績效導向型科研經費管理模式的構建及其優化

●陳小華 官如夢

一、引言

隨著科技創新在國家發展戰略中重要性的提升，科技財政支出數額逐年增長。從1996年至2021年間，全國科技財政支出占全國一般公共預算支出的比值約為4%左右，但是支出總額從345.7億元增長至10766.7億元。面對規模巨大的科技財政投入資金，建立財政科研經費的科學分配和管理模式，切實提高科技財政支出績效，成為科技財政和預算管理的關鍵議題。

財政科研經費管理方式嵌入于中國政府預算管理體制，與政府預算管理體制改革進程密切相關。1999年，中國開始建立以部門預算為核心的政府預算管理模式，政府預算改革的重點是加強行政內部控制，形成基本的政府預算能力。1999年的政府預算改革標志中國從“前預算時代”進入到“預算時代”，其深刻影響了科技預算管理模式，此后形成了控制導向的科研經費分配和管理模式。這個控制導向的管理體系包括如下內容：嚴格的預算總額控制；物品和服務需經政府采購程序；統一實行國庫集中收付制度；現金采用公務卡和銀行支付；剛性的經費使用政策和程序，預算調整需要通過審批；項目結余資金必須回收；接受項目審計檢查等。

控制導向型的管理模式對科研活動產生了雙重影響：一方面，建立了以部門預算為核心的科技預算模式，規范了科研經費支出行為，解決了“前預算”時代存在的“賬外賬”“小金庫”等問題；另一方面，控制導向的經費管理模式強調事前投入控制，亦存在不少缺陷：一是程序繁瑣、手續復雜，產生“報銷難”問題，增加科研人員的額外負擔，不利于激發科研人員的積極性；二是預算編制不吻合科研創新的不確定性特點，預算周期與科研周期之間存在“錯位”現象；三是由于科研經費管理強調投入，導致一些公共財政資助的科研項目績效不高。正是由于傳統科研經費管理模式存在這些弊端，因而受到許多科研工作者的批評和詬病，呼吁改革的聲音一直不斷。

針對上述困境，黨的十八大以來，中央和地方政府積極探索新的科研經費預算和管理制度。2014年3月，國務院下發《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，對科研項目和資金配置的統籌協調、科研項目分類管理、科研項目管理流程、科研項目資金管理、加強科研項目和資金監管等方面作出新要求。此后，科研經費改革進入了實質性階段，無論是國家部委還是地方政府，都主動修訂了原有的科研管理制度，為科研工作者使用科研經費“松綁”，重構了科研管理的激勵機制，有力促進了科研活動創新。新一輪科研經費管理改革創新的重大價值不言而喻，然而目前為數不多的已有研究主要是對科研經費管理創新政策執行問題的對策式探討，例如有學者探討了科研經費管理政策存在間接經費的定位和分配原則、項目結余資金的使用等問題，鮮有文獻從科技和預算管理的角度對其進行制度分析，揭示科研經費管理模式的重大轉型與本質變化。

因此，本文研究的問題是：這一輪科研經費管理改革的本質變化是什么？新的科研經費管理模式的優點包括哪些方面？為了充分發揮新型科研經費管理模式的優點，又需要何種制度予以支持？為了回答這些問題，通過梳理“放管服”改革以來科研管理創新的政策文件，研究發現中國科研經費管理模式開始從控制導向轉型為績效導向。為了發揮績效導向科研經費管理模式的優點，文章提出需要深化科技領域“放管服”改革，進一步完善責任分配與監管、合同管理、經費公開、誠信管理、績效評價等制度要素和基礎，從而保障績效導向型科研經費管理模式的成功運轉。

