淺談嵊泗縣無居民海島管理現(xiàn)狀、問題及建議

□嵊泗縣自然資源和規(guī)劃局 夏陸軍

隨著無居民海島價值的日益凸顯，中國對海島尤其是無居民海島開發(fā)利用的支持力度不斷增強(qiáng)。嵊泗縣又稱嵊泗列島，位于杭州灣以東、長江口東南，是浙江省最東部、舟山群島最北部的一個海島縣。近年來，按照自然資源部、浙江省自然資源廳相關(guān)要求，嵊泗縣自然資源和規(guī)劃局進(jìn)行了無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀的調(diào)查和海島自然資源的調(diào)查評估，開展了無居民海島的監(jiān)視監(jiān)測工作，為嚴(yán)管嚴(yán)控?zé)o居民海島開發(fā)利用、分類處置歷史遺留用島、全面加強(qiáng)海島管理提供了決策依據(jù)。

▲嵊山島東崖絕壁海岸線

一、基本現(xiàn)狀

根據(jù)調(diào)查，嵊泗縣共有無居民海島603 個，595 個無居民海島位于開放海域。嵊泗縣已有開發(fā)利用活動的無居民海島101 個，總面積57.2931 公頃。嵊泗縣無居民海島已發(fā)放有各類權(quán)屬證書或有行政審批手續(xù)的共計42 個，證書類型包括海域使用權(quán)證書（依托海島建設(shè)涉海構(gòu)筑物）、林權(quán)證、土地權(quán)屬證書、礦業(yè)權(quán)等。

二、相關(guān)舉措

近年來，嵊泗縣自然資源和規(guī)劃局根據(jù)有關(guān)管理要求建立了海島保護(hù)巡查制度，不斷完善創(chuàng)新管理方式和調(diào)查技術(shù)方法。

（一）與海洋執(zhí)法部門聯(lián)動協(xié)作管理

嵊泗縣自然資源和規(guī)劃局、縣海洋行政執(zhí)法局聯(lián)合頒布《關(guān)于建立資源規(guī)劃部門與海洋行政執(zhí)法部門間聯(lián)動協(xié)作工作機(jī)制的實施意見》，借助海洋行政執(zhí)法部門力量，定期巡航執(zhí)法、不定期巡航執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法等方式，對違反案件有處罰，有落實。

（二）加強(qiáng)與海洋領(lǐng)域業(yè)務(wù)單位合作

嵊泗縣自然資源和規(guī)劃局與省海科院、省測繪院、舟山測繪設(shè)計中心等技術(shù)支撐單位合作，利用他們在測繪、海洋監(jiān)測等不同領(lǐng)域的優(yōu)勢，打造嵊泗無居民海島管理強(qiáng)有力的的隊伍。按照一島一檔的要求，建立無居民海島的檔案信息。實現(xiàn)全縣一張圖，實現(xiàn)數(shù)字化管理。

（三）創(chuàng)新技術(shù)海島監(jiān)測手段

利用電子調(diào)繪與RTK 的融合，高精度外業(yè)定位與遙感立體采集結(jié)合。借助遙感影像，實現(xiàn)每2 月的全覆蓋監(jiān)測，減少人工巡查，實現(xiàn)大部分的監(jiān)測工作有內(nèi)業(yè)完成，減少管理成本。對于重點管控區(qū)的海島探索“電子圍欄”在海島監(jiān)管中的應(yīng)用。

三、存在問題

（一）歷史遺留用島問題亟須處置

嵊泗縣無居民海島歷史遺留用島問題復(fù)雜，存在行政審批職能交叉重疊、未批先用、違法審批、自然資源所有者不清、違法行為的理論界定和司法認(rèn)定難等問題，這是新形勢下海島管理亟須解決的首要問題。

（二）違法違規(guī)無居民海島開發(fā)活動依然存在

由于嵊泗縣海域遼闊，海島數(shù)量眾多，目前的海島保護(hù)巡查力量仍很薄弱，海島保護(hù)尚不能形成全天候、全方位的實時動態(tài)機(jī)制，沒有依法審批而進(jìn)行無居民海島開發(fā)利用的現(xiàn)象仍沒有完全杜絕。

（三）無居民海島開發(fā)難度較大

“一分島礁九九海”，作為浙江最北部的海島縣，嵊泗縣地域分散、島嶼之間交通不便，無居民海島基本沒有交通設(shè)施，電力、燃料、淡水資源等匱乏。另外，由于一些管理權(quán)屬不明確、已有權(quán)屬證書處理難度大、程序復(fù)雜，無居民海島前期開發(fā)工作時間較長，雖然各級政府大力宣傳，但目前參與開發(fā)利用的社會力量積極性仍不高。

