基于第三次全國土地調查成果底圖的成果應用分析

王錄芳

（蘭州市勘察測繪研究院，蘭州 730000）

國土調查是一項重要的國情國力調查，是查清國土利用現狀地類的重要手段。開展第三次全國土地調查（簡稱三調），目的是以第二次全國土地調查（簡稱二調）成果為基礎，全面細化城鎮村內部地類、耕地種植屬性和國土利用現狀，掌握詳細國土管理基礎數據，監測自然資源變化，滿足自然資源管理體制改革、國土空間用途管制、自然資源統一確權、空間生態修復以及國土空間規劃體系建設等工作的需要[1-2]。

1 第三次全國土地調查簡介

2017年10月，國務院印發《關于開展第三次全國土地調查的通知》，從2018年4月開始至2021年9月，歷時三年多全面完成三調初始調查、統一時點更新調查以及專項調查的各項任務，各階段成果均通過縣級自檢，市級、省級以及國家級的多次核查，最終成果資料通過省級驗收，全面查清各類國土利用現狀、分布、面積以及權屬等。2021年11月，國家發布了主要的三調成果數據。與二調相比，三調技術方案更加成熟，內容更加全面，功能更加完善。

1.1 技術流程更加完善

三調由國家自上而下制定統一的技術方案，采用統一基準制作工作底圖。從技術流程來看，內業以二調數據成果和國家下發遙感影像為基礎，內業技術人員依據影像紋理和原地類編制調查工作底圖，外業主要是依據工作底圖對存在疑問的圖斑進行核實舉證，內業整理建庫質檢完成后，均要通過省級、市級的集中核查監理，最后由國家統一核查驗收并分發成果，確保數據與實地現狀的一致性。

1.2 工作方式更加多樣化

按照國家統一使用的國土調查云軟件，使用手機、平板電腦實地拍照舉證，拍攝具有具體坐標、方位的照片，便于內業人員修改圖斑范圍。三調技術更加先進，對于部分無人區或者偏遠不易到達的區域，廣泛使用無人機遙感測繪技術進行舉證，保證三調順利完成。

1.3 成果內容更加全面、翔實與可靠

三調工作分類更加詳細，更加全面，在原二調地類的基礎上新增“濕地”，用途更加細化明確，既能滿足自然資源管理需求，又能滿足生態文明建設需要。數據庫新增了推土區、臨時用地、拆除未盡區、光伏板區、路面范圍、國家公園、森林公園等單獨圖層，為自然資源的精細化管理提供了指引圖層。

三調與二調相比，不管是在技術方面還是在數據層面均實現了一次質的飛躍。三調成果是當前自然資源領域最為權威、最具現勢性的數據成果，綜合考慮了自然資源管理對國土利用分類的最新要求，兼顧了生態環境部門、農業部門、林業部門、交通部門、水利部門以及城市、鄉鎮、村莊等的管理要求。

2 “三調”成果的應用領域

2.1 國土空間規劃編制

國土空間規劃編制統一以三調成果底圖為基底和底數，集成最新遙感影像、地理國情普查成果、基礎地理信息數據成果等現勢性較高的數據，套合多部門的空間管理信息數據，將調查成果集成于空間基礎信息平臺，提高了國土空間規劃編制效率，加快了項目進度[3-5]。國土空間規劃基數轉換工作包括資料收集、內業初判、外業補充調查、內業基數轉換判定和成果提交四個步驟，分步進行基數轉換，其具體轉換技術路線如圖1所示。

圖1 國土空間規劃現狀基數轉換技術路線

基于三調成果底圖，開展國土空間規劃的基數轉換工作[6-7]。首先，開展三調建設用地基數轉換工作。國土空間規劃基數轉換存在一對一、一對多以及多對一的關系，依據不同的對應關系建立關系轉換表，設定轉換條件，利用結構化查詢語言（SQL）數據庫批量完成國土空間基數轉換，對于內業判讀不清楚的地類，需要外業實地核實細化，保證基數轉換成果的準確性。具體轉換關系如圖2所示。其次，開展各類管理范圍線內的基數轉換工作，如農用地轉用報批范圍線、供地范圍線、不動產發證范圍線等，按管理數據的報批用途、供地用途以及發證用途計入建設用地基數。最后，已審批未建設的范圍、未審批已建設的區域、已拆除建筑物或構筑物的建設用地、綠地開敞空間用地等按照現狀和審批用途計入建設用地基數。

