村鎮銀行可持續發展存在的問題及建議
——以某縣域村鎮銀行為例

馬小艷

(中國人民銀行晉中市中心支行,山西 晉中 030600)

1 基本情況

村鎮銀行作為服務縣域的地方性金融機構，在牢牢堅守服務三農、服務小微、服務縣域經濟的市場定位下，不斷創新機制，拓寬渠道，積極融入地方經濟建設。但是，與其他銀行業金融機構相比，存在經營管理水平低、競爭力弱、盈利能力受限等弊端。以某村鎮銀行近三年主要指標為例：

從存貸業務情況看：穩中趨緩，占比較小。2019—2021年各項存款平均增速為4.6%，存款業務市場份額占比分別為4.6%、4.3%、3.8%；各項貸款余額分別為平均增速為8.3%。貸款業務市場占比分別為3.6%、3.8%、3.5%。從經營效益情況看：盈利較少，出現虧損。從開業至今歷年收入小于支出，“入不敷出”現象一直存在，業務管理費常年居高不下。

2019—2021年凈利潤分別為-247萬元、-218萬元、-198萬元；管理費分別為886萬元、789萬元、889萬元。從監管指標情況看：利潤收窄，不良攀升。 2019年至2021年監管指標完成情況看，不良率分別為3%、6%、12%，資產利潤率分別為-0.81、-0.83、-1。

2 制約持續發展的原因

2.1 法人治理難以高效履職

一是高管人員的道德素養和業務能力難與獨立法人金融機構管理崗位相匹配。作為獨立法人，其高管人員決策自主權較大，其業務偏好、個性、人品、能力等都會對村鎮銀行的市場定位、經營成敗等產生決定性的影響。村鎮銀行成立之初，一部分高管人員由發起行派遣，他們在原單位只是中層管理人員，而且多數人是發起行退居“二線”或者是長期閑置干部，思想僵化，心存優越感；高管人員是通過社會招聘而來，都是通過股東推薦，帶著股東意志的印跡，忠于股東成為第一要務，職業操守退居第二。這樣不管是在業務能力上還是在道德素養上都存在先天缺陷。從村鎮銀行近幾年的發展來看，雖然村鎮銀行的高管人員在履職中都在學習和適應中得到成長，但成長的背后給村鎮銀行今后的發展帶來不少歷史包袱和負面影響，教訓非常深刻。

二是決策管理部門之間職責不清，分工不明，無法形成合力。公司章程要求，董事會：制定年度業務發展規劃，重大事項的審查，對監事會報告的重大違規違紀事件的追責。經營層：在守法經營的前提下，嚴格遵守內部業務各項規章制度，盡職盡責完成本年度計劃，自覺接受董事會的質詢和監事會的監督。監事會：應對支行的各項業務進行監督，對發現的問題要求業務部門立即整改，對重大問題應及時向董事會反映。但在實際工作中嚴重背離章程規定，董事長、行長、監事各自強調自己的獨立性，法人治理成了高管人員權力博弈競技場，相互掣肘內耗，導致工作效率下降。

三是部分股東過度參與經營決策和人員管理。作為村鎮銀行的股東，既不能“不作為”，也不能“亂作為”，不能利用股東地位謀取不正當利益，必須依法依規參與公司治理，而不能非法干預銀行經營，自覺接受監管部門與人民銀行的監督。但在實際工作中，村鎮銀行人員的錄用、貸款的發放、固定資產的購置等重大事項都有股東干預的痕跡。

2.2 內部管控制度執行不力

一是內控環境不理想。村鎮銀行自主權獨立性相對明顯，但不能把優勢濫用，個人的權力和意志高于制度，這與現代企業管理制度格格不入，目前村鎮銀行的發展還是在探索階段，內部控制管理還主要依靠發起行，內部管理的框架設置相對松散，加上發起行與村鎮銀行距離較遠，鞭長莫及，每項業務的真實背景無法在現場檢查的短時間內甄別，發起行對村鎮銀行內部管理控制的作用相對弱化。雖然村鎮銀行自己也設立監事崗位，但屬于內設機構，在日常業務監督中，缺乏剛性約束力和權威性，沒有起到應有的效果。

二是風險管理手段落后。信貸風險是村鎮銀行面臨的主要風險，但對此類風險的識別、評估手段卻較為落后，主要依賴人工經驗判斷借款人還款意愿、償債能力、風險級別等。

三是違規追究責任不落實。村鎮銀行業務發展差，信貸風險突出，很大原因在內部管理上，究其責任與歷屆高管違規經營有關。但發起行和村鎮銀行董事會對存在的問題只做人員調整，從來沒有對貸款形成風險深層次原因做定性分析，責任到底該誰來負，應該怎么糾正和處理，都沒有下過處罰性決定。

