治理視角下的開放大學(xué)績效考核：制度邏輯與實(shí)踐機(jī)理

□ 張 沖，馬晶林

一、治理視角下的高校績效考核

1.研究背景

治理是高校內(nèi)涵建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的重要議題。高校的發(fā)展不僅取決于高等教育的內(nèi)在邏輯，也受外部因素綜合作用的影響；黨治國理政主題的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向、高等教育方針政策的變遷無一不影響著高校自身的發(fā)展戰(zhàn)略。2010年頒發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)是高等教育由管理走向治理的標(biāo)志性文件。2019年召開的黨的十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，把治理問題提高到一個(gè)前所未有的高度，并賦予其特定的內(nèi)涵。2019年《中國教育現(xiàn)代化2035》將完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作為教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)之一。在這樣的背景下，治理問題自然成為我國高等教育理論與政策研究領(lǐng)域討論的一個(gè)重要話題。[1]

對(duì)治理結(jié)構(gòu)的研究，起初運(yùn)用于企業(yè)，旨在解決企業(yè)內(nèi)部的權(quán)力劃分問題。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物威廉姆森(Williamson)在1975年首先定義了“治理結(jié)構(gòu)”(governance structure)的概念，認(rèn)為治理結(jié)構(gòu)是為了保障組織有效運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)其根本目的，通過合理的權(quán)力分配與協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，使不同利益相關(guān)者的互動(dòng)關(guān)系達(dá)到平衡，進(jìn)而將利益實(shí)現(xiàn)最大化。[2]當(dāng)這些理論、研究被引入到現(xiàn)代大學(xué)制度中，就形成了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)理論。[2]通過文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)對(duì)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的研究起步較晚，伴隨著《綱要》中“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善治理結(jié)構(gòu)”的提出，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究得到學(xué)術(shù)界的重視。隨著研究的深入，有關(guān)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題的研究逐漸增多，且學(xué)界在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建、完善、優(yōu)化、重構(gòu)等方面基本形成了一定的共識(shí)。概而言之，有關(guān)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的研究方向主要集中在4個(gè)方面：其一，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，以及如何完善、改革、創(chuàng)新內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究，這是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究的核心和重點(diǎn)；其二，高校內(nèi)部治理中教師、學(xué)生、教授及其他利益相關(guān)者等參與主體研究；其三，內(nèi)部治理過程中“政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主管理權(quán)力”[3]等關(guān)系研究；其四，國外高校內(nèi)部治理經(jīng)驗(yàn)借鑒、國內(nèi)具體案例研究，其充分體現(xiàn)我國學(xué)者和實(shí)踐者對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的研究熱情和研究本土化的積極思考。在構(gòu)建、優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的過程中，理論構(gòu)建與基于院校研究的實(shí)踐案例相輔相成。而若要從實(shí)例角度來剖析高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，就需要選擇合適的高校，其中更重要的是選擇能夠說明問題的某項(xiàng)制度。

2.剖析高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的切入點(diǎn)：績效考核制度

筆者認(rèn)為選擇績效考核制度作為研究和分析高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的切入點(diǎn)存在合理性和可操作性，具體原因有三。首先，績效考核是高校內(nèi)部治理的重要環(huán)節(jié)。績效考核是指通過運(yùn)用科學(xué)的考核方法，對(duì)員工的工作行為及取得的業(yè)績進(jìn)行評(píng)估，以判斷員工是否有效地履行了職能，并將考核結(jié)果反饋給員工、幫助員工改進(jìn)工作，從而引導(dǎo)員工實(shí)現(xiàn)績效提升的過程。[4]從戰(zhàn)略管理的角度來看，高校績效考核評(píng)價(jià)體系的運(yùn)行既是本階段戰(zhàn)略管理流程的終點(diǎn)，可以綜合評(píng)價(jià)本階段的職能完成情況，同時(shí)又是下一階段戰(zhàn)略管理流程的起點(diǎn)，能夠有效促進(jìn)新階段的職能提升和評(píng)價(jià)程序優(yōu)化，績效考核通過為內(nèi)部治理系統(tǒng)提供有效的信息和方法貫穿內(nèi)部科學(xué)管理的始終。[5]其次，績效考核制度可以較為直觀地體現(xiàn)權(quán)力分配情況和各利益相關(guān)者的互動(dòng)關(guān)系。績效考核的制度安排和運(yùn)行程序主要包括制度體系頂層設(shè)計(jì)、構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、確定總體目標(biāo)和分解各層具體目標(biāo)、制定計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)、檢查調(diào)整、應(yīng)用考核結(jié)果等諸多重要環(huán)節(jié)，這些重要環(huán)節(jié)是映射學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)窗口，可以很好地呈現(xiàn)高校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)及各主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系。最后，可以借此回應(yīng)我國深化高等教育綜合改革的重大命題，以推進(jìn)高校的內(nèi)涵發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。我國高等教育已進(jìn)入普及化階段，高校教師和管理人員的隊(duì)伍隨之?dāng)U大，需要應(yīng)對(duì)的事務(wù)逐漸繁雜，如何優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是高校需要積極面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

