基層治理合規化與制度成本

□賀雪峰

基層治理的合規化，作為基層治理現代化的重要面向，正在深刻塑造基層治理秩序[1][2][3][4]。在農村調研中得知，基層干部深受形式主義之苦，他們說，做事情其實不難，難的是“做”材料，所以有說法“一分精力做事，九分精力合規合法”，就是按程序做事情，并將所做事情留痕，以備檢查。這一說法或有夸張成分，但也映射了基層治理中形式主義客觀存在的現實。各類考核基本上都要以做事是否嚴格按程序來進行檢查，無論事情做得好壞，不按程序規定，不按規范要求，一律都是不合格有問題。這在引致基層治理日趨標準化、規范化的同時，也導致基層治理缺少了因地制宜的活力。當前中國基層治理有效的關鍵是什么？國家資源下鄉如何激發基層治理的活力？取消農業稅后，國家開始向農村轉移大量資源用于建設農村公共品，農村公共品供給模式從內生供給向外生供給轉變，重塑了基層治理秩序，筆者的困惑或許可以從我國農村公共品供給模式的演變中找到答案。

一、公共品供給與村級治理

一般來講，有權力的地方就有腐敗，因此，凡是涉及權力行使，尤其是經濟利益的權力，必須要受到約束。村一級也有權力行使，尤其是涉及村級財務、公共工程或者其他與利益有關的決策，所以村級權力也應當受到監督。不同時期不同情況下，對權力的監督是不同的。大體來講，有兩種權力約束：一種為村莊內部對權力的約束，一種為村莊外部對權力的約束。當然更普遍的情況是兩種約束同時存在，不過不同時期不同情況下以一種為主罷了。

傳統時期，國家權力很少會介入村莊社會內部，村莊內部往往存在著諸如宗族、首事會等非正規組織，他們組織村民進行村莊公共品建設，以保持村莊最低限度的秩序。村莊秩序與村民生產生活密切相關，且建設村莊公共品的資源需要向村民籌集，進行村莊公共品建設的村莊權力，無論是正式權力還是非正式權力，都很少有腐敗空間，因為每分錢都是村民自己的血汗錢。即使利用村莊公共資源，比如族田的資源，使用情況也會公開，且會用最適合當地的辦法，最低成本地建設好公共品，這個過程中幾乎不可能發生村民借公共品建設落地機會索要超額補償的情況。村民往往會有錢出錢，有力出力，用最少的錢來完成最大的事情。

一直到取消農業稅前，中國村莊一級主要公共品都以內生供給為主。內生供給就是村莊公共事業建設的資源要從村民那里籌措。要向村民收錢搞建設，就必須向村民說清楚搞建設的必要性和合理性，并且保證資源使用的合理性與公開性，公共事業建設中存在的不合理情況，尤其是浪費和貪污，是村民絕對不能容忍的。一旦村莊公共事業建設中出現了資源不合理使用的情況，村民就會反抗，這種反抗的消極形式是越來越多村民不再愿意承擔成本，積極形式則是直接反對村干部，甚至要求撤換村干部。

人民公社解體后取消農業稅前的幾十年，中國農村情況有點特殊，即一方面國家要通過村干部向農民收取稅費，一方面村莊公共事業建設主要靠村莊內部的籌資籌勞。有一段時期（主要是20世紀90年代尤其是實行分稅制以后），一些地方政府一再加重農民負擔，為了激勵村干部協助收取稅費，有的縣鄉默許村干部借協助收取稅費獲利。有農戶不再愿意繳納共同生產費，村干部借農業稅的強制性來搭車收取共同生產費。這些做法均導致農民負擔越來越重，干群關系越來越緊張，村級債務快速上升，村莊公共品供給難以為繼。

2006年國家取消農業稅和其他專門面向農民的收費，也同時取消了“兩工”，農村公共品供給實行“一事一議”籌資籌勞辦法。因為之前嚴峻的“三農”形勢和緊張的干群關系，以及實際上被取消的村干部向農民強制收取任何費用的權力，村莊公共品供給難以繼續搭便車，造成農村公共品供給的嚴重不足。國家很快就改變策略，采取主要由國家來供給農村基本公共品的辦法。農村公共品供給進入新的階段。