二、績效導向：“放管服”改革背景下的科研經費管理創新

近年來，在簡政放權理念的推動下，通過科研費管理模式創新實現為科研人員“松綁”，成為科技領域“放管服”改革的一大亮點。梳理科技領域的簡政放權政策措施，可以分為三類：其一，中央出臺了一系列科研管理方面的政策文件，主要有《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》等；其二，國家部委制定或修訂的新政策，例如財政部和教育部聯合制定了《高等學校哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》，國家社科規劃辦修訂了《國家社會科學基金項目資金管理辦法》，國家自然科學基金委修訂了《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》等；其三，地方政府出臺的改革措施，例如，廣東省根據中央政府的改革精神，先后出臺了《關于進一步完善省級財政科研項目資金管理等政策的實施意見（試行）》《關于進一步促進科技創新若干政策措施的通知》和《關于省級財政科研項目資金的管理監督辦法》。

通過分析上述三類文件的政策理念和政策內容，可以發現科研經費管理改革呈現績效導向的價值理念。所謂績效導向的科研經費管理是指科研經費的分配、預算編制、預算執行、決算與監督環節都以績效為遵循，并以此賦予科研機構和科研人員充分自主權，激發科研創新活力。從已制定的政策文本來看，績效導向型科研經費管理模式的創新性主要體現在以下幾個方面：

（一）科研經費分配

創新的內容包括：優化整合中央各部門管理的科技計劃（專項、基金等），通過撤、并、轉等方式，調整和優化定位不清、重復交叉、實施效果不好的計劃或項目；分配改革目的是優化科研資金的配置效率，減少重復性資助，避免資金的浪費和不合理分配。

（二）經費預算編制

創新的內容包括：簡化預算編制科目；完善間接費用和管理費用管理，提高中央財政科技計劃項目間接費用，哲學社會科學項目新增間接費用；勞務費預算編制結合地方實際以及相關人員參與項目的全時工作時間等因素，勞務費的發放對象涵蓋承擔單位編制外研究生、博士后、訪問學者、項目聘用的研究人員和科研輔助人員。

（三）經費預算執行

創新的內容包括：及時撥付項目資金，特別是實行部門預算批復前項目資金預撥制度，保證了科研任務的正常實施；下放預算調整審批權限，在項目總預算不變的前提下，將直接費用中的材料費、燃料動力費等預算調劑權下放給項目承擔單位；項目實施中發生的會議費、差旅費、國際合作與交流費三項支出之間可以調劑使用，但不得突破三項支出預算總額。

（四）經費決算與監管

創新的內容包括：改進項目結轉結余資金管理辦法，項目在研期間，年度剩余資金可以結轉下一年度繼續使用，項目完成后的2年內，項目承擔單位可按規定使用結余資金，統籌安排用于科研活動的直接支出；建立“黑名單”制度，將嚴重不良信用記錄者記入“黑名單”；健全信息公開制度，科研項目的立項信息、驗收結果和資金安排情況等向社會公開，接受社會監督。

在中央和地方政府科研經費管理改革政策的引導下，科研機構、高等學校等相應調整了科研經費預算編制和支出管理辦法，優化經費支出結構和科目，不斷簡化報銷流程，提高科研經費管理效率。通過對北京、廣東、浙江等地科研工作者的調查和訪談，發現這輪科研經費管理改革政策實施以來，政策的落地效應非常明顯，科研工作者都普遍反映經費編報手續更為便捷，報銷時間大大縮短，并認為現行管理制度比傳統的做法更加符合科研活動規律。這一調研發現也得到了其他研究的印證與支持。

三、績效導向型科研經費管理模式的優點

為何這輪科研經費改革政策效果較好、科研工作者的改革獲得感強？原因在于績效導向型科研經費管理模式重塑了激勵與約束機制，有效平衡科研經費分配者、管理者和使用者之間的復雜關系。具體而言，績效導向型科研經費管理模式具有四個優點，正是因為這些優點，這種經費管理模式不僅符合公共預算改革的方向，而且也是適應科技創新的一種預算管理模式。

（一）從“手段”到“目的”

