院校兩級管理模式下預算績效管理體系探究

□ 魏 蓉,顧國慶

2003年黨的十六屆三中全會首次提出“建立預算績效評價體系”的概念，在多年的實踐和改革下，2019年教育部明確提出要“構建適合教育行業的預算績效管理體系”。高校如何以預算績效管理作為切入點，合理分配權責利的關系，成為高校財務管理工作的重要問題。隨著高校辦學規模的擴大和院校兩級管理模式的推進，高校財務管理活動也面臨挑戰，傳統的財務集權式管理已經難以滿足學校發展需要。二級學院作為辦學主體，合理的財權分配更能激發辦學活力，資金管理分配權限正在逐漸下放到二級學院。隨著國家預算績效管理改革要求的提高，越來越多的高校開始實施預算績效管理，但是將二級學院作為預算績效管理對象的高校為數不多，二級學院的績效指標設定也缺乏通用的標準，所以無論是理論還是實踐，院校兩級管理模式下的預算績效管理體系仍需要進一步的研究。

一、高校預算績效管理概述

1.高校預算績效管理的內涵與意義

預算績效是指預算資金預計達到的產出和效果。預算績效管理是預算管理的重要部分，是一種以目標為導向、績效指標為核心的管理形式。隨著我國經濟發展進入轉型的關鍵時期，為了實現高質量轉型發展目標、優化經濟結構、全面深化改革，必須以全面預算績效管理為突破口，加快建設全面規范、約束有力的預算績效管理體系，發揮好財政職能作用。

高校預算收入來源主要是財政撥款。在高校轉型和內涵式發展的要求下，如何加大資金統籌力度，將有限資金發揮到最大效益成為關鍵問題。部分高校的財政撥款資金使用效率低，損失浪費問題較為突出，績效評價結果與預算安排的掛鉤機制尚未建立。高校財政資金既要維持日常教學運行，又要保證人才隊伍建設、學科建設、科研、人才培養等發展要求。2018年，《國務院辦公廳關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》提出要科學管理使用教育經費，全面落實管理責任，建立健全“誰使用誰負責”的教育經費管理責任體系；建立全覆蓋、全過程、全方位的教育經費監管體系，改進管理方式，提高使用績效。教育部于2019年12月18日印發了《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》，文件明確指出，“全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化教育資源配置、提升教育公共服務質量、構建服務全民終身學習教育體系、推動加快實現教育現代化的重要舉措”，要構建適合教育行業的預算績效管理體系，全面改進管理方式。

預算績效管理體系主要包括預算績效目標的確定、預算績效指標選擇、預算績效評價和結果應用。高校預算績效管理體系是全覆蓋、全過程、全方位的監管體系。“全覆蓋”指預算績效管理應當覆蓋所有財政資金和非財政資金的收支；“全過程”指預算績效管理應當貫穿預算編制、執行、監督全過程，實現績效與預算管理一體化，建立事前、事中、事后的預算績效管理閉環系統；“全方位”指預算績效管理要落實到所有預算主體單位和部門。我國高等教育正處在飛速發展和變革的關鍵時期，高校的管理模式能夠直接影響學校整體的資金使用效益。

2.目前院校兩級管理模式存在的問題

院校兩級管理是指高校按照一定的目標和原則，整合、優化學校教育教學資源，形成學校和學院兩個管理層級。通過學校分權和重心下移，轉變學校部門的管理職能，明確學校和學院的職責和權限，形成學校宏觀決策、部門協調配合、學院實體運行的管理模式。[1]由于院校兩級管理存在分權與配合，實行兩級管理的高校普遍存在權責利劃分不平衡的現象。主要表現為：第一，存在一般性事務下放、基本運行經費支配權下放，核心財權、人事權、資源配置權仍集中在校級的現象。學校作為金字塔頂端的宏觀調控者，傳統的科層制管理思維模式仍然存在，學校層面沒有梳理出二級學院的權責清單，學院習慣于聽從職能部門的指揮和安排，缺乏主動性。學校在對于學院的資源配置決策方面缺乏科學性和導向性。二級學院在爭取預算資金時，沒有很大的自主權，大部分是被動接受學校安排的預算資金進行常規的教育教學活動，只能按照學生人數或者教職工人數獲得一定的預算經費，并在此額度內享有對經費的自主管理權。第二，存在學院之間發展不平衡現象。由于學科發展存在差異，學院的發展階段不同，需要的財力支持也不同。學院辦學沒有成本約束和回報的要求，且辦學效益、科研成果轉化等存在滯后性，傳統的預算經費核算方式可能會進一步加重學院之間的不平衡發展。