總體來講，在進入新階段前，中國農村公共品供給主要靠內生籌資籌勞，一直到人民公社時期的生產隊，村莊權力（無論是正式的還是非正式的）都會受到村莊內部強有力的約束，幾乎不可能有村莊權力借公共事業建設來謀私利。村莊公共品供給存在兩個顯著特征：第一，從村莊籌資籌勞建設的公共品一定會與村民公共品需求偏好相一致，村莊絕對不會將村莊內籌資籌勞獲得的有限資源用于村民沒有需求的公共事業；第二，村莊公共品供給相對不足，在遇到“釘子戶”的情況下甚至可能導致公共品供給的嚴重不足，以致影響村莊基本生產生活秩序，使村莊秩序陷入困境。因為生產總得繼續，在沒有外來幫助的情況下，陷入公共品供給困境的村莊就會自發形成強大的內部力量，以緩解公共品供給中出現的嚴重困境，甚至不排除通過村莊內私人暴力的形式供給公共品。這種情況下，影響村莊基本公共品供給的“釘子戶”就會成為眾矢之的，在村莊中就會被邊緣化。

也就是說，取消農業稅前的中國農村，村莊公共品供給特征往往是既相對不充分，又相當有效率。通過村莊內部籌資籌勞建設的村莊公共事業，往往都是對村莊生產生活秩序至關重要的公共品。

二、村務管理規范化

自20世紀90年代至取消農業稅甚至到黨的十八大以前是一個比較特殊的時期。這個時期的特殊性就在于，實行分稅制改革以后，地方政府普遍加大了對農村的汲取，農民負擔日益沉重，繳納稅費意愿越來越低。有的縣鄉政府為了及時足額收取農業稅費，甚至默許村干部借協助收取稅費謀利，因此全國農村普遍出現了農民負擔越重，村干部越是從中謀利的現象。村級財務混亂，村級債務急劇增加，干群關系高度緊張。為了規范農村財務，國家要求村一級成立農村理財小組，沒有理財小組的簽字蓋章，財務不能入賬。但此舉實踐起來效果甚微，一方面是理財小組成擺設，甚至被收買；另一方面也缺少制度渠道。國家試圖通過減輕并規范農民負擔，以將基層治理納入秩序軌道，實踐中稅費收取仍然困難。國家最終在2006年取消農業稅，并試圖借“村莊公益事業一事一議籌資籌勞試行辦法”來供給農村公共品，實踐起來卻很少有“一事一議”的成功案例。

1990年以來，國家為了規范農村財務，采取的辦法包括三個層面：第一個層面是大力推動村民自治，強調“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”，第二個層面是強調財務公開，第三個層面是強調通過成立村民理財小組對村級財務進行監管。而在實踐中，以上辦法既沒有能力有效管理村級財務，又沒有動員村民參與村務的積極性。主要原因是，國家要從農民那里收取越來越重的稅費，基層可能會默許乃至縱容村干部將謀利作為完成協助收取稅費的獎勵，這就是當時形成的“鄉村利益共同體”[5]。

取消農業稅后，國家開始有越來越多的資源下鄉項目，比較典型的是2004年開始試行農村低保制度，地方政府往往自上而下給村一級分配低保指標，結果出現了低保指標分配的亂象，“關系保”“維穩保”“人情保”層出不窮。有些地方政府甚至將低保指標作為村干部報酬過低的補償。取消農業稅前后，國家還實施了一些項目，比如危房改造項目，就是對農村危房改造進行補貼，1萬元到3萬元對于農戶來講就是很高的補償了。這些國家項目落地，究竟給到誰，沒有明確規范，就出現了較為普遍的村干部尋租空間，河南鄧州市因此出臺“四議兩公開”，試圖通過規范的程序來保證國家資源下鄉的公平公正，提高國家項目的瞄準率。

與河南鄧州市出臺“四議兩公開”時間相近，浙江武義縣后陳村因為征地補償和村集體河沙開采的巨額收入使用不規范，村民持續上訪，縣委下派工作組，成立包括帶頭信訪農民在內的村務監督委員會，從而在村兩委以外成立了第三委。并規定村務監督委員會主任有權參加村兩委會議，村級財務票據沒有村務監督委員會簽字同意不能報銷，等等。很快，“四議兩公開”和村務監督委員會的做法就在全國推開，成為村務管理的標配。