盡管傳統的科研經費管理亦有績效考量，但由于受控制導向預算模式的制約，其主要強調的是一種規定性績效。規定性績效關注重點是科研經費的使用是否嚴格遵守政府財務會計制度，例如是否符合項目預算支出的方向、科目分類和額度限制以及相關的采購流程和支付方式等。傳統的科研經費管理模式希望通過對經費投入的控制來實現目標，即為社會產出科研創新成果。在此種管理模式下，遵從財務會計支出的項目反而會被認為“績效較好”的項目。然而，這種管理模式忽視了科研創新活動的特點和規律，最終異化了正?？蒲谢顒樱瑢е率侄巫兂赡康?，即科研經費管理部門將重心放在對資金使用規則的遵守與監督上，慢慢地，科研經費管理部門忘了經費是為科研創新活動服務的目的，甚至一些經費使用者也“無奈”地偏離了花費公共資金的最終目的。由此，科研領域形成了一種強調投入控制而忽略真正支出績效的行政思維。

績效導向型科研經費管理模式將重點從投入轉向支出，將績效理念引入科研經費管理，對科研項目的關注不僅是其花了多少錢，更重要的是其產出了多少創新成果。因此，這種新的科研經費管理模式強調的是結果導向和績效目標。在績效導向的科研經費管理模式中，科研經費管理部門放棄了對撥款經費的使用進行事前控制的傳統做法。然而，這種是放權是有前提條件的，其要求經費使用者能夠實現社會所希望的產出和結果。如果公共資金支出后沒有實現預期的結果，經費支出項目或機構的負責人就需要承擔管理上的責任。由此可見，績效導向型科研經費管理模式最終把經費支出實現從手段到目的的重要轉變。

（二）從控制到分權

傳統的科研經費管理模式在預算編制和執行環節中對經費使用者進行嚴格的控制，要求使用者對支出項目進行詳細說明，同時事先審核詳細說明的預算表是否與政府會計制度保持一致。所以，委托者、科研依托單位和資金使用者之間形成了自上而下的控制性關系。同時，由于預算是資助部門審批的，政策是上級部門制定的，項目依托單位在科研經費管理中的主體責任沒有確立。

績效導向型科研經費管理模式則弱化了這些控制，采取一種使用者責任的模式。這一新模式將項目經費使用的靈活性和自主性賦予了項目負責人及依托單位。在績效導向型科研經費管理模式下，政策制定者一般只決定財政支出總額及主要投入方向后，使用者可以像商業部門的經理那樣靈活地、創造性地根據環境的變化使用資金。在分權的背景下，科研經費“包干制”是最典型的例子，項目包干人可以相對自主地決定用多少資金雇傭勞務人員，如何支付勞務人員的費用，采購哪些實驗材料和設備等，也可以相對靈活地在項目支出科目之間進行調劑。同時，項目依托單位需要認真履行管理主體責任，例如國家自然科學基金委員會發布的《關于進一步加強依托單位科學基金管理工作的若干意見》，提出“依托單位是科學基金管理體系的重要組成部分，在科學基金資助管理工作中承擔著重要的主體責任。依托單位應當按照《條例》和自然科學基金委規范性文件的有關規定，負責任地管理本單位科學基金工作?！?/p>

總體而言，這種新型的科研經費管理模式，對科研單位和項目負責人的支出決策及其經費使用的控制程度是比較小的，科研單位的管理者及項目負責人在許多事項上擁有支出自主權，并不需要獲得預算或主管部門的同意，科研單位的管理者及項目負責人就是經費使用合法性或恰當性的決定者。同時，經費的審計也往往是事后進行，而且主要關注經費的產出而不是投入。

（三）從“重物輕人”到“以人為本”

在控制導向的科研經費管理模式中，“重物輕人”是一種常見現象，其主要體現在：第一，對科研人員的不信任，用諸多限制政策和程序約束科研人員的經費使用方向和范圍，無形中增加了科研人員的額外負擔；第二，不承認科研人員的人力資本，在職科研人員無法在科研經費中獲取合理的報酬，科研人員的人力資本沒有得到合理補償；第三，經費支出重點傾向于儀器、設備、材料等實物，對勞務費的額度和發放對象作出過嚴的限制。

