雙向聯動 高效協同 杭州市國土日常變更調查模式初探

□杭州市規劃和自然資源調查監測中心 肖 楓 張 峰 金劍鋒 劉 斌

為了全面查清每年土地利用變化狀況，掌握真實準確的國土基礎數據，每年須開展一次國土變更調查工作。“三調”以來，國土調查成果與耕地保護、執法督察、行政審批、土地整治等業務工作的聯系越來越緊密，業務工作對國土調查成果的現勢性和一致性要求越來越高。

但是年度變更調查工作周期較長，從工作部署到完成國家級核查至少需要半年，不能及時滿足自然資源管理及其他部門對數據的使用需求；而且縣級調查工作集中在每年的第一季度，任務重、時間緊、強度大。

為了緩解以上矛盾，浙江省自然資源廳在2022 年下發了《關于開展浙江省2022 年度日常變更調查工作的通知》，開始探索按季度的日常變更模式。杭州市高度重視日常變更工作，第一時間制定了《杭州市2022 年度日常國土變更調查實施方案》，充分利用了高頻次高分辨率影像數據、數字化改革成果以及相關部門協同配合的工作機制，落實開展了日常變更工作，初步形成了“雙向聯動、高效協同”的模式，達到了“早發現、早介入、早整治”預期效果。

一、主要做法

（一）變更范圍

1.年底舉證難以真實、準確反映實際地類，需在最佳舉證期開展舉證的，納入日常變更。

2.年度內實施完成的各類自然資源管理行為：包括新增建設用地審批、設施農用地和臨時用地審批、耕地功能恢復、增減掛鉤、土地整治以及生態修復等引發地類改變的，納入日常變更。

3.部、省、市下發并要求實地核實的各類監測圖斑：如國家衛片執法圖斑、市級衛片圖斑等，不能當年完成整改并恢復為上年數據庫地類的，納入日常變更。

4.市級高分影像識別提取的變化圖斑以及縣級自提的變化圖斑。

5.上一年度變更調查成果中拆除未盡、推（堆）土、臨時用地等單獨圖層圖斑，發生地類固化的納入日常變更。新增的推（堆）土、拆除未盡、臨時用地等納入單獨圖層，予以跟蹤監測。

（二）變更流程

1.對于最佳舉證期圖斑和管理信息變化圖斑的操作流程

縣級調查部門獲取圖斑后，指導作業單位進行實地舉證調查，將初步成果提交業務部門核實，對業務部門無異議的圖斑納入到日常變更，有異議的圖斑納入跟蹤圖斑層，持續跟蹤監測。

2.對于上級下發的衛片圖斑、市級影像提取的變化圖斑、縣級自提圖斑以及其他跟蹤圖斑的操作流程

調查監測部門利用圖斑套合管理數據進行內業預判，并將預判變化圖斑反饋至相關業務線。對相關業務線反饋無異議的圖斑，開展外業調查舉證工作，舉證工作與耕地保護、執法、督察等工作統籌協調，已有滿足要求的舉證成果，實現成果共享，盡量避免重復核查、舉證。對相關業務部門反饋有異議的圖斑，由業務部門牽頭督導鄉鎮或責任單位進行限期整改，整改后經業務部門確認，提交調查監測部門進行舉證。調查舉證后將認定地類結果再次反饋至相關業務部門，對業務線無異議的圖斑，將其納入到日常變更調查，對有異議的圖斑納入跟蹤圖斑層，持續跟蹤。（詳見后圖）

3.對于跟蹤圖斑的操作流程

調查監測部門將跟蹤圖斑進行匯總整理后分類型移交耕保、執法、土地整治等業務部門，由業務部門督促基層進行整改，并對整改結果進行核實，核實無誤后移交調查監測部門進行調查舉證，并納入下一次日常變更或者年度變更。

▲日常變更流程圖

（三）成果核查

杭州市日常變更的數學基礎、調查精度等技術指標以及舉證平臺、質量要求與年度變更調查的要求一致。成果審查實行分級負責制，縣級對作業單位的調查成果進行100%自檢，并聯合多業務科室進行成果審查，對成果真實性可靠性負責；市級對縣級成果進行100%內業檢查，同時進行外業抽查，市級檢查通過后報請省級核查。