在農村稅費改革前，一般由鄉鎮經管站監管村級財務，村級財務是獨立的。取消農業稅以后，全國農村普遍實行村財鎮管，村一級不再有獨立賬戶，資金由鄉鎮統一管理，村一級財務要到鄉鎮報賬，而到鄉鎮報賬就必須要有符合規定的手續與票據。過去白條也可以入賬，村財鎮管后就不再允許了。不經過“四議兩公開”程序，沒有村務監督委員會簽字同意，村級開支就沒有辦法入賬。這樣一來，村級支出就比較規范了。

相對于河南鄧州的“四議兩公開”和浙江武義的村務監督委員會，浙江寧海在村務管理方面出臺“村級權力清單36條”，幾乎對每項具體的村級權力運行程序和規范都進行了細致規定，從而可以極大程度地防止村級權力運行中存在的不規范與尋租行為。

相對于傳統時期國家幾乎不介入村級內部治理事務，“四議兩公開”、村務監督委員會和“村級權力清單36條”，都是自上而下由國家進行規范，且國家為了達到規范有效落實的目標，配合以村財鎮管和上級部門對村級治理的常態監管。總體來講，這些規范所調動的是村莊內部力量，其中對村級權力運轉的程序性規定，也只是要讓村莊內部力量有可以發揮作用的地方，比如“四議兩公開”讓村務公開在光天化日之下，所有村民都可以知情，村干部就不敢暗箱操作。在這個階段，國家主要是調動村莊內部力量來監督約束村級治理，與傳統時期不同的是，這個時期村務監督的內容，已有相當一部分是用于監督國家分配資源是否公平合理。

也正是因為村民參與監督的是自上而下的國家資源分配，村民參與監督的動力與傳統時期自籌資金建設公共品就具有完全不同的性質。因此，雖然國家規定了很復雜的程序，很多規范性要求，但在實踐操作中很多地方通過更加復雜的程序來變通執行不合理的資源落地。復雜制度只是提高了村級治理成本，既沒有提高村級治理的精準性，又沒能防止村級治理中的尋租行為。

黨的十八大以后，越來越多國家資源下鄉，國家通過各個涉農部委為農村提供越來越多資源。為了保證下鄉資源的安全，國家采取項目制的辦法，項目通過公開招標，項目招標就越過村級權力，直接由上級部門來為農民提供基本公共品了。

按規定，村級項目中，凡是超過5萬元的項目都必須要到鎮招投標中心進行項目招標，超過400萬的項目則要到縣招投標中心進行招標。這樣一來，村莊公共品供給基本上與村級治理、與村民都無關系。這樣可能導致國家項目與農民對公共品實際需求偏好的偏離，以及資源下鄉缺少村民參與而造成資源浪費。

村莊公共事業建設就經歷了主要由村民共享共建共治，以村民自己籌資建村民享用的內部監督，到由國家出資、村民享用、國家調動村民監督，再到國家出資、村民享用、國家直接進行公共事業建設而不再通過村級治理幾個階段。這樣就可能產生兩個問題：一是公共品供給偏離農民實際需求，二是農民由受益人、監督者變成“釘子戶”、謀利者。對村級權力的監督約束，由之前的村莊內部監督變成由國家上級部門監督約束、考評考核。村干部主要工作由之前動員群眾變成應付上級要求，完成上級任務。

國家通過外部程序和規則對村級權力進行監督，缺乏村民動員，國家對村一級的監督就必然會有疏漏，村級權力就會利用國家監督的疏漏做文章。國家為了堵住可能的疏漏，要窮盡各種可能性，村級權力就必須要應對上級各種要求。結果，國家要求越來越高，程序越來越復雜，標準越來越無法變通，基層治理越來越缺少因地制宜空間，大量應付上級的形式主義工作耗費了村干部主要精力，致使基層治理成本高到無法承受。

三、村級公共品供給中的工程招標

當前農村公共品供給主要靠國家資源投入，投入方式主要通過項目工程招標。且無論是村集體資源還是國家投入投資，搞建設超過一定數額比如5萬元，就需要到鄉鎮招投標中心進行工程招標，超過400萬元則要到縣工程招投標中心招標。

工程招標，一般程序是將具體工程項目要求與工程概算形成工程招標說明，向鄉鎮招投標辦申請工程招標。鄉鎮招投標辦公室再將招標項目公開，接受投標人的投標書，然后按一定規定開標，確定中標人（公司），再由中標公司進行工程建設。工程建設中一般都有工程監理公司進行工程質量監理，工程建設完成后，由工程監理公司出工程質量監理報告，第三方進行驗收，審計公司審計，最終確定工程完工，撥付工程建設款。一個項目工程也就順利完成了。

