基于史密斯模型的粵港澳大灣區青年創業政策 扶持效果探究

何銘欣

(華南農業大學公共管理學院 廣東廣州 510642)

1 引言

粵港澳大灣區是指由廣東省的廣州、中山、佛山、深圳、珠海、東莞、肇慶、江門、惠州9個城市，以及香港和澳門兩個特別行政區構成的城市群，是世界第四大灣區。自2017年粵港澳大灣區發展指導被提出以來，粵港澳大灣區就成為了新的經濟引擎和雙創熱土，并發揮了引領創新、聚合資源的核心功能。在此基礎上，各類雙創扶持政策應運而生，以服務粵港澳大灣區創新創業的發展。

青年群體作為雙創中最活躍的部分，無疑是引領粵港澳大灣區創業發展的主力軍。然而，由于當前大灣區建設仍處于起步階段，各項配套政策尚未完善、資源流動尚不充分等問題仍阻礙著粵港澳青年，特別是港澳青年在大灣區的創業發展。如何提高政策的執行效果，推動青年創業團隊更好地融入粵港澳大灣區發展軌道是亟待解決的問題。而臨濱海核心區作為大灣區的核心創新地帶，其雙創政策對于青年創業團隊的扶持效果更會影響到整個粵港澳大灣區的青年創業活力。因此，提升臨濱海核心區內的政策執行效果，是粵港澳大灣區青年創業扶持事業的重中之重。

針對目前關于粵港澳雙創政策與青年創業團隊的研究量較少且缺乏對臨濱海核心區的針對性研究的情況，本文以廣州、深圳和東莞三處雙創基地的負責人及青年創業團隊成員作為訪談對象，在史密斯政策執行模型的基礎上對訪談內容進行分析，進而了解當前政策執行現狀，分析粵港澳大灣區雙創扶持政策對赴粵青年創業實踐的效果，并提出對應的完善方案，助力激發政策動能。

2 國內研究現狀

2.1 赴粵創業青年的“創業”之路

青年作為創客主要的年齡階層，是粵港澳創業的主體與核心動力。因此，為促進粵港澳青年積極融入大灣區發展，社會各界正采取多種形式搭建平臺，支持青年思考自身的角色和需求。值得關注的是，大灣區青年如火如荼的創業活動背后也蘊藏著諸多挑戰等待我們去進一步解決。

有研究表明，現階段真正在大灣區創業的人數有限。此外，囿于本土較為穩定的經濟結構，港澳青年在粵創業的內生性呈現出動力不足的特點。就已經開展創業活動的青年團隊而言，其創業活動多處于起步階段，而且面臨較多困難。[1]

當前學界對于粵港澳青年創業扶持這方面的研究主要集中在政策研究和其他相關影響要素研究。從其他相關影響要素研究的角度出發，林至穎學者將注意力放到了社會發展狀況和文化背景的差異上，指出港澳年輕人多直接照搬本土文化的思維邏輯，從而增加了青年創業失敗的可能性等觀點[2]。而在政策研究方面，魏偉靜、郇長坤對粵港澳大灣區的創業政策存在的總體問題做出了歸納，指出其存在申請程序煩瑣、扶持力度小和系統化低等幾大問題[3]。此外，方木歡學者則以深圳前海夢工場基地作為研究對象，指出港澳青年創業中的分工不明與功能重疊。

2.2 粵港澳大灣區雙創政策

近年來，青年創業的政策環境趨于利好，政策扶持涵蓋各層級與各種內容。

從層級角度出發，國家相繼出臺了《中長期青年發展規劃(2016—2025年)》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等系統文件，提出支持港澳青年在內地創業發展的多項政策舉措，如將符合條件的港澳創業者納入當地創業補貼扶持范圍、推進港澳青年創業基地建設等[4]；省級層面，也有《實施〈粵港合作框架協議〉2017年重點工作》《實施〈粵澳合作框架協議〉2018年重點工作》等相關文件相繼出臺；市區級層面，政策延展則更加豐富，如廣州市黃埔區對本區內的粵港澳青年創業的福利政策就包括文創十條、區塊鏈十條及粵港澳青年創新創業十條等。

從內容角度出發，目前粵港澳大灣區的政策內容主要集中在以下幾個方面，包括綜合建設、法務、經濟、科教、基礎設施、人才、稅務、交通運輸。在這些領域中，“有關綜合建設領域占總體比例最多，占 40.91%；其次是人才和經濟，占16.67%”。[5]

