論行政爭議市域社會協同化解機制的建構邏輯

公丕潛

(哈爾濱市南崗區人民法院 審判管理辦公室,哈爾濱 150001)

黨的二十大報告強調,全面依法治國是國家治理的一場深刻革命,關系黨執政興國,關系人民幸福安康,關系黨和國家長治久安。因此,發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的作用,對全面依法治國意義重大。黨的二十大報告亦指出,加快建設法治社會,推進多層次、多領域依法治理,提升社會治理法治化水平,推動建設社會治理共同體。立基于市域社會治理場域,行政爭議化解機制的健全程度事關市域社會治理現代化的實現程度。行政爭議的化解與預防,既是一個理論問題,也是一個實踐難題。揆諸現有行政爭議化解機制,在堅持行政訴訟基本職能的同時,亦發揮包括非訴解紛、自行協商、調解等功能在內的合意型行政爭議解決機制,這既契合行政爭議中雙方當事人尋求快速解紛的內在需求,也符合現代行政法所倡導的合作治理趨勢,更是實現市域社會治理能力現代化的客觀需求。因此,從實用主義角度而言,其是一種相對可行的制度性選擇。在市域社會治理視域下,提出并發掘行政機關負責人出庭應訴制度、行政審判白皮書制度、規范性文件附帶審查等實質性化解行政爭議制度所內涵的治理理性與溝通理性特質,既能實現司法與行政良性互動,也能彰顯該制度所蘊涵的溝通理性實踐品格,同時也能發揮非訴解紛機制在行政爭議化解過程中的前置過濾作用。因此,研究行政爭議市域協同化解機制意義重大而深遠。

一、實踐檢視:現行行政爭議化解機制面臨的現實困境

隨著經濟社會的快速發展,市域社會場域內發生的行政爭議日漸增多,并且許多行政爭議需要從整個市域社會治理層面化解,因此構建行政爭議市域協同化解機制,對于推進市域社會治理能力現代化,無疑具有十分重要的意義。為更好地實現市域社會治理能力現代化這一目標,需要對于現有行政爭議解決機制進行考察,指出現實困境及產生原因,從而能夠更好地檢視出當前行政爭議化解機制面臨的現實困境。

(一)傳統行政訴訟制度功能發揮乏力

隨著經濟的快速發展和法治建設的推進,人們權利意識的覺醒與維權思維的樹立,使得行政爭議數量增多、涉及領域擴大,出現了利益訴求多樣化的趨勢。目前,以行政司法為主導的行政爭議解決機制,無法公正、及時、有效地解決行政爭議,行政司法機關受到訴訟無結果、案結事不了的批評,嚴重影響了公眾對訴訟的獲得感和滿足感,從而影響了整個社會的和諧穩定。［1］64

其一,行政復議制度運轉不暢。行政復議制度以其特有的制度功能,承擔著分流訴訟和規范協商的行政爭議解決角色。相較于行政訴訟,其程序更為靈活,處理結果更加多元;相較于行政調解,因其內在于行政組織體系之中,解決爭議更為規范且高效。因而,行政復議應當成為化解官民矛盾、解決行政爭議的主渠道。然而,行政復議制度的實際運轉狀況卻并不理想,存在著諸多疏漏,未能充分發揮應有功能。在行政復議程序中,大多數復議機構以書面的形式復議。這種方式不利于查明案件事實,確定爭議焦點,也不利于組織對復議申請人提交的證據進行有效質證。同時,多數行政復議機關在復議過程中沒有積極開展行政調解工作。通常情況下,行政復議決定書缺乏論證和說理,內容過于簡單,難以讓申請人信服,因而未能充分發揮審前過濾在解決行政爭議和官民矛盾中的主渠道作用,客觀上使行政爭議進一步惡化。［1］65

