規制經濟學在我國公用事業中的探索運用

沈立早

國家開發銀行安徽省分行

如何協調優化政府與市場之間的關系，是我國在深化市場經濟體制改革進程中需要持續關注的問題。作為政府干預的一種，規制及規制經濟學的產生、發展與西方主流經濟學理論和市場經濟的實踐探索相互交織，被認為可以糾正市場失靈，實現政府與市場兼顧。我國的公用事業早期由政府直接投資、壟斷經營，具有行政保護色彩。低價格、高補貼的運行機制導致財政負擔增加、企業生產低效、消費者剩余減少。但在公用事業的市場化實踐中又往往伴隨市場失靈問題，這與規制經濟學的研究初衷不謀而合。本文著眼于經濟性規制和公用事業的規制需求，通過回顧規制經濟學理論的演進歷程，并結合具體的行業案例，討論新規制經濟學在我國公用事業中的應用前景。

一、規制經濟學發展概述

規制經濟學是產業經濟學的一個重要分支，主要研究自由放任經濟中市場失靈情況下的政府干預問題，一般通過宏觀調控或微觀規制實現，前者多為間接干預，指中央利用宏觀政策工具來熨平經濟周期，實現平穩運行；后者是指各級政府針對微觀主體，在量價、質效以及時間等方面的直接干預。

從市場失靈的表現形式上看規制經濟學可以分為反壟斷規制、經濟性規制和社會性規制(Viscusi et al.，2010)。當市場這只“看不見的手”不能發揮最優資源配置作用時，需要政府這只“看得見的手”進行規制。如反壟斷規制，出臺反壟斷法，應對人為的市場壟斷；社會性規制，在健康、安全、環保等領域出臺應對外部性的有關政策，如設立評估標準、發放許可證、排污權交易等；經濟性規制，政府在企業定價、進入與退出等方面加以約束，應對自然壟斷和信息不對稱等，也是規制經濟學的核心。

從發展和演進過程來看，規制經濟學總體上經歷了“自由市場—規制—規制放松—規制重建與放松并行”的發展路徑，傳統規制理論的假設條件在時間推移和實踐檢驗中不斷被驗證和打破，從而演化出新的規制理論。

20世紀以前，西方經濟以新古典經濟學(奉行經濟自由主義)為代表，多采取自由放任政策，對規制的研究較少。此后，隨著第一次世界大戰爆發以及30 年代經濟大蕭條的相繼發生，市場化機制對經濟的急劇衰退無能為力，國家壟斷資本主義迅速發展，戰時政府通過規制來支持戰爭，大蕭條時政府通過建立規制機構、頒布法律、實施財政金融等各類規制手段全面干預經濟。該時期，凱恩斯主義經濟學(奉行政府干預主義)萌生并逐步占據主流，與之對應的傳統規制理論即公共利益規制理論得以發展。

傳統規制方案一般假設規制者可以了解被規制企業的任何信息并做出理性計算，政府的規制成本為零。由于傳統規制未考慮信息不對稱，規制政策與市場失靈關聯度有限，體現為政府依賴企業成本信息，企業缺乏競爭力，不能提供降低成本的激勵，喪失推動技術進步的動力，過度資本化的A-J效應等。同時，規制機構容易成為利益集團的“俘獲”對象(規制俘獲理論)，以及規制成本和關聯費用的增加，會導致規制失靈和低效。

20 世紀70 年代，西方發達國家陷入“滯脹”，人們的視野從“市場失靈”轉向“政府失靈”，政府與市場作用的理念再次發生轉變，新自由主義走向復興。主張放松或簡化規制的利益集團規制理論興起。1971 年施蒂格勒提出，規制真正的動機是政治家對規制的“供給”與產業部門對規制的“需求”相結合，兩者均作為完全理性的“經濟人”以謀求各自的利益。于是發達國家紛紛放松對電力、通訊、交通、金融等行業的規制，給市場機制自由作用的空間，對國有企業進行私有化改革，引入市場競爭。

然而放松規制并不是取消規制，而是對現有規制的改進，尋找更有效的規制方式，以期減少X－非效率和A－J效應、降低交易成本、防止規制俘獲。20世紀80年代初，基于“有限理性”視角和信息不完全的決策基礎，在博弈論、委托—代理理論、機制設計理論、信息經濟學等理論的貢獻下，新規制經濟學—激勵性規制興起與發展，規制得以重構。通過給予企業適度的自由選擇權，激勵其利用自身信息優勢做出與規制者偏好一致的行為，減少道德風險和逆向選擇的發生，從而實現社會福利最大化(Laffont，1994)。

二、公用事業及其規制需求

根據《關于加強市政公用事業監管的意見》(建城〔2005〕154 號)，我國市政公用事業是為城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務的行業，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環境衛生和垃圾處理以及園林綠化等，其主要特征可概括為：

(1)可收費性。經濟學中，物品和服務按照是否具有“排他性”和“競爭性”分為私人物品、可收費物品、公用資源、集體物品四類。公用事業的使用不會影響其他人的享用，同時對使用者和使用量可以進行識別度量，具有非競爭性和可排他性，即可收費物品特質。