圖2 國土空間規劃基數轉換關系

基于三調成果和各類管理數據范圍，開展國土空間規劃基數轉換，研究各類自然資源數據的空間分布，結合城市、建制鎮、村莊發展的趨勢和國土規劃要求，提出城鎮村空間規劃的方向、結構與功能布局；結合永久基本農田范圍和生態保護紅線的范圍，參考三調成果中行政界線、權屬界線，劃定界線明確、范圍規整、便于管理的城鎮開發邊界。

2.2 永久基本農田核實整改

為統籌劃定并落實三條生態控制線，以現有的永久基本農田和三調成果為基礎，結合各類自然資源管理范圍線和現狀，對永久基本農田進行全面核實整改。站在耕地保護的角度，在劃定城鎮開發邊界之前，首先要完成永久基本農田核實整改補足工作，嚴守耕地紅線[8-9]。在尊重國土利用現狀并考慮國土空間規劃發展目標的基礎上，科學合理確定基本農田的目標，通過三調現狀對原來永久基本農田劃定不合理的區域進行調整，對于長期現狀為優質耕地卻未在原永久基本農田范圍內的土地，調入永久基本農田保護紅線范圍，完成永久基本農田的目標任務。永久基本農田核實整改的主要規則如圖3所示。

圖3 永久基本農田核實整改的主要規則

以三調成果底圖為基礎，將永久基本農田范圍內現狀為不穩定利用的耕地、生態退耕范圍內的耕地、被污染不能恢復治理的耕地、規劃被市縣重點項目建設占用的耕地等調出永久基本農田范圍；將水利設施齊全、水土保持良好且長期利用穩定的耕地、經土地整治新增加的耕地以及已建或在建高標準基本農田區域調入永久基本農田的范圍，確保永久基本農田的保有量。

2.3 自然資源確權登記

為了貫徹習近平生態文明思想，牢固樹立尊重自然、保護自然的理念，按照生態文明制度體系的要求，開展自然資源統一確權登記工作。自然資源統一確權工作主要以不動產登記成果為基礎，充分利用三調成果底圖，首先對國家公園、自然保護區、國家直接管理的江河湖泊、重要生態保護區的濕地和草原、重點國有林場等自然資源進行統一確權登記，然后逐步實現自然資源空間范圍內各類自然資源的統一確權工作。

三調成果可以應用在自然資源統一確權登記中。一是工作底圖制作。以三調成果為基礎，結合最新影像圖和不動產發證范圍，調取各類自然資源的管理范圍線、自然資源專項調查成果、生態保護紅線、公共管制數據、國土空間用途管制數據等信息制作工作底圖。二是內業調查。首先，利用三調成果和自然資源專項調查成果，進行內業采集和信息提取；其次，參考不動產發證范圍和集體土地所有權數據，劃定權屬界線；最后，對于生態保護紅線范圍內公共管理資料，進行內業整理和數據采集。

三調成果加快了自然資源統一確權工作的進度，為建立權屬清晰、責任明確、管理有效的自然資源產權制度提供了底圖數據和現狀依據，確保自然資源合理開發和監管到位。同時，自然資源統一確權工作的開展反饋了三調成果的不足，以便后期年度國土變更調查及時更正，確保調查成果數據的準確性[10]。自然資源統一確權與三調的相互關系如圖4所示。