一般來講，參與投標的都是有正規資質的公司，這些公司中標后會轉包給其他公司，再由工程班組實際上就是包工頭來具體實施工程。工程招標要經過所有正規程序，還要經過轉包等復雜環節，因此，工程實際造價要遠遠低于工程標價。舉個例子，農戶自己造一棟住房，自己找工程隊來搞建設，30萬元就可以建成。若通過招標程序建造同樣質量的房子，沒有50萬是不可能的。

浙江安吉縣一個村，全村外墻改造預算700萬元，沒有通過縣招投標中心進行招標，而是通過公開議標，僅僅用400萬元就完成了全村外墻改造工程。為保證工程質量，村支部動員村老年人協會成立了40多人的監理小組對工程質量進行全程監理。

有些村莊工程，通過正規招標程序，工程造價可能要高1/3左右，而通過村莊內部的議標和比價，工程價格可能要低1/3。通過正規招標程序進行的村莊公共工程建設，相當于增加了1/3的制度成本，這種制度成本也就是合規成本，是村莊外監督的代價。

問題是，如果允許村干部直接議標，村干部很可能將工程承包給關系戶，一旦村干部與關系戶之間形成利益同盟，他們可能不僅會故意抬高工程價格，而且很難保證工程質量。農戶自己建房只花30萬，通過工程招標可能要花50萬元，農戶幾乎不可能通過招標工程隊來為自己建房，而是與具體工程隊（包工頭）一起議價商談確定達成合議。之所以農戶自建房不會出現農戶與包工頭的利益同盟，是因為農戶自建房是自己的，農戶對包工頭的任何額外利益輸送，損失的都是自己的利益。村干部向工程隊輸送的利益是集體的利益，他卻可以從中謀取私利。利用國家資源進行工程建設，村干部如果有機會插手干預，則每一次插手干預都可能會產生尋租行為。村干部可能借對工程情況的了解而用更低成本建設工程，實踐中卻很可能變成嚴重的利益輸送，結果是成本比正規招標更高，工程質量卻得不到保證。

從這個意義上講，通過正規招投標渠道進行工程建設，雖然成本比較高，卻是高在明處，不經過正規招投標程序則可能有兩種后果：一種如農戶建私房，可以大大節約成本，花小錢辦大事；另外一種可能性則是村干部與包工頭合謀，花了國家（或集體）大量的錢，卻做出一堆豆腐渣工程。

實際上，當前國家資源下鄉，為農民建設公共品時，大多數情況下并不是由村集體或村干部設計工程項目，而是由國家各個部委設計工程項目，并招標進行工程建設，為農民提供基本公共服務和基礎設施。國家為農民提供基本公共品總是有先后，且很多公共品的供給是有差異的，比如水利設施建設，往往涉及地方復雜水系等因素，所以不同村莊水利設施建設投入是完全不同的。

在基本公共服務與基礎設施建設方面，不同村莊國家資源投入有先后。實際上，農村有大量超出基本公共服務和基礎設施的國家資源投入，比如美麗鄉村建設，各類示范村建設，國家資源投入遠遠高于一般村莊，當前國家資源投入是非均衡的，每個村莊都有強烈的競爭國家資源的傾向。國家資源投入可以改善村莊生產生活條件（基礎設施）而不用付出任何代價，這就使得村莊及農民會無條件爭取國家項目。

全國農村區域差異巨大，不同地區農村情況復雜，通過部委下鄉的資源與項目投入搞農村建設，無論是否通過招投標的方式，結果都是農民和村莊無須付出任何代價，就可以享受到國家公共品投入的好處，這就必然造成資源投入與農民對公共品需求偏好的脫節，從而造成國家資源投入嚴重偏離最佳農村公共品建設的需要[6]。

