高校財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)體系研究

劉揚(yáng) 張呂園 浙江大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處

引言

近年來，國家和社會(huì)對(duì)于教育的重視程度不斷提升，對(duì)教育的投入也不斷增長，結(jié)合高校招生規(guī)模所具有的跨越式增長特點(diǎn)，在不斷縮減辦學(xué)層次、教學(xué)水平和世界一流大學(xué)的差距下。高校作為學(xué)生培養(yǎng)和高層次人才孵化的重要基地，國家對(duì)高校教育投入的財(cái)政專項(xiàng)資金逐年增加，如何科學(xué)、高效地使用財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)于高校來說至關(guān)重要。全面預(yù)算管理和績效評(píng)價(jià)作為我國深化財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵利器，對(duì)于高校優(yōu)化資源配置效率，提升精細(xì)化管理水平，確保資金發(fā)揮最大化價(jià)值和作用，起到了重要的推動(dòng)作用。

我國開始績效管理理念初期，借鑒了大量西方理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而后結(jié)合我國自身的國情和財(cái)政發(fā)展水平，不斷探索、實(shí)踐、創(chuàng)新，到現(xiàn)如今的全面實(shí)施預(yù)算績效管理階段，構(gòu)建了自身的一套預(yù)算績效管理框架體系。參考2021年國務(wù)院所印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，要求強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行與績效管理工作。具體到高校的建設(shè)運(yùn)行而言，作為重要的教育類事業(yè)單位，當(dāng)前應(yīng)用的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在績效評(píng)價(jià)體系中存在著重視程度不足、績效評(píng)價(jià)體系不完善和績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不當(dāng)?shù)葐栴}，亟須進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新。

一、高校財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理中存在的問題

（一）重視程度欠缺，管理意識(shí)不足

由于財(cái)政專項(xiàng)資金是高校資金來源的重要組成部分，許多高校僅僅將重心放在如何爭(zhēng)取更多的資源、拿到更多的專項(xiàng)資金撥款上，重立項(xiàng)、輕評(píng)價(jià)，將精力集中在前期工作，而忽視了后續(xù)的績效評(píng)價(jià)工作。雖然在理論上績效評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)對(duì)后續(xù)年度的預(yù)算分配產(chǎn)生影響，不過結(jié)合實(shí)際的績效管理情況，績效評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算分配的關(guān)聯(lián)性較弱，導(dǎo)致了對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的重視程度不足，抱著完成任務(wù)即可的心態(tài)，應(yīng)付了事、實(shí)際的績效評(píng)價(jià)工作流于形式的情況不可避免。部分高校管理者認(rèn)為績效管理僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，在接到相關(guān)的工作時(shí)，直接交由財(cái)務(wù)部門完成，或者臨時(shí)“搭班子”，導(dǎo)致團(tuán)隊(duì)的組織架構(gòu)、責(zé)任劃分、工作分配混亂，直接影響績效管理工作的質(zhì)量。績效評(píng)價(jià)工作不是一項(xiàng)為了完成而完成的工作，它是一項(xiàng)極具科學(xué)性和系統(tǒng)性的工程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)分配，由各個(gè)相關(guān)業(yè)務(wù)處室配合共同完成。若僅依靠財(cái)務(wù)部門或臨時(shí)“搭班子”模式，將導(dǎo)致績效管理的不客觀、不科學(xué)、不全面。

（二）以自評(píng)為主，缺乏全面性

目前，項(xiàng)目預(yù)算的評(píng)價(jià)主體較為單一，部分高校的財(cái)政專項(xiàng)資金仍采用自評(píng)的方式進(jìn)行績效指標(biāo)完成情況的填寫及上報(bào)，缺乏第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管，容易造成績效指標(biāo)完成情況虛報(bào)、主觀性過強(qiáng)、流于表面等情況，績效評(píng)價(jià)的作用大大降低。

（三）財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)體系不完善

首先，績效指標(biāo)片面，缺乏客觀性。一方面，由于不同類型的專項(xiàng)資金存在應(yīng)用方向差異，且資金管理的模式存在不同，因此各財(cái)政專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)內(nèi)容也會(huì)存在一定差異。在評(píng)價(jià)不同類型的專項(xiàng)資金時(shí)，不能簡(jiǎn)單粗暴地復(fù)制粘貼，而要有針對(duì)性地進(jìn)行完善。另一方面，績效評(píng)價(jià)方式缺乏彈性。在實(shí)際工作中，目標(biāo)值的完成情況是績效評(píng)價(jià)的重要組成部分。例如高校中央財(cái)政資金，績效指標(biāo)完成情況在績效監(jiān)控及自評(píng)中占比達(dá)90%，資金執(zhí)行情況占比10%。某省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金則規(guī)定了資金執(zhí)行率低于91%則自評(píng)結(jié)果不得評(píng)“優(yōu)”，資金執(zhí)行率低于50%則自評(píng)結(jié)果只能為“中”及以下。評(píng)價(jià)體系缺乏彈性，容易使得績效評(píng)價(jià)結(jié)果單一、片面、有失客觀性。