與此同時，學界也對粵港澳青年創業政策的效果進行了探究，主要研究內容集中在申請程序、扶持力度和配套性三大方面。

首先，魏偉靜、郇長坤等指出，當前負責大灣區青年創業相關業務的政府部門多且分散，缺少一個整合資源的專職機構；政策申請流程煩瑣，不利于提高業務辦理效率[3]；其次，盡管政府在資金方面的投入不斷加大，但支持力度仍然不足，初創企業仍無法完全承擔起發展融資重任[6]。陳潔儀等則認為大灣區的政策方向重點在于整體規劃，以大方向引領，“具體細分領域的政策仍未展開”，科教、法務、稅務、交通等領域的政策較為缺乏，細節落實仍需努力[5]；再次，盧雯雯、鄒平學等學者在論文中均提到，由于粵港澳三地實行的政治經濟制度(如政府架構、稅法制度、工商制度)不同，營商環境和公共治理環境都存在差別[1]；最后，學者方木歡等研究發現，在大灣區一些地市，港澳青年享受內地居民同等福利的政策落實進展較為緩慢。現有政策側重于為港澳青年就業、創業提供硬件設施政策優惠，在法律援助、公共文化教育、基本公共服務、交通運輸工具等政策扶持方向上仍有較大提升空間[4]。

基于存在的這些問題，學者們也提出了各自的解決措施，包括強化青年創業支持政策統籌、簡化青年創業支持申請流程等[3]，以使雙創資源在粵港澳大灣區得到充分應用。

以上研究對粵港澳青年創業的政策效果進行了探討并提出了解決方案，但研究主要集中在申請程序繁瑣、扶持力度小和系統化低等幾大內容，而對于政策普惠性、政策落實度、政策覆蓋度、政策扶持全局性等方面卻少有提及。同時，關于該方面的切合對點研究也相對較少，結合模型和理論分析的文獻數量有限。

因此，本文從史密斯政策執行模型出發，通過采訪臨濱海區三大創新基地的負責人和青年創業團隊成員，以政策本身、執行機構、目標群體和政策環境四要素為基礎，了解政策執行現狀，分析當前粵港澳大灣區雙創扶持政策對赴粵青年創業實踐的效果并提出相關完善方案，助力大灣區青年創業發展。

3 理論基礎與研究方法

3.1 理論基礎

本研究采用史密斯模型對雙創政策效果進行分析。基于史密斯的政策執行理論模型的研究成果推導，雙創政策對創業青年的作用是理想化雙創政策、良好的執行環境、負責的執行機構、受益目標群體四個要素的共同結果。理想化雙創政策指的是現行三大濱海區創新基地所在地能享受到的政策扶持；良好的執行環境指的是當前雙創政策的執行環境；執行機構直接聚焦于相關政府部門和創新基地；目標群體指的是基地中的青年創業團隊。四大要素相輔相成，進而助力政策執行落地。

3.2 研究方法

本研究綜合運用了個案研究法和訪談法。通過與粵港澳大灣區臨濱海核心區的三大青年創新創業基地的基地負責人取得聯系，對三地的創新基地負責人和基地內青年創業團隊進行訪談與分析，得出當前粵港澳大灣區創業青年扶持政策的實施效果。本研究訪談內容時間節點為2019年12月—2021年2月。

4 研究內容與分析

4.1 現行政策存在的問題

4.1.1 政策缺乏系統性

目前，粵港澳大灣區臨濱海核心區創新創業基地內的青年創業團隊所能享受的政策扶持范圍較為廣闊，覆蓋了融資、科研、生活、服務、場地等多個方面。然而本研究關注到，政府雖然出臺了大量的扶持政策，但這些政策目前主要聚焦于科技研發、人才補貼、場地租金補貼、初創企業入駐獎勵這幾大板塊，對生活、交通、醫療等“軟補貼”提及較少，而且補貼率不高，短期來看較難有突破。

此外，在時間層面上，現行政策主要關注的是創業團隊的前期孵化和研發，而在中期發展和運營方面卻少有提及。

4.1.2 扶持力度較小

雙創政策的存在是為了扶持創業團隊更好地孵化和成長，對于當前青年創業團隊而言，政策所期待的目標和現實相比仍有差距。本研究了解到，目前各類政策補助呈現出以下狀態：完善的小型初創青年創業團隊能夠依靠初創補貼和孵化補貼完成落地，但后續的幫助在租金、研發支付上并不能很好解決自身的需求。而與小型的初創團隊相比，大型的創業團隊急需擴大發展，政策給予的扶持力度對于這些大型創業團隊的發展無法起到切實有效的扶持作用。“扶持政策不是大型創企的必需品”，難以真正惠及企業的壯大。