績效導向型科研經費管理模式則堅持“以人為本”原則，通過預算管理創新，調動科研人員的積極性和創造性：在科研項目經費管理制度方面，改進預算編制和執行程序，給予科研人員更多的尊重和信任；尊重科研勞動價值，對在職科研人員的人力資本給予合理補償；明確勞務費開支范圍，擴大了勞務支出比例和發放對象。由此可見，改革后的科研經費管理模式充分彰顯了“以人為本”的理念，推動了從“重物輕人”向“以人為本”的理念轉變，進而重構了科研工作者的激勵機制，有助于提高科研經費的績效產出。

（四）鼓勵節約與創新

在績效導向型科研經費管理模式下，科研委托方放棄了傳統管理模式中實行的嚴格“外部控制”，項目依托單位和負責人可以根據環境變化以及項目實際情況來選擇合適的經費支出方式，可以將經費從項目的一個科目調劑至另一個科目，從而有效開展科研創新活動。由此，項目依托單位和負責人具備相應條件和能力進行管理創新。同時，科研合同中的績效目標和結果導向也激勵項目依托單位和項目負責人進行創新。因而，績效導向型科研經費管理模式對科研經費的支出者形成了一種創新的壓力，形成了創新的有效激勵和問責機制。

另外，科學研究由于具有專業性，科研經費管理者與使用者之間信息不對稱性較強，這決定了科研項目負責人在經費使用過程中的主導地位?？冃蛐涂蒲薪涃M管理模式充分考慮了這個客觀現實，例如《國家社會科學基金項目資金管理辦法》第二十條規定，項目在研期間，年度剩余資金可以結轉下一年度繼續使用。項目研究成果完成并通過審核驗收后，結余資金可用于項目最終成果出版及后續研究的直接支出。這使得項目依托單位不再擔心資金結余的出現會導致預算機構在下一個年度削減本部門的預算撥款，也使得項目負責人不用像以前那樣擔心他們在這一年度沒有用完撥款被預算機構取走，因而有助于克服傳統經費管理模式下普遍存在的“年底突擊花錢”現象。

四、績效導向型科研經費管理模式的優化

現階段，績效導向型科研經費管理模式仍在演進之中，面臨著雙重轉型困境：一方面，中國科研經費管理的行政色彩仍然比較濃厚，目前還沒有完全破除各種有悖于科研規律的繁文縟節和繁瑣的科研資金管理體制、制度和辦法，這阻礙了績效導向型科研經費管理模式的鞏固和發展；另一方面，新的經費管理模式并不必然導致科研經費的高產出、高績效，其需要相應的制度作為保障，如果沒有健全的制度基礎，績效導向型科研經費管理模式的優點將成為空中樓閣，甚至造成科研經費的不當使用、效率低下乃至違法違規行為。20世紀70年代興起的新績效預算改革運動充分證明了這一規律：英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等發達國家紛紛進行了績效預算改革，均取得了顯著效果；而在一些發展中國家新績效預算往往被包裝為解決許多問題的靈丹妙藥，但由于缺乏相應的制度基礎，新績效預算的表現卻問題重重、不盡如人意。

為了克服績效導向型科研經費管理模式面臨的雙重困境，未來需要結合科研管理和科技創新領域的特征，加強系統設計，強化科技部門與財政部門之間合作，深入推進科技領域“放管服”改革，不斷改善績效導向型科研經費管理的制度要素和制度環境，進而保證該模式運行的有效性和可持續性。具體而言，可以從以下幾個方面予以優化。

（一）完善責任分配與監管

放權意味著責任，在績效導向型科研經費管理模式下，需要項目依托單位承擔更多的管理責任，依托單位需制定相應的管理辦法，規范勞務費分配管理、項目預算調劑、間接費用統籌使用、結余資金使用等管理權限。在這一過程中，要防止出現項目依托單位規避風險和責任的傾向，即制定“層層分解、層層壓實”的壓力型機制，將責任和壓力轉移給項目負責人或科學研究人員。對此，可以探索實行項目法人制，強調法人的責任、科研院所和高校的責任，這種做法一方面可以減少國家層面對科研經費管理的過度過細的干預，另一方面又能在經費預算編制和審計時找到責任主體，管理權限清晰，法人權責明確，并且管理效率也會大大提高。