也就是說，國家直接為村莊建設公共品可能產生兩個弊端，一是國家資源投入低效，二是國家資源投入偏離農民需要。

四、合規化的制度成本

2013年筆者在浙江諸暨市一個鄉鎮招投標中心調研，該中心主任打了一個比方：修一條同樣質量的公路，農戶自己修，一公里只要30萬元，由企業修需要40萬元，由政府來修則要50萬元。農戶一般不會修公路，那就修一棟同樣質量的房子好了。為什么農戶只要30萬元？因為為自己建房，農戶參加勞動不計入成本，很多形式性的東西也不用去做。企業建房，私人企業是老板的，他們當然也不愿建房時出冤枉錢。政府建房子的情況則大不同，主要是因為建房決策者（政府官員）與住房受益人并非同一個人，且政府的錢也不是決策者的私人財產。如果不進行監督，決策人很可能就會有利益尋租行為，造成建房質次價高。為防止利益尋租行為，就需要按程序和規范進行招標，招標本身是有成本的，與招標配套的是監理、審計等繁復的程序，加起來建設成本就比較高。這個比較高的成本就是合規成本。如果沒有招標和與之配套的監理、審計程序，由政府來建房子很可能就是質次價高的豆腐渣工程。

當然，越是標準化程度高和投入大的工程，由私人、企業和政府建設的投入差距越小，因為標準化就便于成本核算與監督，巨額投入則可以攤薄招標成本。

現在的問題是，村級公共工程和公益事業絕大多數是不標準且小規模的，這樣小規模的工程通過正式招標等程序進行建設，就會顯得十分浪費：合規成本太高了。

依前所述，村莊公共品供給有兩種不同模式，一種模式是傳統的主要依靠村莊內生供給公共品的模式，總體來講，這種內生供給要靠村莊內的籌資籌勞，公共品準確反映村民需求偏好。因為是從村莊中籌資資源，且公共品供給與村民生產生活秩序維系的利益關系極大，村民對公共品建設有足夠關切，村莊內監督即可以防止公共品建設中可能出現的尋租行為。因此，公共品建設既可以準確反映村民需求偏好，又有極高的供給效率。因為籌資困難，公共品供給往往不足，很難達到理想的水平。特殊時期，因為無法約束“釘子戶”和搭便車者，導致集體行動陷入困境，村莊公共品供給嚴重不足，基本生產生活秩序難以維系。不過，一旦出現這種情況，村莊集體利益嚴重受損，就會產生出強大結構性力量，以讓“釘子戶”和搭便車者付出代價，從而開展新一輪的基于自救的集體行動。

另外一種模式則是當前時期，村民基本不再為村莊公共品供給籌資籌勞，村莊公共品供給主要靠國家投入。國家投入建設公共品，不需要村民出錢出力，村民自然不會關心國家投入資源建設的效益以及使用的效果。國家為農村提供與城市均等化的基本公共服務，村莊公共品供給變成國家責任，村民中就會有人在國家項目落地時當“釘子戶”，向國家索要高額補償。“釘子戶”認為，反正是國家的資源，國家必須要為村莊提供公共品。當“釘子戶”要錢，能要到錢就是本事，“釘子戶”因此成為村民中的英雄，有本事的人。

由國家來為村莊建設公共品，必然要按最規范的要求和公開的程序，因此，項目招標、監理、審計都是必不可少的。在村莊公共品需求十分復雜且細碎的情況下，正規程序往往不僅意味著公共品供給的偏差比較大而且意味著供給效率比較低。換句話說，由國家來直接為村莊供給公共品，制度成本是無比高的。

在純內生供給且內部監督和外生供給且外部監督之間，還有很多中間形態，比如國家對村莊內生供給公共品進獎補的“以獎代補”政策，國家給村集體小額公共品供給一定自主權，農村公共品供給中的“四議兩公開”制度，以及當前的村莊公共品供給決策要符合上級政策合規性要求和普遍實行的村財鎮管。村莊一級純內生且是內部監督的公共品供給幾乎不存在了。

因此，當前村莊公共品供給中的實質問題是，應當采取什么樣的制度來最為有效的供給農村公共品，以及如何在村級治理中將合規成本降到最低限度。

標準化程度高的基本公共品，比如通村道路、電網改造，這當然是國家的事情，由國家去做好了。標準化程度低的公共品，包括標準化程度低的基本公共品供給則是棘手的事情。比如農田水利，在平原地區也許好辦，在山區、丘陵地區，離開村莊內部動員，要建好農田水利是很難的。

國家也有建設超出基本公共品的公共事業，比較典型的是美麗鄉村建設。既然要建，就一定要讓村民參與進來，沒有村民參與，這樣的建設就不合理且成本太高。一旦村民真正參與進來，他們出錢出力建設自己的美好生活，當然就會形成強大的內部監督，這種內部監督不僅會形成有效抑制“釘子戶”的力量，而且有能力防止資源使用中可能存在的尋租行為[7]。