3.績效工資改革下的江蘇開放大學(xué)績效考核機(jī)制

改革開放后，我國高校教師考核評(píng)價(jià)政策歷經(jīng)“規(guī)范與構(gòu)建期”“發(fā)展與深化期”，逐步過渡到“穩(wěn)定與開放期”。[6]隨著《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》《關(guān)于深化高校教師考核評(píng)價(jià)制度改革的指導(dǎo)意見》等制度的頒布與實(shí)施，高校教師考核評(píng)價(jià)制度進(jìn)一步深化。2010年，我國高校開始實(shí)施績效工資改革。實(shí)施績效工資分配的重要前提是建立健全績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及績效分配辦法。[7]自績效工資改革以來，各地高校在建立與之匹配的績效分配制度、構(gòu)建考核激勵(lì)機(jī)制、提升教職工積極性等方面取得了初步成效。如何對(duì)高校人才實(shí)施有效的考核和評(píng)價(jià)，建立健全科學(xué)的績效考核指標(biāo)體系和系統(tǒng)的績效考核制度，當(dāng)前仍處于探索過程中。[4]

在績效工資制度改革的背景下，江蘇開放大學(xué)于2010年制定并實(shí)施《校內(nèi)津貼調(diào)整意見》，隨后依據(jù)《關(guān)于印發(fā)省直其他事業(yè)單位績效工資實(shí)施辦法的通知》等文件精神，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，于2013年初制定并實(shí)施《績效工資實(shí)施方案(試行)》，進(jìn)一步深化了校內(nèi)以崗位設(shè)置管理為核心的人事制度改革，完善了與崗位聘任制度相適應(yīng)的收入分配機(jī)制。為了進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部資源配置、調(diào)動(dòng)教職工的積極性、充分發(fā)揮二級(jí)學(xué)院辦學(xué)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，學(xué)校遵循責(zé)權(quán)利匹配的原則，于2017年推行校院兩級(jí)管理體制，并配套制定了《目標(biāo)責(zé)任制考核實(shí)施方案》。在“江蘇省首開地方普通高校綜合考核先河”[8]的背景下，江蘇開放大學(xué)也做了相應(yīng)優(yōu)化，重新修訂現(xiàn)有制度體系。2021年在原有考核辦法的基礎(chǔ)上制定并實(shí)施《教職工考核管理辦法(試行)》，進(jìn)一步明確“根據(jù)各類崗位職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)(《崗位說明書》)分類考核”，將立德樹人放在考核評(píng)價(jià)首位。2022年修訂原有的《校院兩級(jí)管理辦法》，并于同年8月印發(fā)《教師崗位分類考核指導(dǎo)辦法(試行)》。

開放大學(xué)作為國家高等教育體系創(chuàng)新發(fā)展的新興事物，具有自己的辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)定位和辦學(xué)特色[9]，在辦學(xué)理念、服務(wù)對(duì)象、技術(shù)支撐、組織體系、辦學(xué)模式、教育教學(xué)制度等方面與傳統(tǒng)高校存在明顯的區(qū)別，正是這些區(qū)別，使得傳統(tǒng)高校的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并不完全適用于開放大學(xué)的實(shí)踐場域。江蘇開放大學(xué)現(xiàn)行的績效考核體系歷經(jīng)多年探索，考核的正向激勵(lì)、發(fā)展引領(lǐng)、綜合促進(jìn)等作用不斷顯現(xiàn)，在推動(dòng)教職工個(gè)人成長、提升工作績效、促進(jìn)職能處室和二級(jí)學(xué)院間合作、增強(qiáng)教職工歸屬感和凝聚力等方面都發(fā)揮了積極的作用。基于以上分析，本文選擇從江蘇開放大學(xué)現(xiàn)行的績效考核制度入手，分析總結(jié)其在推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的實(shí)踐機(jī)理。