其次，績效指標(biāo)額設(shè)定缺乏科學(xué)性。當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系已經(jīng)明確了通用指標(biāo)的整體框架，在一級(jí)指標(biāo)上有成本、產(chǎn)出、效益和滿意度等四方面。在二級(jí)指標(biāo)中，有歸屬于成本指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本和生態(tài)環(huán)境成本等指標(biāo)，歸屬于產(chǎn)出指標(biāo)的數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)效等指標(biāo)，歸屬于效益指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等指標(biāo)，歸屬于滿意度指標(biāo)的服務(wù)對(duì)象滿意度等二級(jí)指標(biāo)。不過結(jié)合三級(jí)指標(biāo)的選擇上，高校缺乏完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可參考性較為缺乏。一方面，高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)大量用于學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等，量化其產(chǎn)出較為困難。另一方面，績效目標(biāo)設(shè)定主觀性過強(qiáng)，缺乏科學(xué)指導(dǎo)。為保證順利完成任務(wù)，績效指標(biāo)的設(shè)定往往趨向于指標(biāo)簡(jiǎn)單、描述籠統(tǒng)，且部分項(xiàng)目建設(shè)缺乏規(guī)劃性，使績效指標(biāo)設(shè)定存在空泛性問題，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

另外，在現(xiàn)有的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，對(duì)指標(biāo)權(quán)重的賦值缺乏科學(xué)方法的檢驗(yàn)。對(duì)于中央財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來說，僅做了以下規(guī)定：對(duì)于設(shè)置成本指標(biāo)的項(xiàng)目，成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)各占比20%、40%、20%和10%；對(duì)于未設(shè)置成本指標(biāo)的項(xiàng)目，產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)各占比50%、30%和10%，且對(duì)于不設(shè)滿意度指標(biāo)的項(xiàng)目，效益指標(biāo)部分權(quán)重調(diào)增10%，權(quán)重賦值的科學(xué)性缺乏檢驗(yàn)且權(quán)重僅限于一級(jí)指標(biāo)，未對(duì)下屬的二級(jí)指標(biāo)及三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重賦值給出指導(dǎo)性意見。

（四）績效評(píng)價(jià)制度未結(jié)合高校實(shí)際

針對(duì)《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》內(nèi)的部分規(guī)定，需針對(duì)高校的中央財(cái)政專項(xiàng)資金，具體在每年8月份開展績效實(shí)施監(jiān)控，針對(duì)1-7月份的預(yù)算執(zhí)行情況和績效指標(biāo)完成情況進(jìn)行填報(bào)。部分專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的考核時(shí)點(diǎn)更細(xì)分至6月末、9月末、11月末，頻繁的考核時(shí)點(diǎn)在一定程度上可能會(huì)打亂項(xiàng)目的正常進(jìn)展，與高校實(shí)際的教學(xué)、科研等情況相違背。例如學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施改造項(xiàng)目一般會(huì)安排在寒暑假施工，以避開正常教學(xué)時(shí)間，避免對(duì)正常的教學(xué)秩序造成干擾，影響學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和師生在校期間的人身安全。因此將會(huì)導(dǎo)致實(shí)際項(xiàng)目進(jìn)展與績效監(jiān)控時(shí)點(diǎn)無法對(duì)應(yīng)，造成部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人迫于壓力而虛報(bào)造假的情況，與實(shí)施績效評(píng)價(jià)的初衷相違背。

（五）未做到全流程績效監(jiān)管

全流程績效監(jiān)管能夠動(dòng)態(tài)掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)跟進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效指標(biāo)完成情況，在過程中發(fā)現(xiàn)問題，從而可以盡早提出改進(jìn)意見并督促相關(guān)單位及時(shí)調(diào)整方向，整改落實(shí)。當(dāng)前的預(yù)算績效管理模式著重于事后評(píng)價(jià)，而非全流程管理，對(duì)完成情況監(jiān)督不足。這種輕過程、重結(jié)果的管理方式容易造成預(yù)算編制準(zhǔn)確度低，績效指標(biāo)設(shè)置質(zhì)量差等結(jié)果，也容易造成為完成執(zhí)行進(jìn)度而突擊花錢，使得資金的應(yīng)用效益降低。