舉個例子，通過黨建引領，村民被動員起來出資出勞建設村莊美好環境，假若全體村民出資出勞總額50萬元，國家可以再補50萬元，這樣就有100萬元用于村莊環境建設。因為村民出了50萬元，他們必定會密切關心這些資源是否發揮了最大效用，這就使得資源使用中不僅不能產生尋租行為，而且可以因地制宜形成投入最少、效果最好的最佳方案。在這個基礎上，國家再獎勵50萬元，就可以發揮遠遠超過50萬元投入的建設效果。反之，如果由國家投入100萬元來進行建設，因為缺少村莊內部的動員與監督，啟動規范的招投標程序，所以真正用于建設的資金可能只有70%。因為是國家按統一標準方案來進行建設的，不僅難以在村莊落地時結合村莊其他建設形成低投入且配套的建設方案，而且很可能造成投入偏差。這正是當前中國農村普遍存在的情況。

這個例子中，前者國家出資50萬元，可以獲得遠遠超過100萬元的建設成效。后者國家投入100萬元，獲得建設成效很可能還不到50萬元。

當然，前者之所以有效，是因為村莊被組織動員起來了。當前中國并非所有村莊都可以被組織動員起來。問題是，既然村莊美好環境建設是超出基本公共品范圍的，就并非要求所有村莊都必須要建設美好環境。國家僅對具有內在組織動員能力的村莊進行獎補，“天助自助者”，越是內部可以組織動員起來的村莊，國家越是對其進行鼓勵。反過來，無法內部組織動員起來的村莊，國家不進行獎補，這就形成了另外一種在村莊之間的動員激勵機制。正是此種超出基本公共服務資源的不均衡分配，可以調動起村莊內部的力量，激發村莊內在活力。

另外一種辦法是將部分國家資源直接下撥到村莊，要求村莊以民主的方式來使用資源，從而形成分配型動員機制。四川成都2008年以來，每年由財政給每個行政村劃撥30—50萬元公共服務資金，并成立村民議事會決策使用“公服資金”，對于激活村級治理活力，起到了一定作用，特別值得研究。比較遺憾的是，當前成都“公服資金”管理越來越強調規范化，之前“公服資金”只要經過村民議事會討論決策，就可以相對自由地用在村莊公共事業上面，因此，村民議事會討論形成的“公意”是關鍵，其他程序較為簡單便捷。現在成都改“公服資金”為“社會治理資金”，上級部門為防止資金被亂用，制定了越來越嚴格的監管措施，結果村民議事會決策空間被嚴重壓縮，村民議事會逐漸變成了“社會治理資金”規范使用中的一個必須環節，村民議事會從之前“公服資金”使用中的關鍵環節中變成“社會治理資金”使用中的配套環節。這樣一來，成都經驗就變味了。

五、結語

當前基層治理中“一分精力做事，九分精力合規與法”，也許存在一定程度的夸張，不過，當前基層治理中用在規范上的時間與資源的確是太多了，以致當前基層治理中的形式主義已成嚴重問題。

農村基層事務的特點是細碎、復雜、不規則、標準化程度低，尤其當前中國農村正處在快速城市化進程中，不同農村情況更是千差萬別。這個時候要形成基于上級通過嚴格的事前規范和事后核查監督所達到的基層治理有效，就必然是要付出極高成本、極大代價的，這樣的基層治理當然是很難有效的。

當前基層治理有效的關鍵是形成基層內在動員并在此基礎上激發基層治理的內在活力。基層治理中的大部分事情是基層群眾自己的事情，國家既無能力也無必要包辦代替基層群眾去做自己的事情，國家應當引導基層自己解決自己的問題。只有擁有一個強有力的具有自治能力的基層，只有當國家放手發動群眾自己解決自己的問題而不是包辦代替時，國家才能從具體的繁雜的基層事務中解放出來，基層社會才有活力，一個強有力的社會才可以與強有力的國家之間形成適配或對接。

基層治理的重點在于因地制宜、實事求是地“做事”，面向村民解決各種高度人格化從而高度復雜且細小瑣碎的事務，這些事務標準化程度低、規范化難度大。

當前中國基層治理的關鍵不在于規范而在于動員。尤其是在巨額國家資源下鄉的背景下，如何將國家資源下鄉變成農村基層社會活力，這是當前農村基層治理研究與實踐中最為重要的課題。