二、高校內(nèi)部治理中績效考核制度的實(shí)施和運(yùn)行：江蘇開放大學(xué)的個(gè)案

1.績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的頂層設(shè)計(jì)和優(yōu)化

績效考核辦法的核心是績效考核指標(biāo)體系。[10]高校工作人員包含專業(yè)技術(shù)人員、行政管理人員及工勤人員等多種類別，在制定績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)根據(jù)不同層次、不同崗位各有側(cè)重，確保評(píng)價(jià)指標(biāo)體系科學(xué)、合理、全面、具體，富有層次性、針對(duì)性和可操作性。[7]江蘇開放大學(xué)設(shè)計(jì)績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的一個(gè)原則是，對(duì)二級(jí)學(xué)院和職能處室分別制定績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，做到定量考核和定性評(píng)價(jià)相結(jié)合，并且根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、黨政工作要點(diǎn)及高質(zhì)量發(fā)展要求，逐年優(yōu)化、調(diào)整評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如圖1所示。其中，黨的建設(shè)工作是專項(xiàng)工作考核，未列入績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中。此外，江蘇開放大學(xué)的績效考核指標(biāo)體系每年均有微調(diào)，為了便于展示及理解，本文僅展示2022年的考核指標(biāo)體系構(gòu)建情況。

圖1 績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架圖

(1)二級(jí)學(xué)院績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

總體而言，二級(jí)學(xué)院績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系呈現(xiàn)出承繼性和完整性，強(qiáng)調(diào)學(xué)院的主體性和差異性、穩(wěn)定性和靈活性兼具的特點(diǎn)。

從指標(biāo)體系的承繼性和完整性來看，自2017年實(shí)施績效考核制度至今，二級(jí)學(xué)院績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系一脈相承，考核內(nèi)容涵蓋學(xué)科建設(shè)、教學(xué)、科研、辦學(xué)效益、學(xué)生工作、師資隊(duì)伍建設(shè)等諸多方面，體系完備。其中，“學(xué)科專業(yè)建設(shè)”主要考察學(xué)科專業(yè)發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科專業(yè)發(fā)展方向、專業(yè)辦學(xué)水平、課程建設(shè)水平、人才培養(yǎng)方案、教學(xué)組織形式改革、課程標(biāo)準(zhǔn)制定等情況。“教學(xué)工作”主要考察教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)管理、教學(xué)質(zhì)量等情況。“科研工作”衡量學(xué)院推動(dòng)科研發(fā)展水平。“辦學(xué)效益”衡量校企合作和產(chǎn)學(xué)研的情況，以及學(xué)院推進(jìn)與地方政府、企業(yè)合作，服務(wù)地方和社會(huì)的能力與貢獻(xiàn)度。“學(xué)生工作”包含招生工作、學(xué)生管理和就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，涵蓋從招生到就業(yè)的全流程。“師資隊(duì)伍建設(shè)”主要考察教師嚴(yán)謹(jǐn)治學(xué)、敬業(yè)愛生、教書育人的情況，以及學(xué)院師資引進(jìn)、外聘教師隊(duì)伍建設(shè)、進(jìn)修培養(yǎng)、人才工程項(xiàng)目、師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的情況。

從強(qiáng)調(diào)學(xué)院的主體性和差異性來看，在運(yùn)行績效考核的過程中，為了調(diào)動(dòng)教職工的主觀能動(dòng)性，將二級(jí)學(xué)院和職能處室依照不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行分層、分類考核。“一院一策”的考核模式充分考慮每個(gè)學(xué)院的特性，根據(jù)學(xué)院不同的功能定位、承擔(dān)教科研工作量及承接外部業(yè)務(wù)等方面的情況，設(shè)置了不同的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

從兼顧指標(biāo)體系的穩(wěn)定性和靈活性來看，二級(jí)學(xué)院績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)雖未做大調(diào)整，但每年均依據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、黨政工作要點(diǎn)、省高質(zhì)量綜合考核等進(jìn)行微觀調(diào)整，十分注重考核指標(biāo)體系的價(jià)值導(dǎo)向。