2.3 業務經營發展遭遇瓶頸

村鎮銀行主要是依靠傳統的存貸款業務獲取收益，服務的對象均為三農、小微客戶，在業務發展中面臨諸多不利因素。一是縣域經濟體量小，經濟不活躍。從目前農村經濟的情況看，人才、資源、技術等生產要素嚴重匱乏，雖然國家鄉村振興給部分農村經濟基礎好的地方注入了一定活力，但短期內還不能對縣域整個農村經濟形成帶動效應，農村市場經濟主體增加緩慢，村鎮銀行服務對象選擇客戶的范圍有限。二是同業競爭激烈。從縣域金融機構網點布局和業務發展看，村鎮銀行沒有農村信用社的業務網點多、客戶基礎好，更沒有大型銀行利率低、科技手段先進的服務優勢，同時在國家鄉村振興的大背景下，金融機構的業務發展方向都在向“三農”和“小微”普惠金融業務上發力，并且考核力度在逐年加大，這樣造成村鎮銀行的優質客戶群在逐年丟失。三是各種經營劣勢不斷暴露。受同業競爭的擠壓，讓村鎮銀行服務“三農”和“小微”中資金周轉長、風險大、盈利小的弱點更加凸顯，再加上村鎮銀行大多數沒有辦理市場平臺業務資格，發起行又沒有資金余缺調劑的功能，存款多了怕閑置，貸款多了又怕流動性不足，單靠存貸款業務很難找到盈利最佳平衡點。

2.4 科技力量支撐薄弱

目前村鎮銀行日常使用的業務核算系統和信貸管理系統由發起行研發和維護，由于發起行只是業務管理和服務機構，基層村鎮銀行而是獨立法人，發起行對基層村鎮銀行的科技服務相對松散和間接，很難做到村鎮銀行的業務需求符合人民銀行、銀監機構的要求。與其他商業銀行相比，科技力量有相當大的差距，例如：業務核算系統在辦理對公存款業務時，企業單位交來的付款憑證，其他商業銀行靠掃描的辦法就可以做到預留印鑒的比對，村鎮行還使用手工對比，這樣既增加了工作量又影響對比精準性。又如：信貸管理系統，由于缺少與國家經濟管理部門網絡橫聯系統的信息共享，無法進行大數據分析對比，村鎮銀行在辦理貸款時，客戶信息全部派人主動調查了解，既增加了工作量，又無法核實取得信息的真實性，一旦出現漏洞給貸款后續管理增加了風險隱患。

2.5 業務拓展創新能力不強

村鎮銀行存在融資渠道窄，吸儲困難、業務拓展受限等問題，部分村鎮銀行的創新業務往往是其他商業銀行的“淘汰業務”，極易造成不適應經濟發展的問題。村鎮銀行業務發展創新難以開展，一是品牌的社會認知度低，競爭實力弱。二是成立時間短，網點少，客戶的便利度不易滿足。

2.6 資產風險質量不容樂觀

據調查，目前某村鎮銀行不良貸款率為10.22%，超過正常監管指標值7.22個百分點，撥備覆蓋率為20.8%，低于正常監管指標值129.2個百分點。按照銀保監會相關規定，村鎮銀行必須停止辦理新貸款業務。分析貸款風險形成的主要原因，一是村鎮銀行歷屆高管層個人意志第一，超越規章制度，違規發放關系貸、跨區貸、大額貸，給貸款風險埋下了伏筆。二是大額貸款集體審查流于形式?！叭客ㄟ^成了慣例，人情關系大于原則制度”，貸款責任無法落實，責任追究成了空話。三是不良貸款清收責任不清，相互推諉，錯過最佳收貸時機。同時“借新還舊”成了村鎮銀行盤活貸款最簡單最有效的辦法，但“以時間換空間”的方法治標不治本，村鎮銀行不下硬手段換不來信貸資產的真好轉。

3 政策建議

3.1 規范法人治理結構，提升風險防控能力。

一是通過吸收現代商業銀行的先進管理經驗，進一步明確股東大會、董事會、監事會和高管人員的職責分工、履職要求并分解落實，細化各項議事規則，形成科學有效的決策、監督和執行機制，樹立一盤棋思想，以村鎮銀行長遠發展為重。保障“三會一層”規范運轉。村鎮銀行做為新型地方法人機構，要站位高、格局大，才能走得遠，不能簡單復制走農村信用社管理模式的老路。

二是立足提升村鎮銀行管理能力和風險防控需要，在發起行要重新對現有高管人員進行篩選和審查，對道德素養和業務能力不能勝任現有崗位的高管人員，該調整的調整、該辭退的辭退，要選優配強村鎮銀行的高管隊伍。同時加強對高管隊伍的業績考核，要有交賬意識，為股東負責，為村鎮銀行的發展負責。對業務突出的高管人員要獎勵，對敷衍賽責、業績平平的高管人員要問責，做到賞罰分明。