經費使用問題的發現及處理需要有效的監管機制。目前，科研經費監管涉及紀檢、審計和主管部門等，表面上看似很嚴密，但現有監管體系存在專業性、協調性的問題，難以及時有效發現科研合同履行的各類問題并進行問責。對此，可以借鑒美國科學基金會總監察長辦公室的做法，成立真正能夠獨立開展監督工作的部門，負責調查和處理資助項目經費使用中的造假、騙取、濫用以及其他不端行為。新設立的機構應由具備法律、會計、審計、財政專業或科研背景的隊伍組成，從而提高監管部門的業務能力和專業水平，及時有效懲處科研經費分配和使用中的違法違規行為。

（二）實施績效合同管理

在控制導向型科研經費管理模式下，科研經費資助方與經費使用者是行政化的管理關系，雖然有助于保證科研經費使用的合規性，但卻扭曲了科研經費管理的激勵機制，掩蓋了他們之間基于科研合同而形成的平等契約關系?？冃蛐涂蒲薪涃M管理的核心在于合同管理，科研合同的簽訂將控制導向型科研經費管理中存在的隱性合同轉化成顯性合同，從而將科研經費變成一種績效合同。

績效合同一般都包括項目支出所需要資金額度、支出權力、資金使用后的產出和結果以及相應的績效測量指標。需要強調的是，績效合同有兩個重要特征：一是科研合同中有合理而且是相對可以測量的績效目標，并要求項目負責人在績效上作出合理而可靠的承諾?？冃虻目蒲薪涃M管理需要在經費預算與績效之間建立對應的關系，從而將寶貴的資金分配給那些績效評估方面表現較為優異的科研機構、團隊或個體。二是合同的激勵機制，當前中國科研項目資金管理體系離規范化、科學化還有一定距離，科研經費監管仍以懲罰性、約束性手段為主，加之科研經費的使用缺乏規范化管理，財政科研經費的投入并未產出相應的效益，因此，科研合同可以引入激勵機制，推動科研經費管理由事后懲罰轉向事前激勵，有效激勵科研人員關注并實現績效目標。

（三）優化科研誠信治理機制

在績效導向型科研經費管理模式下，科研委托方對科研工作者經費使用采取信任態度，然而科研工作者的誠信不是天然形成的，因此科研工作者的誠信治理就成為基礎性問題。當前，科研工作者的誠信治理需要引入社群機制，在高度行政化的管理模式下，科研工作的誠信不容易發生和普遍化，而社群機制是科研工作者誠信發展的基石。究其原因，主要在于社群機制遵循專業化的聲譽邏輯而非行政的管控邏輯，專業化的聲譽是培育專業精神、形成道德自律、生成共享觀念的重要淵源。

當然，誠信治理的專業化并非自然而然的，其需要一系列制度設計來推動，這些制度設計包括教育培訓、職業自律、專業協會和專業期刊等。其中，科學家共同體、學術共同體是科研領域社群自主治理的主要機制。因此，需要加強科學家共同體和學術共同體建設，賦予學術性協會等相應的權力，加強誠信管理、道德自律和學術規范建設，調整評價和激勵導向，培育誠信、寬松、自由的學術環境，引導科研工作者遵循共同的學術規范和科研倫理要求，提升科研工作者整體的誠信水平。

（四）推進科研經費使用信息公開

科研經費使用信息公開是預算透明和開放政府建設的重要內容。科研經費信息公開不只是科研項目監督和內部管控的手段，保證經費使用的科學化、規范化，更是公共財政的本質要求，保障科研經費管理權限的公共性。對此，國家2012年頒布了《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》，明確提出要建立健全科技項目信息公開公示制度。然而，地方對科研經費公開政策執行并不理想，僅少數地方制定了相應的政策執行細則，如浙江制定的《浙江科研經費使用信息公開辦法》。從整體現實來看，科研經費使用信息公開仍僅限于項目依托單位內部有限公開，向社會公眾的公開程度存在較大的提升空間，公眾無從知曉科研經費的支出情況，尚未形成對科研經費使用的有效監督。