(2)職能處室績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

職能處室績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與二級(jí)學(xué)院績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系呈現(xiàn)出相似的特點(diǎn)。

從整體上看，職能處室績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系考核范圍囊括了常規(guī)工作與重點(diǎn)工作，同時(shí)注重對(duì)職能處室服務(wù)態(tài)度與服務(wù)質(zhì)量的考核。在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，設(shè)置“部門日常管理與服務(wù)”“重點(diǎn)工作計(jì)劃與落實(shí)”“校領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)”“加分項(xiàng)”等一級(jí)指標(biāo)，下設(shè)多個(gè)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行分類、分層考核。其中，“部門日常管理與服務(wù)”主要考核經(jīng)費(fèi)使用的績效及其規(guī)范性，并通過網(wǎng)絡(luò)測評(píng)教職工對(duì)部門服務(wù)態(tài)度與質(zhì)量的滿意度；“重點(diǎn)工作計(jì)劃與落實(shí)”主要考核部門落實(shí)學(xué)校年度黨政重點(diǎn)工作的情況及開展“兩服務(wù)一幫扶”的情況；“校領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)”通過網(wǎng)絡(luò)測評(píng)方式由校領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)立進(jìn)行評(píng)價(jià)；“加分項(xiàng)”考核主要體現(xiàn)了部門工作的創(chuàng)新性和在推動(dòng)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展中做出的突出貢獻(xiàn)。

從分類考核與排名上看，將職能處室劃分為“教學(xué)科研類”“黨政管理類”“運(yùn)行保障類”三類，并在此基礎(chǔ)上分別確定部門考核等次，作為發(fā)放年度績效考核等級(jí)的依據(jù)，此舉充分體現(xiàn)了高校職能處室類別與工作內(nèi)容的差異性。此外，為確保績效考核的運(yùn)行效率，逐步聚焦基層減負(fù)與指標(biāo)瘦身，如有的放矢地聚焦考核要點(diǎn)，同步減少考核指標(biāo)，不再考核常規(guī)工作完成情況；在提供考核支撐材料方面，不再要求提供所有考核材料，相關(guān)支撐材料由考核牽頭部門在日常工作中進(jìn)行收集、整理，力求減輕職能處室的考核負(fù)擔(dān)。

2.學(xué)校治理中績效考核的實(shí)施和運(yùn)行

(1)多元主體參與，責(zé)權(quán)利分配合理

治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與，強(qiáng)調(diào)服務(wù)主體的多元化和組織結(jié)構(gòu)的扁平化，大學(xué)治理如何處理不同利益相關(guān)者之間的相互關(guān)系是完善治理體系、提升治理水平的先決問題。江蘇開放大學(xué)的績效考核涉及多個(gè)主體，其職責(zé)劃分各有側(cè)重，構(gòu)成有機(jī)的統(tǒng)一體，如圖2所示。

依據(jù)考核主體劃分，主要有考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組、學(xué)校考核工作小組(包括二級(jí)學(xué)院考核工作小組和職能處室考核工作小組)、部門考核工作小組。其中，考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由書記、校長擔(dān)任，其他校領(lǐng)導(dǎo)為小組成員，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)學(xué)校考核工作。考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)考核日常工作。根據(jù)專項(xiàng)考核工作需要，專門成立由校領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)職能處室負(fù)責(zé)人及有關(guān)專家組成的二級(jí)學(xué)院考核工作小組、職能處室考核工作小組，分別考核二級(jí)學(xué)院和職能處室。同時(shí)，各部門還成立了本部門的考核工作小組，具體負(fù)責(zé)本部門的考核工作，部門主要負(fù)責(zé)人為部門考核工作第一責(zé)任人，這是考核體系得以運(yùn)行的基層單元。

圖2 績效考核多元主體參與的運(yùn)行流程圖

從被考核主體的角度來看，主要涉及2個(gè)層次，其一是各二級(jí)學(xué)院和職能處室(以下簡稱“各部門”)，其二是全體教職工。各部門既是考核主體，又是被考核主體，即學(xué)校層面考核各部門，各部門考核本部門教職工。各部門基于年度工作目標(biāo)分解情況及《崗位說明書》開展工作，考核牽頭部門在此過程中同步收集績效考核支撐材料，加強(qiáng)過程監(jiān)控。各部門教職工作為本部門年度工作目標(biāo)的實(shí)際承擔(dān)者，依據(jù)《崗位說明書》具體開展工作，接受部門考核，對(duì)個(gè)人自身發(fā)展負(fù)責(zé)。