院校兩級管理改革的初衷是要將學院作為辦學主體，職能部門起輔助和服務的作用。然而，學校對學院的管理能力不信任，不敢將權力完全下放，二級學院獨立管理或核算缺乏制度保障。因此，院校兩級管理改革要建立信任，梳理學校職能部門與學院的權利和責任；需要綜合考慮和分層、分類指導二級學院的發展；建立權、責、利相統一的管理機制，科學定位職能部門的地位和作用。要理清權責，就需要梳理各學院和職能部門的工作目標和預計達到的效果，建立和完善目標導向的預算績效管理體系并實施差異化考核。在符合學校總體戰略目標的基礎上，考慮不同學科的發展規律和學院辦學實際，制定科學、完善的績效考核指標，并通過績效評價和結果應用反饋工作成效。預算績效管理體系的構建過程，與院校兩級管理的問題矛盾的解決不謀而合。

二、院校兩級管理模式下預算績效管理體系的構建流程

院校兩級管理模式下預算績效管理體系構建的目標就是在保障學校經費收支合法合規的基礎上，最大程度提高資金使用效益，通過制定預算績效目標，合理分配權責；通過合理的指標選取，保障資金使用效益；通過預算績效評價反促預算管理，并且可以反饋和修訂學校整體的發展目標。在績效目標確定階段，學校依據發展規劃和工作要點分解預算績效目標到各學院、部門，再由學校統一匯總。預算績效指標主要是針對目標的分解，用具體指標結果反映目標的完成情況，便于監督。績效評價和結果應用主要通過定期或動態的績效評價，分析投入產出比和資金的使用效率，并將績效評價結果與預算掛鉤。預算績效管理各環節之間互相關聯、銜接，并循環交替，見圖1所示。

圖1 預算績效管理各環節示意圖

1.預算績效目標是預算編制的起點

預算績效管理以績效目標作為權責劃分和預算編制的基礎，二級學院圍繞具體的預算績效目標開展工作，職能部門僅起到服務和監督的作用。二級學院在選取預算績效目標時應遵循全面性、協調性、合理性、績效性原則。根據新預算法的要求，預算單位要施行全面預算，即將全部收入和支出納入預算管理。高校在編制財務預算時，不僅要將財政撥款納入預算管理，還要將非財政撥款的收支，包括各類創收經費、科研收入、捐贈收入等納入預算。二級學院在制定預算績效目標時，要綜合考慮學校整體的發展規劃，學院在某一時期內的經濟業務規劃，應當與高校整體的發展目標相統一。在推進院校兩級管理的過程中，可以把預算績效目標的梳理作為起點，將學校發展規劃落實銜接到二級學院。二級學院結合自身的學科特點和發展階段制定學院自身的事業發展規劃。在設定績效目標時，也要考慮提高資源利用率，綜合考量投入與產出，將有效資金用到刀刃上，保障資金的使用效益。

預算績效目標是預算編制的起點。學校可以根據五年期規劃的輕重緩急順序，確定預算項目庫，并設置項目庫的預定績效目標，對于非項目庫的臨時資金需求，學校層面有權拒絕。科學的績效目標可以作為學校編制校內預算時的取舍依據。二級學院面對非常規的任務指標時，由于缺乏科學的測算和規劃，前期準備不充分，往往因擔心預算被砍而提高預算申報金額，造成學院、部門之間互爭經費，學校為了協調各部門需求，往往忙得不可開交。在學校統籌規劃二級學院具體績效目標時，可以通過科學、民主、集中討論等方式，對預算期內各項支出的必要性、合理性及各項收入的可行性進行分析，逐項審議決策，甄別和篩選有價值的項目，統籌規劃有限的資金。預算編制方法可以采用零基預算，以經過論證的績效目標，作為預算收入測算、預算資金劃撥的依據。這樣才能使預算資金發揮最大的作用，保障高校長期發展規劃的實施，促進決策的科學性、民主性，推動高校的發展和進步。

