交通、園區基礎設施、城市綜合建設和其他城市基礎設施等項目。二是理財融資方式。一般由銀行自主設計業務方案，利用專業技術手段，通過合作機構設立特定目的載體等方式，將理財資金提供給融資客戶使用，并由融資客戶或第三方償還的非標準化債權類資產投資業務。該業務重點為古城區舊城改造、城市更新等項目提供資金支持。三是債券承銷與投資。保護區優質的平臺公司可以充分利用直融渠道拓寬融資，通過在銀行間市場發行短融、超短融、中票、私募債等傳統產品進行融資；也可結合古城綠化改造、低碳產業發展規劃，通過發行綠色項目、低碳項目、可持續項目等創新產品凸顯城市發展概念、提升市場形象。同時，商業銀行可投資滿足一定評級債券等直融產品，積極服務于保護區的經濟發展。四是產業投資基金。如與農銀投資子公司等開展聯合經營，引入各子公司的創新投行、債轉股等優勢業務品種，協調整個集團資金資源，以市場化運作方式投入產業發展，聚焦于保護區的關鍵性行業、戰略性企業，加快培育區域經濟龍頭、專精特新等企業。

（二）金融“科技+”助力古城保護互融共生

一是注重高效與安全，創新推廣e付。一方面，升級B2B支付結算方式，創新B2C支付結算模式，提高商貿企業的運轉效率，降低運維成本，增強盈利能力；另一方面，通過提升系統性能、優化端口設計，為商貿企業賬戶提供準確、及時的賬戶變動信息和交易支付信息，提升企業賬戶管理的安全性、實時性和有效性。例如，為某傳統老字號企業量身打造門店的原材料及半成品移動訂貨系統，為傳統老字號餐飲連鎖企業的規范化發展建立良好的模板；打造智慧菜場模板，將傳統菜市場的收銀與管理數據化。二是突出方便與快捷，創新推廣e融。一方面，創新消費金融服務領域的產品和服務，如分期產品、信用卡、場景化產品等，解決消費者收入與支出在時間上的錯配問題；另一方面，創新供應鏈金融相關服務產品，解決核心商貿企業與上下游合作商之間的資金結算由于應收賬款、囤貨等因素造成的流動資金緊張問題。三是線上與線下聯動，創新推廣e商。商貿企業在具備線下渠道優勢的基礎上，依托金融機構，探索線上渠道與線下渠道融合發展的新模式，逐步打破線上線下、地域、供應鏈、平臺等邊界，更好地滿足客戶需求。同時，商貿企業還可以借助金融機構豐富的線上、線下渠道，拓展獲客渠道，降低獲客成本。同時可在保護區以學校、社區、醫院、供應鏈核心企業等為核心，以支付業務為切入點，根據客戶實際需求，提供智慧停車、智慧食堂、無感支付等組件式增值服務，通過使用網絡支付（電子賬戶）、網絡融資、網絡理財等金融服務，形成具有綜合服務、持續獲客、價值創造和可復制推廣的行業產品解決方案。

（三）金融“服務+”助力古城保護多元共治

政府服務與金融服務兩者具有天然的親緣性，特別是在“互聯網+”時代，兩者目標的一致性、價值的趨同性更加明顯。金融機構，尤其是大型國有商業銀行自身具備網點、智能機具等線下渠道，掌銀、網銀等線上渠道豐富，數據信息安全性高，金融科技領先，有助于協助政府部門開展智慧政務項目建設，將政務服務場景和金融服務能力對接融合，通過金融的渠道拓展與延伸政務服務，銀行可與政府共同打造“智慧+政務服務+金融服務”的新模式。一是搭建面向社會的綜合信息平臺。依托金融機構延伸政務服務，政府通過平臺及時發布公共治理相關信息，銀行通過平臺定期發布金融服務相關信息，公眾通過平臺定期反饋意見并及時獲得政府、銀行的問題反饋，從而提高政府、銀行、公眾三方之間的互動，讓公眾有歸屬感和認同感，積極參與到古城保護和發展中。二是建設面向公眾的智慧服務平臺。一方面，充分發揮金融機構流量、數字、渠道、科技資源豐富和數據信息安全性高的優勢，構建公眾參與度高、服務效率高、交互水平高的政務服務平臺；另一方面，通過政府各部門之間數據共享、互聯互通，優化政務服務流程，免去公眾在各部門間舟車勞頓之苦。三是建設政府內部跨部門的協作平臺。政府內部跨部門合作是構建智慧政府體系最核心的要素，將政府視為一個大型網絡，各個部門視為網絡上的節點，建設政府內部跨部門的協作平臺，就是將網絡中分散的、松耦合的節點，通過技術上的整合和流程上的再造，更加緊密地聯系到一起，信息在節點間更頻繁地流動，數據跑路取代人工跑路，從而推動政府部門服務效率的最大化。

（四）金融“普惠+”助力古城保護攜手共富

一是為各類中小企業量身定制信貸產品。充分利用金融機構自有的電子商務平臺，為小微企業提供產品銷售渠道，通過對銷售數據、行為習慣、行業屬性的分析，從收入、支出、生產、消費、投資等多維度交叉認證，提供供應鏈融資類產品；利用支付渠道豐富的特點，建立長效機制，收集整合小微企業結算數據，積極開展與中企云鏈等供應鏈融資平臺對接，加強與提供代理買賣、交易撮合等服務并掌控物流、信息流、資金流信息的交易平臺合作，提供基于大數據分析的線上信用類貸款產品；針對科技型、文創型小微企業，與創投機構合作，以“股權+債權”的模式提供投貸聯動類產品。二是豐富小微企業用信擔保方式。針對科技型、文創型小微企業固定資產較少，但是知識產權（如發明專利、軟件著作權、文化IP、商標）多的特點，通過與外部評估機構的合作，如知識產權法庭、國際知識產權運營交易中心等，推廣基于知識產權質押的科技、文創金融擔保方式；積極推進“銀-政-企三方合作模式”，實現三者之間的風險互補機制，以小微企業互助風險保證金或政府財政風險補償基金作為主要擔保方式。三是完善小微企業生命周期服務。小微企業在不同的發展時期對銀行的融資需求是不一樣的，通過完善小微企業全生命周期的信貸服務體系，有助于奠定銀企長期穩定合作的基礎。在初創期，以為企業股東或員工提供個人信貸服務為主，對科技型小微企業可適當輔以投貸聯動產品；在成長期，根據企業實際經營情況，提供有限信用風險敞口的組合擔保流動資金貸款、固定資產貸款、貿易融資等信貸服務，并向有進入資本市場意愿的小微企業引薦創投機構；在成熟期，除了提供傳統的信貸業務外，一并提供企業上市輔導服務、債券融資承銷服務、收購兼并信貸服務等。同時，積極創新批量獲客服務模式，對保護區優勢行業、特色產業、產業集群、成熟專業市場中的優質小微企業、個體工商戶和農戶開展精準服務。