二、特色亮點

（一）月度影像發揮重要作用

杭州市日常變更最大的優勢在于用每月獲取的0.75 米高清遙感影像提取了變化圖斑，平時主要用于對其中的違法圖斑以市級衛片形式下發縣級進行核實整改。而在日常變更工作中，杭州市將2022 年來提取所有變化圖斑（共計 約13630 個）以及當季最新0.75米影像下發縣級作為指引圖斑及基礎數據，并參照國家年度下發圖斑形式，分為了新增建設用地圖斑、新增耕地圖斑以及農用地變化圖斑等幾個類型，縣級根據內業初判及外業核實對其中確實存在地類變化的圖斑進行舉證認定。

（二）業務部門深度協同

杭州市規劃和自然資源局高度重視日常變更調查工作，主要領導親自部署專題研究，市縣兩級領導及相關業務部門思想統一、配合緊密，多次集體會商研究協同機制，特別是耕地保護及執法部門，為了壓實基層單位對違法違規占用的責任，市級出臺文件要求在對疑似“非糧化、非農化”圖斑進行舉證過程中由村級田長或巡查員進行陪同參與，對核實的問題圖斑進行簽字確認，以此促進耕地上問題圖斑的整改力度。在日常變更成果上報市級前，由縣級自然資源部門的相關業務科室進行會審，并由主要領導確認后方可上報市級。通過相關業務部門和多級基層單位的共同配合，實現日常變更機制“早發現、早介入、早整治”的工作目標。

三、取得成效

（一）工作機制基本形成

通過第一次日常變更調查實踐，杭州市印發了《杭州市2022 年度日常國土變更調查實施方案》《關于完善耕地保護與督察工作銜接機制的通知》等文件，明確了相關業務部門的職責分工、工作任務及工作流程，初步形成了日常變更調查與業務管理雙向聯動，閉環協同的工作機制，實現“早發現、早介入、早整治”的目標。

（二）技術流程切實可行

杭州市日常變更以月度影像監測及用地管理信息為主要切入點，形成了月度高分影像獲取、變化圖斑識別提取、問題圖斑下發、實地核實舉證、固化圖斑變更入庫、問題圖斑持續跟蹤整改的工作流程。將縣、鎮、村等多級多部門融入了工作體系，使得調查成果更為有效地支撐業務工作的開展，同時也將業務管理成果及時體現到國土調查成果中，提高了國土調查成果現勢性、可靠性。

（三）調查成果高效優質

通過第一次日常國土變更調查實踐，全市共完成日常調查圖斑提取6271 個，約186575 畝。完成變化舉證認定5191 個、約103170畝，其中新增耕地圖斑3033 個、約35853 畝，新增建設用地圖斑1060個、約18819 畝，其他變化圖斑1098 個、約48497 畝。同時，對調查中發現的問題圖斑、偽變化圖斑作為跟蹤圖斑，納入動態監管，全市上報跟蹤圖斑5711 個，其中非農化圖斑783 個，非糧化圖斑893 個，其他偽變化圖斑4035 個。日常變更模式將大量工作分散到平時，有效緩解了年底變更工作壓力，同時縣級調查成果質量也明顯優于年度變更成果，大大提升了成果的質量。

四、結語

杭州市通過本次實踐嘗試，初步形成了聯動協同、切實可行的日常變更工作機制和技術路線。但在工作中一些環節仍需進一步優化，如用地管理數據需全面及時共享；存在一些問題亟待解決，如變更頻次如何滿足業務工作需求，變更調查的技術體系差異以及日常變更與年度變更的銜接問題等等。目前，杭州市規劃和自然資源局已獲批開展國土調查日常變更調查實踐研究試點。下一步，將通過試點工作完善優化日常變更調查協同聯動機制，提高與業務管理的聯動效率，拓展業務聯動范圍，充分結合數字化改革成果，優化日常變更的技術方式，及時高效銜接自然資源管理成效，切實保障國土調查成果的現勢性和準確性，減輕年底集中變更的工作壓力，更好地服務自然資源管理。