2.預算績效指標的構建是預算績效管理的核心

預算績效指標選取是預算績效管理的核心，也是預算績效管理的難點。績效指標是衡量績效目標實現程度的考核工具，是績效目標的細化和量化描述。制訂的績效指標應與績效目標對應相關、凸顯重點、簡潔適用。對于預算績效指標的選取和構建，已經有不少學者做過研究。如樊秀娣從同濟大學的管理實踐入手，總結了校內院系辦學評估方案，從校內院系績效評估的目的和思路、做法和特點、實際作用和對評估結果的辯證認識等方面來總結和探討校內院系辦學績效評估指標。[4]呂世彥、郭德紅論述了構建二級學院辦學績效評估指標體系的目的、原則，并制定了二級學院績效考核評估指標體系。[5]張亞偉設計了資源配置指標體系和績效產出指標體系，并運用綜合定量指標法對二級學院的資源配置與績效進行了量化評價。[6]劉國斌、冀晶焱將平衡計分卡(BSC)和關鍵績效指標(KPI)的概念運用于高校績效預算評價環節,探索構建高效的績效預算評價體系的主要指標。[7]周清明、蔣維通過因子分析法，論述了院校兩級管理模式下學院預算管理績效評價體系的構建原則和指標選擇。[8]

2019年，財政部門開始將高校預算資金的績效指標納入考核范圍。高校預算績效指標選取與評價，不僅是學校發展的要求，也是上級單位對財政資金使用效率進行監督考察的重要手段。對于財政專項資金的預算績效評價目前包含三個級別指標和指標值：一級指標包括產出、過程、決策、履職、滿意度、學校治理；二級指標主要是學校層面的發展規劃任務指標；三級指標是細分到學院和部門的預算績效指標。其中，三級指標是績效目標最終能達到的、可衡量的效果。對于二級學院而言，預算指標選取主要是三級指標，是結合學院自身工作目標和發展規劃的細分指標。目前，大部分高校的預算績效評價指標體系構建還處于初級階段，存在一些問題，主要體現在：第一，預算指標選擇與學校本身的發展規劃脫節，各部門、學院將工作任務生搬硬套成預算績效指標，導致定性指標過多；第二，對預算績效評價的認識仍然局限在財務層面，將此項工作看成是財務的事，沒有將業務發展與預算績效指標選取相結合；第三，指標可衡量性不夠，特別是定量的效益指標，難以形成橫向的可比性；第四，指標沒有匹配到相應的預算資金，與預算的關聯性不強，沒有將資金使用量、工作量納入考慮范圍，投入產出意識較弱。

由于各高校類型和發展側重點不同，高校績效指標選取還沒有形成統一體系。二級學院預算績效管理指標的選取，應當體現全面性、效益性、經濟性和可操作性，并注意平衡好財務指標與業務指標、共性指標與個性指標、定性指標與定量指標。預算績效管理實際上強調的是預算資金的使用效率，屬于財務指標，但是預算績效管理的原則除了提高資金使用效益，更重要的是推動業務的發展，而且資金使用效益更多的是通過業務的發展來體現的。因此，在選取預算績效指標時，財務指標和業務指標應當有合理的權重。二級學院之間由于學科專業、發展階段不同，存在一定的辦學差異，用同一套指標體系衡量有失公正。在指標設計選取時，既要考慮到二級學院一般性、普遍性的工作內容與發展目標，又要有側重點，體現學院的辦學個性。在指標選擇時應當以共性指標為主，以保證橫向可比性。如可以增加一些具有學院特色的指標，并賦予相應權重。預算績效管理的定性指標是對目標實現程度的文字性表述，定量指標是用數值判斷目標完成情況。由于高校發展具有長期性，教學科研的效益具有外部性和滯后性，績效目標完成情況難以完全用數字來表達，因此在預算績效指標選取時，要將定性指標和定量指標相結合，以定量指標為主，保證績效指標的全面性。