績效考核體系還包括其他參與主體，主要涉及校長辦公會(huì)、教職工校內(nèi)申訴處理委員會(huì)、紀(jì)委辦公室、考核工作監(jiān)督小組、學(xué)生等。其中，校長辦公會(huì)主要負(fù)責(zé)審定考核方案、考核結(jié)果及年度績效考核獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。教職工校內(nèi)申訴處理委員會(huì)負(fù)責(zé)維護(hù)教職工申訴權(quán)，保障教職工的合法權(quán)益。紀(jì)委辦公室、考核工作監(jiān)督小組負(fù)責(zé)監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，保障程序的合理性、合法性、公平性和公正性。學(xué)生是學(xué)校工作的核心對(duì)象，鼓勵(lì)學(xué)生參與績效考核，更全面合理地評(píng)價(jià)教師的教學(xué)與服務(wù)質(zhì)量。

(2)全流程覆蓋，程序運(yùn)行順暢

績效考核作為績效管理的重要環(huán)節(jié)，通過明確的考核目標(biāo)、科學(xué)的指標(biāo)體系、公開透明的運(yùn)行程序，以及績效考核結(jié)果的正確反饋和應(yīng)用，調(diào)動(dòng)教職工的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，不斷提升學(xué)校治理水平。江蘇開放大學(xué)現(xiàn)行績效考核的程序?yàn)椋菏紫龋鶕?jù)學(xué)校發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)、學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度黨政工作要點(diǎn)等確定年度工作目標(biāo)。其次，分解年度工作目標(biāo)并確定績效考核目標(biāo)，而后再制定考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并明確考核形式和牽頭考核部門。最后，實(shí)施年度績效考核，并通過考核結(jié)果的反饋，對(duì)年度績效考核進(jìn)行總結(jié)與反思。這是一個(gè)進(jìn)行全面質(zhì)量管理的循環(huán)性程序，如圖2所示，主要涉及績效考核體系建立和優(yōu)化流程、部門績效管理流程、教職工績效管理流程、教職工績效考核結(jié)果復(fù)核及申訴流程、績效考核反饋與應(yīng)用流程等，力求做到全流程覆蓋，確保程序運(yùn)行順暢。

從績效考核體系的建立和優(yōu)化流程來看，關(guān)鍵是將年度工作目標(biāo)細(xì)化為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和各部門主要負(fù)責(zé)人的崗位目標(biāo)，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子尤其是黨政主要負(fù)責(zé)人，承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)等學(xué)校發(fā)展主體責(zé)任；從部門績效管理流程來看，分為二級(jí)學(xué)院和職能處室兩條線同步進(jìn)行，主要功能是部門年度工作自評(píng)，為確定部門考核結(jié)果提供支撐；從教職工績效管理流程來看，主要功能是明確教職工個(gè)人的考核結(jié)果，以謀求教職工個(gè)人的績效提升；從績效考核結(jié)果復(fù)核及申訴流程來看，主要功能是保障教職工復(fù)核和申訴權(quán)，維護(hù)個(gè)人權(quán)益；從績效考核反饋與應(yīng)用流程來看，主要目的是將考核結(jié)果作為獎(jiǎng)金計(jì)發(fā)、任職與晉升的依據(jù)等，只有堅(jiān)持“資源隨著績效調(diào)”，才能實(shí)現(xiàn)辦學(xué)資源與發(fā)展建設(shè)的有效聯(lián)動(dòng)。

(3)全周期運(yùn)行，過程監(jiān)控到位

績效考核作為評(píng)定教職工工作任務(wù)完成情況、工作職責(zé)履行程度和評(píng)估教職工個(gè)人發(fā)展情況的工具，其目的在于通過將考核結(jié)果與教職工的聘用、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、薪酬、晉升等方面掛鉤，滿足教職工不同層次的需要，從而提高其積極性和創(chuàng)造性，提升工作效率，更好地承擔(dān)大學(xué)的職能，推動(dòng)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展。常規(guī)的年度績效考核容易忽視對(duì)過程的監(jiān)督和調(diào)控，難以充分發(fā)揮績效考核的激勵(lì)作用，進(jìn)而影響績效考核目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而江蘇開放大學(xué)績效考核貫穿整個(gè)過程，圖3展示了績效考核的全周期運(yùn)行流程，在績效考核策劃階段確定了考核原則、基本考核辦法、考核組織、考核對(duì)象及考核類別。