圖4 自然資源統一確權與三調的相互關系

2.4 農村亂占耕地建房摸排

農村亂占耕地建房摸排工作主要是根據三調成果底圖和大量的實地舉證照片，快速高效地提取亂占耕地建房圖斑信息，摸清2013年以來農村亂占耕地建房涉及的用地情況、房屋具體用途和違法處置意見等，建立農村亂占耕地建房問題工作臺賬，為后期違法占用耕地建房的整治工作做好準備。

基于三調成果底圖，疊加土地總體規劃矢量數據、農村宅基地使用權成果、土地承包經營權成果、二調以來的歷年耕地和永久基本農田數據、不動產發證范圍、農轉用報批范圍以及供地數據等，結合三調成果中大量的實地舉證照片，通過不同數據的空間疊加分析、套合比對，精確定位提取農村亂占耕地摸排范圍及違法建設用地圖斑，并計算占用耕地和永久基本農田的比例和面積，以便后期進行系統填報，提高工作效率，加快工作進度，為開展農村亂占耕地建房摸排工作提供精準的信息。

2.5 鄉村振興規劃

鄉村振興規劃主要以改善農村居住環境、規范農村國土資源合理利用為目的，把生態保護放在首位，尊重不同地域的人文風俗，編制因地制宜的村莊規劃方案，實現鄉村發展管控有序、土地合理化充分利用，這對今后開展生態文明建設、國土空間用途管制、自然資源管理體制改革、建設美麗鄉村等工作具有重要意義。

基于鄉村振興規劃，首先根據三調現狀地類，依據國土空間規劃基數轉換的“用地用海”分類編碼，轉換村莊規劃地類，與規劃不一致或者需要三級分類的區域再進行細化，制作外業調查底圖，實地外業核實和補充調查具體的用地用海地類。例如，根據國土空間規劃用地用海分類，農村道路應劃分為村道用地和村莊內部道路用地；公用設施地類在村莊規劃中需要劃分為13個三級地類，如供電設施用地、消防設施用地、水工設施用地等。

2.6 林草濕地數據核查

林草濕地數據可以與三調數據對接融合。首先，以三調成果為基礎，疊加林地、草地以及濕地等專項調查數據，通過數據空間疊加分析，查找兩個數據源地類不一致區域，研究偏差較大的原因，從而厘清不同數據源的邏輯關系，明確林地、草地以及濕地的現狀范圍線，落實森林經營單位管理界線，并修正小班界線；其次，補充完善林地、草地、濕地資源信息，并核實各類土地上的林、草等植被覆蓋狀況，關聯相關屬性信息，構建林草資源數據庫；再次，執行《中華人民共和國森林法》的相關規定，按照相關文件要求，根據三調劃定的林地范圍，同步優化落實國家級公益林范圍界線，加強核定保護；最后，根據融合后的成果數據庫，做好統計分析、審核修正、驗收入庫，編制林草資源對接融合成果報告和國家級公益林優化成果的專題報告。林草濕地數據與三調成果對接融合的技術流程如圖5所示。

圖5 林草濕地數據與三調成果對接融合的技術流程

三調成果與林草濕地數據的對接融合是一項基礎性工作，為推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，實施碳達峰碳中和戰略，推動林草工作高質量發展，支撐森林生態效益補償制度，開展林草資源及生態狀況監測，加強林草資源科學保護、系統修復和合理利用，進一步完善林草治理體系和提高林草治理能力提供了數據支撐。

3 結語

本文主要分析了三調成果在國土空間規劃編制、永久基本農田核實整改、自然資源確權登記、農村亂占耕地建房摸排、鄉村振興規劃以及林草濕地數據核查等方面的應用。三調成果在違建別墅清查、住房與城鄉建設規劃、撂荒地整治、礦產資源分析與利用、河洪道劃界、自然保護地勘界立標、自然資源基礎數據整合等方面發揮重要作用，為自然資源審查、國土空間規劃編制以及監管決策等提供重要依據。未來，要根據實際情況繼續補充完善自然資源基礎數據庫，實現自然資源基礎數據庫的動態更新，優化自然資源管理模式，提高自然資源管理水平。