基于上述問題和原則，二級學院的共性指標可以從以下五個維度進行設計，如表1所示：

表1 二級學院預算績效指標

3.預算績效的評價和結果應用是預算績效管理的關鍵

科學的績效考核評價和結果應用，既是保證學校戰略發展目標實現的重要手段，也是推進預算績效管理的關鍵。科學合理的預算績效評價能夠充分激發和調動學院的積極性、創造性。

對于二級學院的績效評價應當兼顧共性和個性，在統籌學校總體發展目標的同時，充分考慮學科的發展規律和學院的發展現狀。對績效目標強化調研論證，既要分析學校、學院的重點學科進展情況，又要橫向對比同類院校的目標完成情況和具體績效指標值，合理設定各學院的分解目標，著力構建完善、科學的績效評價機制。為保證二級學院績效評價的公平公開性，可以采用自評、互評、第三方機構評價相結合的形式。自評是各學院按照規定要求，測算出本單位的績效指標值或完成情況，并評價本學院目標的完成情況，形成預算績效評價報告。互評指的是學院之間互相評價，由于學院之間存在利益制衡，互評的形式可以保證公平性，有利于發現自評中的問題。第三方機構評價指獨立于學校之外的組織，主要包括專業咨詢機構、會計師事務所、資產評估機構等。第三方評價可以結合現有的科學評價體系，用考察、調查、詢問、匯報等形式進行績效評價，更加客觀公正、實事求是。

預算績效評價的最終目的是結果應用，要加強對評價結果的運用，通過對考核評價結果的合理分析，將下一年度的預算經費與評價結果掛鉤。對完成目標任務、績效評價結果良好的學院在經費上予以獎勵，反之予以扣減，充分發揮預算績效評價的激勵作用。學院績效評價的結果可以和人事部門的制度改革相結合，在個人績效上也給予適當獎懲。學校層面上，可以匯總績效評價結果，對于評價優秀的學院在經費上給予保障和傾斜，有限安排項目經費；績效評價結果中反饋出的問題，可以通過集中討論，反饋、修訂學校的總體目標，如圖2所示。

圖2 預算績效管理體系流程圖

通過學校績效目標的分解和下移，院校兩級管理才能真正建立起“權責明確、財權清晰”的財務管理體制。學校依托績效目標將足夠的資金和教育教學資源下放到二級學院，通過績效指標的體系的構建和結果評價，學校與二級學院之間能夠形成一種委托代理的關系。績效指標方便學校層面統一監管資金的使用效益和學院辦學成果；績效評價可以督促二級學院形成自我約束、自我評價的管理意識。預算績效管理體系使得二級學院對自身的發展目標、經費支出側重點都有了相應的預期，從而達到目標、投入、產出、效果的良性循環。在這種動態管理的基礎上，把考核與激勵相結合，才能充分調動學院內部管理工作人員的積極性，優化學校資源配置，推動學校內涵式發展。

三、以J大學為例探究當前高校預算績效管理改革路向

在院校兩級管理模式下，按照績效目標、指標選擇、績效評價、結果應用的思路，將二級學院看成預算編制和績效管理的主體。職能部門通過監督、考察二級學院的績效完成情況，并進行考評，反促下一年的預算編制并且修訂學校整體的發展目標。J大學目前持續推進二級管理體制改革，職能部門負責統籌制定教學、科研、人才培養、實驗室建設等任務目標，將任務分解到二級學院，監督考核二級學院的目標完成情況。二級學院在本學院的預算資金范圍內，具有完全的經費使用自主權。部分人事管理、制度修訂的權利也已下放到二級學院。在院校兩級管理模式下，預算績效管理體系的構建應當做到以下幾個方面：

1.二級學院應當從學校發展角度出發選取合理的績效目標

二級學院是預算編制的主體，也是績效執行的主體，包括績效目標制定、指標選取、績效跟蹤、績效評價、落實績效評價結果應用等。學校是預算績效管理的主體，負責預算績效管理工作的頂層制度設計、績效指標監控、績效評價，以及評價結果應用等。學校層面可以通過梳理權責清單，將權責劃分到各學院，職能部門在管理職責范圍內發揮協同作用。學院應完善預算績效管理組織，明晰績效管理責任，提高預算績效意識，了解預算績效管理的重要性，在預算申報時，預算經費應當在合理績效目標的基礎上進行核定和劃撥。

J大學績效目標的選取綜合考慮了立項、執行、產出的全過程。重點考察績效目標立項的依據及實施的可行性，績效目標實現所需要投入的人力、財力、設備、制度建設等；能夠監控績效目標實現過程中資金投入與管理、組織實施的可行性與計劃性；保證目標實現過程中的保障機制，包括制度、流程、內控和管理機制健全，預期能夠達到的服務兌現的滿意度，預期能夠實現的社會效益、經濟效益、生態效益和后續的可持續發展等方面。J大學在實際的績效目標選擇過程中，績效目標與學校發展的長期任務目標基本吻合，因此，將學校12項基礎工程和“十四五”發展規劃重點工作任務作為學校總體的績效目標。二級學院具體的績效目標包括但不局限于開展調研、師資培訓、人才招聘、學術交流、教學建設、實驗室維護、開展校企合作、組織學生實習實訓等。