4.1.3 申請標準不具體

除缺乏系統性和扶持力度小外，本研究也從訪談中得知，現行政策還存在申請標準不具體的問題。該問題的核心在于政策所給出的申報要求與具體的政策審批之間存在著差異，繼而出現部分符合政策條文申報條件的青年創業團隊由于不知道細則要求而得不到政策補貼的情況。

4.2 執行機構與執行環境

粵港澳大灣區臨濱海區創業基地現主要采取的是“委托——代理”的運營模式，即政府作為主導，所在雙創基地作為具體服務的落實者負責日常的政策傳達與孵化服務工作。入駐青年創客基地的青年創客團隊通過創新基地的管理者了解政策服務、支付相關費用、接受創業培訓。

基于“委托——代理”的運營模式，雙創政策存在著落實度有限的弊端。由于政策的實施更多需要依賴創新基地這個載體，故政策的落實和宣傳主體主要為青年創業團體所在的創新創業基地。但因為基地的管理精力和對政策的理解力有限，而且當前沒有具體的政策教育責任制，所以政策的傳遞多呈現出一種單線溝通。此外，基地中的政策傳達也是靠普通的資料傳遞形式，青年創業團隊收到資料即為基地“完成了任務”，政策精神無法有效傳遞。

4.3 目標群體

政策實施的普惠效果仍待完善。本研究了解到，一些小型的初創團隊由于起點和目標愿景過低，“即便達到了政策要求，政府和基地的推動意愿也不高”。因此，這些團隊雖然受到了政策扶持，但扶持力度和發展后勁依然有限。

5 研究結果與建議

5.1 完善政策系統性與申請標準

針對政策缺乏系統性的問題，本研究認為應該在關注科技研發、融資、人才引進等政策的同時，做到“軟性”的支持關懷，加大生活補貼的力度，增加補貼名額，以達到“軟補”與“硬補”并行。此外，對于青年創業團隊的后期扶持，相關主體也應給予一定的政策關注，助力青年創業團隊的后續發展。

清晰的政策標準有助于精準扶持青年創業團隊孵化發展。基于此，本研究認為政策效果的提高需要政府進一步明確政策申請標準，使政策文本與實際操作相統一、申請過程明確清晰，同時還需簡化申請手續和申請標準，從而更好地讓政策為青年創業團隊服務。

5.2 提高政策普惠度

一個扶持政策能為全體帶來普惠，該政策才能形成最大的扶持合力。在政策的普惠度層面，政府應著力提升對初創企業的關注度。在扶持目標愿景較高的團隊的同時，關注基礎相對較弱、但有發展潛力的青年創業團體，助力其前期的順利過渡，達到激活政策扶持力的良好目的。

5.3 加大政策宣傳和落實監管

政策宣傳是政策有效執行的重要方式。政策效果得到有效提升離不開政策的有效宣傳。針對當前創新創業載體忽視政策培訓、粗略應對草草了事的狀況，本研究認為這是落地宣傳不到位和政策宣傳監管不足所形成的問題。

對此，本研究認為，要堅持政策解讀培訓并形成常態化，這要求基地載體不僅要向團隊傳達政策的主要內容，也要詳細向團隊解析政策的具體要求和具體指引。同時，相關政府部門也應落實好政策傳達監管責任制，定期考察創新創業載體對政策的了解度和向下傳達情況，保證基地內的青年創業團隊成員熟悉并明確政策的具體要求和扶持申請條件，助力政策扶持的效果提高。

6 結語

本文通過研究粵港澳大灣區創業政策對青年創業團隊起到的效果，發現其存在著缺乏系統性、扶持力度小、申請標準不明確、實際落實度有限、普惠性不足等現實問題，并從完善系統性、提高普惠度、明確標準、加大宣傳和監管等角度提出了優化對策，以期推動粵港澳青年創業團隊更好地發展。當然，由于筆力所限和調研時間限制，關于粵港澳大灣區創業扶持政策的其他問題本文尚難以涉及，亟待接下來的研究者們予以深入研究。