三是強化對股東資質審查，要吸取近幾年某地方中小銀行被股東控制參與信貸業務，套取貸款造成金融風險銀行被迫倒閉的教訓。對股東重新進行穿透性資格審查，對不符合條件的要依法進行清退。同時要強化公司治理結構和關聯交易的管理，定期更新股權結構相關信息，包括持股比例、關聯方及關聯關系等，穿透至實際控制人、最終受益人，以及其他關聯人和一致行動人，有效維護股東的合法權益。

3.2 完善內部管理體系，強化監督管理制度

一是要完善管理體系。參照發起行內部管理制度開展整章建制，重新補充完善村鎮銀行內部制度，制定科學有效的管理辦法，根據需要充實管理部門的人員力量，并嚴明業務工作紀律。二是要強化監督管理，村鎮銀行的監事要確實負起責任來，使內部監督貫穿所有部門和各個經營環節，確保及時發現問題解決問題。三是嚴格執行責任追究制度，強化制度剛性約束，采取明責自清的辦法，對已形成的不良貸款要區分原因，該追責的追責，該免責的免責，在工作中建立“失職追責、盡職免責”的正向激勵機制。

3.3 優化不良處置方式，依法化解金融風險

支持主發起行向村鎮銀行補充資本及協助處置不良貸款，適度有序推進村鎮銀行改革重組，支持引進合格戰略投資者幫助收購和增資。具體而言，一是支持主發起行向村鎮銀行補充資本。對于有出資意愿和處置能力的主發起行，支持其向所發起設立的高風險村鎮銀行增資擴股，或在真實、潔凈、合規的前提下，通過多種方式協助處置不良貸款。二是適度有序推進村鎮銀行兼并重組。在堅持市場化、法治化和自愿化的原則下，可探索允許轄內國有商業銀行和股份銀行將當地其他主發起行發起設立的高風險村鎮銀行改制成為其分支機構。三是引進合格戰略投資者開展收購和注資。對個別處置意愿不強、或處置能力不足的主發起行，可按照市場化和法治化的原則，推動其優進劣出。

3.4 加強生產要素管理，指導合規審慎經營

主發起行要加強對村鎮銀行的并表管理，設立或明確專門部門負責村鎮銀行的相關工作，制定并及時完善對村鎮銀行的支持政策和中長期發展戰略，指導其合規審慎經營，不斷提高經營管理水平，牽頭組織重大風險或問題機構處置工作。主發起行應協助村鎮銀行及時識別股東關聯關系，要確立主發起行在村鎮銀行股東大會、董事會中的主導地位，防止社會股東不當干預甚至謀取村鎮銀行的控制權。優化村鎮銀行生產要素，彌補在管理技術、風控、人才等方面存在諸多短板。

3.5 加大支持體系建設，搭建創優發展平臺

一是國家金融監管部門應針對村鎮銀行制定出臺《村鎮銀行業務發展指導意見》，明確服務定位，厘清風險處置職責，細分履行社會責任界限，充分尊重市場法則，鼓勵中小銀行健康發展。二是國家制定出臺縣域村鎮銀行稅收減免獎補政策，解決中小銀行業務規模小，盈利水平低，信用環境差，抗風險能力弱先天不足，增強其自我發展能力。三是人民銀行應面向中小銀行提供多樣化貨幣政策工具支持，解決短期融資困難，保證流動性正常運轉。四是按照銀保監會提出“鼓勵地方政府通過多種方式籌集資金幫助中小銀行補充資本”。引入政府資金可以是直接注資也可以是由地方政府發行地方債，專門用于區域內中小銀行的資本補充。同時降低吸收社會閑散資金投資入股農商行，拓寬資本補充渠道，如發行永續債和專項債，助中小銀行“回血”，提高村鎮銀行抗風險能力。

3.6 提升銀行服務形象，打造百姓銀行名片

一是信譽保護。村鎮銀行必須利用面對面服務的機會感染客戶，借助各類媒體平臺宣傳村鎮銀行，穩固村鎮銀行在老百姓心中的信任度。二是制度保護。存款保險制度的推行，為存款人筑起安全屏障，消除了存款人的安全顧慮，村鎮銀行要加強存款保險制度的長效宣傳機制，讓老百姓知道“只要本息合計在單個銀行存款不超過50萬元，銀行存款最放心”。三是維護形象。地方政府、銀行監管部門要密切關注社會輿情動態，及早發現網絡新媒體平臺的不實信息和負面言論，積極主動澄清事實真相，發布權威聲明，消除負面影響，穩定公眾信息，為村鎮銀行提供優良的營商環境。