目前J大學已經將二級學院作為預算編制的主體，需要編制本部門的收入支出預算，但是績效目標的歸口工作仍然在職能部門。比如，二級學院每年的收入預算，包含開放教育的注冊報名費、城職院學費、各類培訓費、社會合作項目費用等，但招生人數的績效評價對象是招生處，學費應收盡收的工作職責歸口到財務處。再比如，學院每年的支出預算中，科研工作、師資隊伍、專業建設等工作，實際的績效目標任務也是分配到對應的職能部門，由職能部門對各二級學院進行管理。后續工作中，應當將二級學院納入績效管理，二級學院也應當成為績效考核、績效評價的對象。

2.學校應當優化現有績效指標并選取適應兩級管理的績效指標

績效指標的制訂應當依據行業標準、計劃標準、歷史標準和經驗標準等確定指標值。指標值通常用數學符號加絕對值或相對值量化表示；不能量化的，可以采用定性的分級分檔形式表述，并具有可測量性。學校層面預算資金主要安排校內人員經費、行政運行經費、公共設施維修維護等學校運行保障經費。二級學院作為基層單位，對自身的工作情況有全面翔實的了解，基于自身情況編制的校內預算也更合理可行。學院的收入預算包含學生學費、住宿費、創收收入、科研收入等；支出預算應涵蓋年內所有教學科研、學科專業建設、學生工作等全部內容，所有業務應逐項足額納入部門預算。對于學院發展所需要的專項資金，按照績效目標的優先級，充分考慮學校的長期發展規劃，合理安排預算資金，實現預算和績效管理一體化，優化資源配置，提高資金使用效益。

2022年，J大學三級指標共有344個。各部門基本能做到合理選取績效指標，能夠明確每年目標最終實現的效果和效益。然而，在三級指標中，定性指標有236個，超過了指標總數的2/3。定性指標過多，就很難形成橫向與縱向的可比性，缺乏連續性考評的基礎。一些部門將日常的業務工作，比如制度建設、開展監督檢查工作等也看成是本部門的績效指標，造成績效指標數量多但質量不高的現象。指標的設定在兼顧通用性時，可結合教育教學情況，增設更具有配適度的指標。對于開展在線教育的課程，可以增加視頻資源人均瀏覽量，來判斷視頻資源的使用效率；對于有人才引進需要的學院，可以用博士占總教職工的比例來衡量師資力量等。

3.學校應當構建二級學院預算績效管理體系的制度保障

J大學暫時沒有將二級學院納入績效考核的主體，績效指標的選擇與評價工作都歸口在學校職能部門。二級學院沒有作為績效評價的主體，每年只需要進行收支預算的編制，不需要選取績效指標。這就使得各個學院的工作成效難以有直觀的表現，更不存在橫縱向對比，也就無從談及獎懲機制。對于財政專項資金，在進行績效評價時存在難度。J大學目前每年年中進行當年上半年和去年全年的績效評價工作，將各部門的績效指標通過表格形式發送給各部門負責人，由各部門進行自評。這種自評的形式可能會缺乏客觀公正性，可以采用互評或論證會形式進行評價，也可以申請由第三方專業機構出具評價報告。

制度是行動的保障，院校兩級管理在權力下放的同時，必須有相應的管理制度和管理手段。目前高校層面的制度設計沒有從深層次剖析現代大學制度的社會邏輯與教育規律，同時缺乏科學的理論研究框架[9]，高校的制度建設尚未完善。在推進院校兩級管理的過程中，條理清晰、流程規范的管理制度是工作協調推進的基本保障。對于預算績效管理而言，預算績效主體權責下放到二級學院時，應制定明細的行動指南、管理方案，形成長效機制。在流程上，可以成立預算管理小組，制定預算績效管理原則、過程、時間節點等，逐步推進預算績效工作的科學化、標準化。在制度建設上，應有行之有效的制度規范，一方面明確量化計算依據和資金分配標準，以保證資金在二級學院分配時的公平性；另一方面應考慮到相應的考核、獎勵規定，使管理和激勵相互結合，權責利相適應，充分調動二級學院的積極性。