(2)普遍服務性。公用事業提供的產品或服務是公眾必需的，以非營利性為導向，需求彈性較低，同時需要規制者保證所提供的服務是穩定的、質量是可靠的。

(3)自然壟斷性。公用事業投資大，沉淀成本高，資產專用性強，行業進入和退出成本高；生產函數呈規模報酬遞增和成本劣加性；產品或服務多呈現網絡型特征，經營范圍受人口集聚、區域規劃等影響，易分割成較為獨立的市場，難以容納多個競爭者。

公用事業的規制需求主要體現為市場進入規制和價格規制。一方面，公用事業由于其具有網絡效益、規模經濟和成本劣加性，由一家或極少數家企業提供特定的產品或服務能使成本最小化，進而產生進入或退出的規制需求，政府通過發放許可證、實行審批制等手段對業內競爭者數量予以限制，避免重復投資和過度競爭。另一方面，被規制企業因其壟斷地位，自然傾向制定高于邊際成本的壟斷價格，導致資源配置低效，因此要維護消費者利益，需要政府對價格進行規制。再者，公用事業的規制者和被規制企業擁有不同的目標和角色，一個是限制市場權力，提高社會總福利的“委托人”，另一個是企業利潤最大化的“代理人”，同樣存在信息不對稱和委托-代理問題，即公用事業規制也需要具有“激勵性”，讓被規制者在約束環境下仍有足夠動力去追求規制政策目標。

我國對公用事業的改革起于20世紀80年代末，措施主要為放寬市場準入、政企分開、引入競爭、投資主體多元化等。“十三五”以來，為進一步深化公用事業改革，我國通過在公共服務領域推廣PPP 模式和施行《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，在市場進入規制方面做出積極嘗試，電力、電信、交通等領域的價格規制也取得了積極成效。下面以城市軌道交通行業為例，探索成本規制在公用事業中的實踐與應用。

三、成本規制在軌道交通領域的探索運用

據統計，2021 年軌道交通客運量分擔公共交通客運總量的比例已達43.4%，其作為城市公共交通的一部分，近年來已成為城市群及都市圈內高效、便捷、綠色出行方式的優選，具有典型的可收費性和普遍服務性特征。同時規模效應和成本劣加性的經濟特征明顯，企業的經營目標體現出正外部性和盈利性的雙重性。但因軌道交通票價受到政府的嚴格監管和控制，票價水平并不能反映市場供求變化，外部效益不能直接體現于企業運營利潤，項目靠自身收益很難實現自平衡。2021年國內軌道交通運營收支比僅為68.7%，大部分企業運營收入無法彌補經營成本。在這種背景下，亟需制定合適的規制政策，激勵企業提升運營效率、保障服務質量，發揮市場機制作用的同時促進社會福利最大化。

(1)機制設計方面。①規制成本應按照科學的方法和標準合理核算，與軌道交通運營服務直接相關，符合行業標準或公允水平；②應當具有適度激勵和約束效果，挖掘企業增收節支的潛力；③在財政可承受范圍內設定補貼金額，確保財政資金的使用效率。

(2)成本核算方面。①目前我國還沒有軌道交通企業的運營成本測算規范，成本標準值主要借鑒《企業會計準則》《政府制定價格成本監審管理辦法》《城市公共汽電車企業運營成本測算規范》《城市軌道交通運營指標體系》，以及企業歷史運營數據、行業平均水平進行設置。

②下列費用不宜計入規制范圍：不符合法律法規、財務會計制度、價格監管制度等的費用，與軌道交通運營無關的費用，計提的各類損失性準備金，公益性費用，與線路相關的商業開發項目成本，不良行為導致的違規罰款等不合理費用。

③引入上限規制，最高以成本規制標準值計入。

④合理設定規制合同調整期限，根據國家政策、物價水平、技術進步等因素，給予標準值調整頻次。

(3)在政策補貼方面。補貼金額按下式進行測算：

其中：

i=地鐵運營線路1，2，3……n；

表1 軌道交通企業運營成本測算表

C=年運營成本；

T=年客運周轉量基數；

T′=年實際客運周轉量；

I1=年票款收入；

I2=資源開發收入，即非票款收入；

r=合理回報率，為提升激勵效果，可給予企業一定利潤加成，為體現公益性也可取0。

若當年度實際補貼額≤0時，則不再予以補貼。

(4)付費機制方面。①考慮質量規制，設置績效考核評價機制，將考核結果向社會公示、計入企業信用、與補貼金額關聯，提高企業積極性；②政府各部門共同參與，制定規制成本核算制度、補貼標準及指標體系，對被規制企業成本和收入進行年度監審，降低“規制俘獲”概率，實現“企業可發展、公眾可承受、財政可承擔”的規制政策目標；③加強對規制關系中動態問題的探討，合理構建補貼資金支付進度安排，激勵企業持續提供優質產品和服務。

上述軌道交通行業的規制政策尚在探索中，理論方法和實踐應用中仍有不足，在規制口徑、數據統計、管理能力等方面還有待進一步提高。

四、結語

我國公用事業的規制改革是在部分揚棄計劃經濟體制和放松政府所有權的情形下自上而下進行的。目前許多公用事業領域還存在“政企不分”的現象，規制者同時是企業的實際擁有者，并不是委托—代理關系，甚至是利益共同體，規制過程中存在規制機構職能缺位、國企壟斷低效等問題，我國公用事業的規制改革需要在借鑒西方規制改革經驗的基礎上，融入中國特色，探索出適合我國國情的規制模型。隨著新時代社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，我國公用事業的市場化改革將會穩步推進，規制環境和規制能力也將逐步完善和提升。