四、下一步建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全管理協(xié)調(diào)機(jī)制

充分認(rèn)識海島保護(hù)對維護(hù)國家海洋權(quán)益、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要意義，高度重視海島保護(hù)工作，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督管理，結(jié)合實際精心組織規(guī)劃的實施。在明確各有關(guān)部門按照各自的法定職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)海島保護(hù)與管理的同時，要建立涉島部門間的綜合協(xié)調(diào)合作機(jī)制，協(xié)調(diào)好發(fā)改、執(zhí)法、自然資源、住建、農(nóng)林、水利、環(huán)保、旅游、公安、交通、民政、海港和國防等部門間關(guān)系，及時解決海島保護(hù)決策中的重大問題，全面貫徹落實規(guī)劃，精心組織好規(guī)劃重點工程的實施，形成促進(jìn)海島保護(hù)事業(yè)發(fā)展的合力，充分保證規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）完善法規(guī)制度，規(guī)范海島保護(hù)與管理

根據(jù)《中華人民共和國海島保護(hù)法》《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》《浙江省無居民海島開發(fā)利用管理辦法》和其他相關(guān)的法律、法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)海島法律體系建設(shè)，出臺有針對性的實施細(xì)則，實行依法治島，確保海島法律、法規(guī)的貫徹實施，促進(jìn)海洋海島資源的有序、有度、有償開發(fā)和可持續(xù)利用，推動全省海島開發(fā)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。同時，建立健全海島執(zhí)法檢查制度，建立和完善海島監(jiān)視監(jiān)測等業(yè)務(wù)體系，加強(qiáng)海島執(zhí)法監(jiān)督檢查及巡查，依法查處違法用島活動，制止破壞海島資源和生態(tài)環(huán)境的行為。充分利用現(xiàn)代化儀器設(shè)備，豐富海島執(zhí)法技術(shù)手段，提高應(yīng)對違法違規(guī)事件及其他突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力。綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段，推動各項政策措施的落實，完善海島綜合管理機(jī)制，切實提高海島管理與服務(wù)水平。

（三）加大資金投入，拓展融資機(jī)制

加大對海島保護(hù)工作的資金投入力度，支持海島保護(hù)、生態(tài)島礁工程、整治修復(fù)、科研活動和邊遠(yuǎn)海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將海島保護(hù)工作納入本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，保障落實規(guī)劃重點工程的資金需求，提高資金使用效率和針對性；積極爭取國家海島保護(hù)、生態(tài)島礁工程、“藍(lán)色海灣”等專項資金支持，加強(qiáng)地方區(qū)域規(guī)劃與本規(guī)劃的有效銜接；建立多渠道、多元化的投融資機(jī)制，充分發(fā)揮財政性資金的引領(lǐng)和示范作用，積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，引導(dǎo)和鼓勵社會資金參與海島保護(hù)。推進(jìn)無居民海島使用權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)等制度，提升無居民海島的價值。在控制風(fēng)險的前提下，制定無居民海島使用價值評估標(biāo)準(zhǔn)，探索適合海島保護(hù)和開發(fā)的融資渠道。

（四）加大公眾參與，增強(qiáng)保護(hù)意識

經(jīng)過多年的工作，全社會已經(jīng)樹立起較強(qiáng)的無居民海島管理保護(hù)優(yōu)先與合理利用的觀念，如前些年較普遍的在無居民海島上開山取石的現(xiàn)象目前已很少見。但仍需利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)、微信和微博等全媒體手段，多形式、多層次、多渠道地宣傳海島保護(hù)工作，特別是海島在維護(hù)國家生態(tài)安全和國家海洋權(quán)益中的重要作用，提高公眾的海島保護(hù)意識，在全社會營造保護(hù)海島、愛護(hù)海島的氛圍，為規(guī)劃實施創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。建立健全公眾參與制度，鼓勵利益相關(guān)主體參與海島保護(hù)與管理決策，增強(qiáng)規(guī)劃編制和修編的公開性和透明性，聽取公眾意見，實行規(guī)劃公示制度，充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督力量，拓寬和暢通舉報、聽證、輿論和公眾監(jiān)督等制度，加強(qiáng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)、咨詢和論證工作，提高規(guī)劃決策的科學(xué)化和民主化水平。