（六）績效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏反饋及應(yīng)用

結(jié)合績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用在績效評(píng)價(jià)工作中的重要組成價(jià)值，進(jìn)行專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)的根本目的便是提升財(cái)政資金的使用效益和管理水平，確保財(cái)政資金發(fā)揮更大用途，良好的反饋和運(yùn)用能夠有效增強(qiáng)部門的財(cái)政資金績效觀念。但是很多高校對(duì)于該項(xiàng)工作重視程度不足，僅僅將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為一種工作總結(jié)，未能橫向比較和縱向比較，運(yùn)用程度低。對(duì)評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題未能深入分析原因并及時(shí)處理，缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，直接影響了財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的成效。而且大部分的績效評(píng)價(jià)考核機(jī)制與財(cái)政資金資源分配關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，這意味著無論績效指標(biāo)完成情況如何、專項(xiàng)資金使用效益如何、投入產(chǎn)出比如何，都很難與以后年度的撥款產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，這種機(jī)制造成的后果將是績效考核形同虛設(shè)，流于形式。

二、提升高校財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理水平的建議

（一）加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，提高重視

做好高校財(cái)政專項(xiàng)資金的績效管理工作，一方面，高校所有相關(guān)人員必須從思想層面高度重視該項(xiàng)工作，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)，明確各個(gè)相關(guān)人員在專項(xiàng)資金績效管理工作中的責(zé)任與義務(wù)。且項(xiàng)目負(fù)責(zé)人需要對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的績效管理工作進(jìn)行負(fù)責(zé)，同時(shí)在重大項(xiàng)目中對(duì)負(fù)責(zé)人落實(shí)績效終身責(zé)任追究制，促進(jìn)專項(xiàng)資金績效管理工作高效高質(zhì)開展，切實(shí)做到花錢必問效，無效必問責(zé)。另一方面，要加大宣傳力度，積極開展多種形式的宣傳和培訓(xùn)工作，各高校應(yīng)重視專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)效果，強(qiáng)化績效管理意識(shí)，使績效管理理念深入人心。通過學(xué)校各種平臺(tái)積極普及和宣傳專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)工作的價(jià)值，在借助良好績效管理氛圍營造后，可調(diào)動(dòng)各相關(guān)部門的工作積極性，最終實(shí)現(xiàn)績效管理水平的提高。

（二）優(yōu)化財(cái)政專項(xiàng)資金全流程績效管理

將財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的全過程。在立項(xiàng)階段將績效目標(biāo)的設(shè)置作為預(yù)算安排的前提條件，由第三方機(jī)構(gòu)論證績效目標(biāo)的合理性、科學(xué)性、完整性，對(duì)績效目標(biāo)設(shè)定不明確、不合理的，原則上可不安排預(yù)算，確保事前管控。同時(shí)，需要積極建立并完善財(cái)政專項(xiàng)資金的績效歸口管理制度，在有效落實(shí)各專項(xiàng)資金主管部門所具有的績效監(jiān)控、評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等方面責(zé)任，可以更好地發(fā)揮績效管理的價(jià)值。另外，對(duì)績效可以按照年度衡量的項(xiàng)目，要按照年度開展績效自評(píng)等相關(guān)工作，且對(duì)于實(shí)施周期較長的項(xiàng)目，在績效年度自評(píng)的基礎(chǔ)上，按期開展中期績效評(píng)價(jià)。加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的動(dòng)態(tài)跟蹤和監(jiān)控，及時(shí)了解項(xiàng)目進(jìn)展和資金使用情況，糾正偏差，盡早整改。（見圖1）

圖1 全流程績效管理流程

（三）建立并完善績效指標(biāo)的體系

結(jié)合績效指標(biāo)體系所具有的價(jià)值，在保證績效指標(biāo)體系具有科學(xué)性和全面性后，才能為后續(xù)的績效評(píng)價(jià)和考核創(chuàng)造可靠前提，進(jìn)而為以后年度的工作提供準(zhǔn)確的指導(dǎo)性意見。高校應(yīng)從多個(gè)角度出發(fā)，科學(xué)全面分析學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、學(xué)科建設(shè)和項(xiàng)目實(shí)施特點(diǎn)，結(jié)合不同的財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理要求，逐步探索建立定量和定性相結(jié)合的績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系和績效考核體系。針對(duì)不同用途的專項(xiàng)資金，設(shè)立高校績效指標(biāo)庫，由各個(gè)職能部門設(shè)立職責(zé)范圍內(nèi)事項(xiàng)的共性指標(biāo)，由各學(xué)院和項(xiàng)目單位設(shè)立個(gè)性化指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)合理可行、細(xì)化量化、可比可靠、共建共享的績效指標(biāo)體系，以更好地發(fā)揮專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的作用。