圖3 績效考核的全周期運(yùn)行流程圖

“導(dǎo)向明確、突出重點(diǎn)，注重實(shí)效、激勵(lì)先進(jìn)，責(zé)權(quán)清晰、有效調(diào)控”的考核原則貫穿績效考核的始終，指引著各部門及全體教職工圍繞學(xué)校中心工作，在遵循高等教育事業(yè)和個(gè)人職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，推動(dòng)學(xué)校事業(yè)健康快速發(fā)展。“個(gè)人自評(píng)、部門考核、部門自評(píng)、學(xué)校考核”作為績效考核實(shí)施的基本方法，旨在推進(jìn)考核流程的規(guī)范與考核結(jié)果的客觀公正。為了加強(qiáng)績效考核過程中的監(jiān)督與調(diào)控，江蘇開放大學(xué)的績效考核分為平時(shí)考核、年度考核和聘期考核。其中，平時(shí)考核由各部門自行制定實(shí)施細(xì)則，并建檔備查，主要考核出勤情況、集體活動(dòng)參與情況、工作態(tài)度、工作能力和工作業(yè)績情況；年度考核與年終績效考核合并進(jìn)行，目的在于避免重復(fù)考核，造成資源的浪費(fèi)及教職工考核負(fù)擔(dān)的加重。聘期考核細(xì)分為崗位聘期考核與協(xié)議聘期考核，前者側(cè)重對(duì)教職工具體聘期內(nèi)工作成效的考核，后者側(cè)重對(duì)高層次人才的考核。

3.學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)

通過以上對(duì)績效考核制度的實(shí)施和運(yùn)行路徑的分析可以看出，江蘇開放大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

一是，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制與多元主體共同參與辦學(xué)治校的有機(jī)統(tǒng)一。江蘇開放大學(xué)的績效考核體系體現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長、教授等多元主體廣泛參與的特點(diǎn)。以黨委書記為核心的黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，主要負(fù)責(zé)黨的方針政策在學(xué)校治理過程中的執(zhí)行，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)在學(xué)校的工作中的地位核心；以校長為核心的行政治理機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研、行政管理工作；以教授為代表的學(xué)術(shù)力量體現(xiàn)學(xué)術(shù)本位和學(xué)術(shù)民主；以教職工、學(xué)生(家長)等為代表的諸多利益相關(guān)者參與治校，表明各主體的權(quán)利都受到尊重；以紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、申訴委員會(huì)、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等為代表的監(jiān)督反饋機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)紀(jì)律檢查、各項(xiàng)決定的復(fù)核及申訴，體現(xiàn)了監(jiān)督的專業(yè)性。

二是，分權(quán)與制衡的有機(jī)統(tǒng)一。大學(xué)治理包括內(nèi)部治理和外部治理兩方面，其中內(nèi)部治理主要包含大學(xué)與學(xué)院等各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，它聚焦于內(nèi)部各種權(quán)力之間的相互關(guān)系。分權(quán)是治理的核心要求，制衡側(cè)重于避免因權(quán)力分配不均導(dǎo)致新的集權(quán)或權(quán)力過度分散的局面。在績效考核體系中各多元主體職責(zé)劃分明確、各司其職，同時(shí)各監(jiān)督、復(fù)核、申訴機(jī)構(gòu)的存在避免了權(quán)力的失衡。

三、開放大學(xué)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題

治理是決策結(jié)構(gòu)與決策過程的有機(jī)統(tǒng)一，這是一個(gè)特殊且復(fù)雜的問題，對(duì)重要問題的關(guān)注可以指引開放大學(xué)治理體系現(xiàn)代化的研究方向。[1]通過透視績效考核制度，可以發(fā)現(xiàn)開放大學(xué)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題，如圖4所示。