為此，需建立健全科研經費信息公開制度及保障機制：一是建立科研經費信息公開的常態化機制。項目依托單位應建立和完善科研項目經費使用的信息公開管理辦法，科研項目負責人應遵循“公開為常態，不公開為例外”的原則，在項目全周期過程中公開經費使用信息。二是明確科研經費信息公開的內容?？蒲薪涃M信息公開的具體內容除了預算支出情況，還應包括立項情況、結題驗收情況、項目成果以及數據信息等。三是搭建科研經費信息公開的網絡平臺，大數據、區塊鏈等新一代信息技術的發展為科研項目信息公開提供了機遇，省級政府可以建立統一的科研項目信息公開網絡平臺，將科研項目的經費資助和使用情況公布在這個網絡平臺上，讓公眾能夠通過平臺查詢科研項目的經費使用信息。四是加強社會公眾對科研經費使用情況的監督。公眾享有對科研經費的監督權，例如《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》第三十六條規定，任何單位和個人發現項目資金在使用和管理過程中有違規行為的，有權檢舉或者控告。為了落實和保障公眾的監督權，不僅要推進科研經費使用信息公開，還應進一步完善社會公眾監督的渠道和反饋機制，杜絕科研中截留、挪用、侵占項目經費等違法違規行為。

（五）健全科研經費績效評價體系

科研經費管理改革的一個重要目標是改進資金的配置效率和使用效率，實現科研產出和效益最大化。目前，中國科研經費的分配包括兩個渠道：項目資助和機構式資助。項目資助是通常是競爭性的，通過各類科技計劃、專項和基金支持具體的科學研究活動。機構式資助往往是穩定的，主要用于保障基本運行費、基本科研費、人員工資等。然而，由于中國同行評議制度還和績效評價體系的不完善，競爭性經費分配和使用過程中沒有充分反映項目的價值，項目績效損失現象較為突出。近年來，對這兩種資助渠道雖然開始已有一些評估，如自然科學基金委員會對科學基金的國際評估等，但從整體來看，對科研機構、科研項目的績效評價仍處于探索階段，重立項、輕績效的問題依然突出，評價結果尚未有效使用。

為了摒棄數量導向的評價標準，需要進一步建立高質量發展導向的科研經費績效評價體系：

第一，合理確定績效目標。績效目標是科研經費績效評價管理的基礎，由于財政支持類科研項目類型多樣、內容復雜，其產出和效益多樣性，且差異度大。因此，應對基金類項目、重大專項類項目、基地和人才類項目、重點研發計劃項目等分類評價，同時設計更加科學的績效指標體系。

第二，完善績效評價主體和方式。為了保證科研經費績效評價的有效性，評價主體和方式需要有的獨立性和客觀性。過去以同行專家為主的內部評價模式難以保證具備充分的獨立性和客觀性，因而構建績效評價的多元主體機制，讓自然科學專家、社會科學工作者、財務專家以及利益相關者能夠參與績效評價過程，有助于提升評價的獨立性、客觀性與公開性。

第三，評價結果的合理和有效運用。一方面，要建立“掛鉤”機制，科研經費績效評價結果運既是科研項目能否順利結項的基本要素，也可以作為以后科研人員年度項目資助的重要參考標準，對績效優良或評分較高的項目負責人，預算優先安排和優先資助；績效差的項目，減少預算安排或不再安排。另一方面，要逐步建立脫鉤機制，即在各類人才評選、項目評審和評獎評優中，不將承擔項目數量和經費總額作為評選的前提條件?！觯ɑ痦椖浚赫憬≤浛茖W研究計劃項目“數字政府建設轉化為治理效能的機理與對策研究”〈2021C35070〉；浙江省社科規劃一般項目“數字政府對治理效能的影響機理與提升策略研究”〈21NDJC085YB〉）