（四）加強(qiáng)信息化建設(shè)

隨著科技的不斷發(fā)展，依托信息化手段將是大勢(shì)所趨。高校應(yīng)當(dāng)將包含項(xiàng)目庫管理、指標(biāo)庫管理、績效監(jiān)控、績效自評(píng)、監(jiān)督管理等模塊嵌入進(jìn)專項(xiàng)項(xiàng)目管理系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績效管理同步實(shí)施。利用智能化系統(tǒng)在立項(xiàng)初期控制項(xiàng)目績效目標(biāo)審核，在項(xiàng)目運(yùn)行期間分析資金執(zhí)行情況和績效指標(biāo)的完成情況，同時(shí)也需要確保資金執(zhí)行、績效指標(biāo)完成的工作偏離范圍處于合理范圍中，且在工作偏離超出合理范圍后，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)的預(yù)警與調(diào)整工作，確保在減低人為主觀方面的工作效果判斷下，增強(qiáng)績效工作的效能。依靠系統(tǒng)搭建，實(shí)現(xiàn)各類系統(tǒng)之間相互銜接、信息共享，為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的績效管理科學(xué)化提供重要支撐。

（五）加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)人才儲(chǔ)備

本質(zhì)上講，績效管理是一項(xiàng)復(fù)雜且綜合性較強(qiáng)的工作，在當(dāng)前高校的績效管理工作，一般內(nèi)部由財(cái)務(wù)人員來承擔(dān)，不過在部分高效內(nèi)部財(cái)務(wù)人員的綜合能力不足下，與績效管理的要求還存在一定的差距，績效管理專業(yè)人員較為緊缺。高校應(yīng)積極開展各類培訓(xùn)工作，提高績效管理工作水平，注重在實(shí)踐中培養(yǎng)和挖掘預(yù)算績效管理人才，做好人才儲(chǔ)備。同時(shí)我們也應(yīng)看到，隨著財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)體量的不斷增大，高校在績效管理的過程中僅僅依靠自身力量開展績效審核和績效評(píng)價(jià)等工作已難以滿足實(shí)際需求。隨著財(cái)政部在2018年8月出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》后，政府機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理工作不斷推廣，也收獲了一些實(shí)效。因此需鼓勵(lì)高校必要時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理工作。

（六）建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，完善結(jié)果運(yùn)用

加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效反饋應(yīng)用需以有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制做支撐，健全績效評(píng)估結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，將績效評(píng)估結(jié)果作為各相關(guān)單位年度考核、專項(xiàng)資金預(yù)算分配的重要依據(jù)，并納入負(fù)責(zé)人考核體系。項(xiàng)目單位在項(xiàng)目結(jié)束時(shí)應(yīng)編寫項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)報(bào)告，根據(jù)資金執(zhí)行情況和績效指標(biāo)完成情況進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，深究原因，并提交相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)；監(jiān)督部門分析績效評(píng)價(jià)報(bào)告并反饋整改意見，監(jiān)督整改落地。對(duì)資金執(zhí)行情況差、績效指標(biāo)設(shè)置合理性不足且指標(biāo)完成情況偏離度高的相關(guān)責(zé)任主體落實(shí)一定的懲罰措施，例如問談?wù)摹⒓s談教育和預(yù)算減少等措施；對(duì)于資金執(zhí)行情況良好，績效指標(biāo)設(shè)置合理性高、指標(biāo)完成情況偏離度低的相關(guān)單位適度增加下一年度預(yù)算，并給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。切實(shí)發(fā)揮績效評(píng)價(jià)工作的價(jià)值，在激發(fā)責(zé)任主體的績效工作積極性、主動(dòng)性后，能有效提高各單位的績效管理工作意識(shí)，利于嚴(yán)肅對(duì)待績效管理工作，從而形成良性循環(huán)，促進(jìn)高校持續(xù)良性發(fā)展。

結(jié)語

績效評(píng)價(jià)是預(yù)算管理的重要組成部分，高校應(yīng)不斷探索適合自身發(fā)展的績效評(píng)價(jià)體系，提高預(yù)算管理科學(xué)化水平，切實(shí)促進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。