圖4 績效考核折射治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題

從內(nèi)涵特征的角度分析，開放大學(xué)治理體系現(xiàn)代化主要包含治理制度體系、治理結(jié)構(gòu)體系、治理方法體系、治理評(píng)價(jià)體系和治理保障體系的現(xiàn)代化。其中，治理制度體系包括起統(tǒng)領(lǐng)作用的章程以及配套的條例、細(xì)則/規(guī)章、程序等在內(nèi)的一整套現(xiàn)代大學(xué)制度體系[12]，是安排治理結(jié)構(gòu)、選取方法、設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系、構(gòu)建保障措施等靜態(tài)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)和前提。治理體系現(xiàn)代化可以理解為通過制度安排，使得高校的治理體系日益規(guī)范化、完備化，流程運(yùn)行兼具效率、效果和效益；治理能力現(xiàn)代化就是將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。從這一角度來看，在現(xiàn)代化標(biāo)尺下，治理體系側(cè)重制度和系統(tǒng)等靜態(tài)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，治理能力側(cè)重制度落實(shí)與運(yùn)用過程中的動(dòng)態(tài)策略的選擇。

1.績效考核制度安排折射治理制度體系現(xiàn)代化

績效考核制度體系是高校開展績效考核工作的規(guī)則和程序。構(gòu)建績效考核制度體系既需要樹立系統(tǒng)思維和戰(zhàn)略思維，又需要具備務(wù)實(shí)精神和實(shí)踐能力。在綜合院系與學(xué)校、學(xué)校與社會(huì)、宏觀與微觀、歷史與現(xiàn)實(shí)、傳承與創(chuàng)新等多要素的基礎(chǔ)上，將法治理念嵌入績效考核的全流程，逐步構(gòu)建起以章程為基礎(chǔ)的一整套涵蓋決策、執(zhí)行、監(jiān)督，涉及教師、學(xué)生、行政等諸多利益相關(guān)者的制度體系，從制度體系層面體現(xiàn)了治理現(xiàn)代化的要求，這是開放大學(xué)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題之一。

2.部門考核與個(gè)人考核并舉折射治理結(jié)構(gòu)體系現(xiàn)代化

治理要求從“一元管理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變。江蘇開放大學(xué)現(xiàn)行績效考核體系的一個(gè)顯著特點(diǎn)是“部門考核與個(gè)人考核”并舉，體現(xiàn)的是分類考核與分層考核的有機(jī)結(jié)合。績效考核制度體系中還明確規(guī)定了各個(gè)參與者的責(zé)權(quán)利分布，以及參與者所遵循的規(guī)則和程序，這是績效考核設(shè)計(jì)的核心。在開放大學(xué)治理現(xiàn)代化的層面體現(xiàn)為在利益相關(guān)者視角下，構(gòu)建多元主體參與、分權(quán)制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。“治理”理念下的開放大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)的是教師、學(xué)生、校友、企業(yè)、政府等多元主體共同參與學(xué)校治理過程中的責(zé)權(quán)利分配。“重視多元主體的價(jià)值訴求”是大學(xué)治理體系現(xiàn)代化的重要取向[13]，開放大學(xué)需要逐步改變以往行政色彩濃厚的管理模式，建立分權(quán)與制衡相統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)體系，即在橫向?qū)用娼Ⅻh委、行政和教授等主體共同治理的分權(quán)結(jié)構(gòu)，在縱向?qū)用娼⒍?jí)學(xué)院分權(quán)的扁平化治理結(jié)構(gòu)，為學(xué)校各模塊的順暢運(yùn)行提供體制機(jī)制支撐。這是開放大學(xué)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題之二。

3.注重歷史傳承與創(chuàng)新折射治理方法體系現(xiàn)代化

治理方法體系現(xiàn)代化包含共同治理、協(xié)商治理的特征。績效考核制度作為現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容，其改革的重點(diǎn)和方向應(yīng)契合現(xiàn)代大學(xué)制度理念，重拾教師與學(xué)生作為高校主體的價(jià)值屬性，從制度設(shè)計(jì)到治理能力的提升都要圍繞這一價(jià)值定位展開。[6]科學(xué)合理的績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠提升考核的信度和效度，從而發(fā)揮績效考核的激勵(lì)和約束作用。江蘇開放大學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)的一個(gè)核心觀點(diǎn)和做法便是在績效考核的總價(jià)值導(dǎo)向不變的情況下，根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、黨政工作要點(diǎn)及高質(zhì)量發(fā)展要求，逐年優(yōu)化、調(diào)整評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這與“現(xiàn)代化”的指向不謀而合，即注重歷史傳承與創(chuàng)新，改革不適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的傳統(tǒng)狀況，在轉(zhuǎn)變和立新中謀求發(fā)展契機(jī)。這是開放大學(xué)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題之三。

4.全流程把控與全面質(zhì)量管理折射治理保障體系現(xiàn)代化

治理保障體系是高校內(nèi)部治理體系建設(shè)的重要一環(huán)，保障的效果直接影響甚至決定治理的成效。江蘇開放大學(xué)考核的另一重要特征是“平時(shí)考核、聘期考核、年度考核”并重，目的在于加強(qiáng)基于目標(biāo)和結(jié)果的過程考核，營造透明、坦誠的對(duì)話氛圍，避免重年度考核、輕常規(guī)考核的問題。在開放大學(xué)治理現(xiàn)代化的層面體現(xiàn)為全流程把控與全面質(zhì)量管理。流程管理是一種涵蓋流程分析、流程定義與重定義、資源分配、時(shí)間安排、流程質(zhì)量與效率測評(píng)、流程優(yōu)化等多方面的系統(tǒng)化方法。全面質(zhì)量管理是一種通過全員參與達(dá)到全方位質(zhì)量保證和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的管理哲學(xué)和方法論。[14]將這些管理學(xué)概念引入學(xué)校治理中，可以助力開放大學(xué)的高質(zhì)量發(fā)展，保障以立德樹人為核心的育人體系的構(gòu)建。這是開放大學(xué)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題之四。

5.統(tǒng)籌全面考核與基層減負(fù)折射治理評(píng)價(jià)體系現(xiàn)代化

治理評(píng)價(jià)是治理的反饋環(huán)節(jié)，評(píng)價(jià)的主體、內(nèi)容、形式直接影響評(píng)價(jià)的結(jié)果，也影響著治理的成效。治理評(píng)價(jià)體系貫穿治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的始終，它的完善也是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的必經(jīng)歷程。江蘇開放大學(xué)在績效考核頂層設(shè)計(jì)之初，堅(jiān)持客觀公正、民主公開、注重實(shí)績、全面考查的原則。考核內(nèi)容包含職業(yè)道德與學(xué)術(shù)道德、教學(xué)工作、科研工作、人才培養(yǎng)工作、學(xué)科(專業(yè))建設(shè)工作、團(tuán)隊(duì)建設(shè)工作等諸多方面，力求全面評(píng)價(jià)教職工的工作業(yè)績，明晰教職工在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)及文化傳承方面的貢獻(xiàn)。但是“全面”也意味著支撐材料與考核信息的繁雜、基層單位工作量的增大，故而考核重心應(yīng)在關(guān)鍵性、引領(lǐng)性、導(dǎo)向性的考核點(diǎn)，統(tǒng)籌好全面考核與基層減負(fù)。在開放大學(xué)治理現(xiàn)代化的層面體現(xiàn)為從“封閉”到“開放”，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)科學(xué)、評(píng)價(jià)方式多樣的治理評(píng)價(jià)體系和運(yùn)行順暢的評(píng)價(jià)程序。傳統(tǒng)的管理評(píng)價(jià)往往具有“封閉”的特點(diǎn)，“管辦評(píng)”一體的封閉評(píng)價(jià)方式不能適應(yīng)日新月異的發(fā)展形式。而現(xiàn)代治理理念下的治理評(píng)價(jià)具有“開放”的特點(diǎn)，是多元主體共同參與組織評(píng)價(jià)、設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、自評(píng)與他評(píng)相結(jié)合、過程評(píng)價(jià)與結(jié)果相結(jié)合的多元評(píng)價(jià)方式。這是開放大學(xué)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題之五。

十九屆四中全會(huì)以來，推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為當(dāng)前我國深化高等教育綜合改革的重大命題。在這種全新的教育生態(tài)環(huán)境下，開放大學(xué)如何走出一條更加長遠(yuǎn)、更具特色的發(fā)展之路，如何明確自己的發(fā)展方向和功能定位，保持辦學(xué)活力，變革和創(chuàng)新內(nèi)部治理是新時(shí)期開放大學(xué)需要探索的重要課題。在推進(jìn)開放大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，應(yīng)在現(xiàn)代化框架下把握治理現(xiàn)代化關(guān)鍵問題，從治理制度安排、治理結(jié)構(gòu)體系架構(gòu)、治理方法選擇、治理保障體系構(gòu)建、治理評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)等多個(gè)維度統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，不斷提升內(nèi)部治理的科學(xué)性，提高全體教職工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，為學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力。