其二,行政審判回應原告合法權益力度不夠。司法是正義的最后一道防線,不僅要實現正義,更要以人民群眾看得見的方式實現。行政訴訟是人民群眾普遍接受的,其以專業性和獨立性為保障,是最具公信力的行政爭議解決方式。行政審判承載著人民群眾對于實現公平正義的期待,行政訴訟制度的建立與完善是“行政爭議解決”這一概念得以進入法治視域的前提。然而,盡管我國將“保護公民、法人和其他組織的合法權益” 作為《行政訴訟法》的立法目的之一,并賦予行政程序在促進國家治理體系和治理能力現代化方面更重要的作用,但在實際的行政訴訟中,法院更側重于審查行政行為的合法性,而對依法保護當事人的合法權益關注不夠。［1］64存在著因審判不夠及時、不夠迅速而帶來的“政府拖得起,百姓拖不起”“贏了官司,輸了實惠”等現象,使得部分群眾面對行政訴訟望而卻步,不敢或者不愿拿起法律的武器維護自身權益,影響了人民法院形象和行政審判公信力,不利于行政訴訟進一步發揮解決行政爭議的權威作用。因此,行政訴訟觀念亟待轉變,應當秉持行政行為合法性審查與回應原告合法權益并重的裁判理念。

其三,部分行政機關存在履行生效判決遲滯問題。如果生效判決不能及時有效執行,訴權的實現就是一句空話。行政爭議的實際解決,關鍵在于權利義務的具體實現。在行政爭議兩造之中,公民與行政機關力量對比懸殊,若僅僅依靠公民個人力量,則難以驅動行政機關落實權利義務,甚至滋生新的行政爭議。因此,行政機關應當尊重生效裁判法律效力,積極履行生效判決,使法律效力落到實處,實現實質正義。實踐中,有一部分行政機關已被法院判決履行職責,行政行為已被確認違法或撤銷,本應依法履行職責,重新查明事實,聽取行政相對人的意見,主動承擔賠償責任。但現實中行政機關往往忽視生效判決的執行,不及時履行職責、不主動承擔責任等現象屢見不鮮,當事人利益受損的情況時有發生,導致當事人的訴求得不到解決,更無法得到賠償,經過多年的訴訟,合法權益卻無法得到執行。這在很大程度上侵蝕著行政訴訟制度的合法性。

(二)合意型行政爭議解決機制力度不足

盡管現行行政訴訟制度以行政審判權的有效行使為基本行為模式,但是行政訴訟制度并不排斥訴前調解。行政爭議訴前調解是行政爭議解決體系中的一個重要組成部分,也是司法非訴訟爭議解決機制建設的重要組成內容。［2］112不同于外在于訴訟兩造以法院裁判最終形成糾紛解決結果的“裁判型行政爭議解決機制”,行政爭議訴前調解以爭議雙方充分表達意思,達成合意,而被稱為“合意型行政爭議解決機制”。2021年6月1日實施的《最高人民法院關于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》(以下簡稱《繁簡分流意見》)為合意型化解行政爭議提供了依據,亦即其規定了行政爭議訴前調解這一典型的合意型行政爭議解決機制。然而,經過對省內幾家基層法院開展行政案件的訴前調解調研,我們發現合意型行政爭議解決機制呈現出力度上的不足等狀況。對以行政爭議訴前調解為典型代表的合意型行政爭議解決機制進行分析,揭示司法實踐中呈現出的“調解悖論”并分析其原因。

“調解悖論”體現在兩方面:一方面,即使一方或者雙方拒絕試圖以調解的方式解決爭議,但仍存有當事人達成其事先沒有意識到能達成調解協議的可能性;另一方面,即使有些當事人,開始并不愿意參加訴前調解,但經過調解后,對于調解的結果與過程,都顯得相當滿意,甚至比那些一開始就積極參與訴前調解的人,熱情還要高。［2］116上述“調解悖論”帶來了行政爭議訴前調解等合意型行政爭議解決機制認識不一、制度操作與設計存在匱乏、訴前調解協議的效力缺乏保障、未能實質減輕審判工作的壓力等現實問題,究其原因,大體主要有以下幾個方面:

首先,現行《行政訴訟法》和《行政訴訟法司法解釋》雖然確認了通過調解結案的方式,但在配套制度方面,行政案件調解的特殊適用規則方面存在嚴重缺陷,特別是在需要經過司法調查與辯論的調解和未經司法調查和辯論的直接調解的案件中缺乏操作規范,最終導致法官無法通過調解的方式來結案。［3］64在上述情形中,法官付出多于辦理其他案件的精力組織調解,并最終達成合意解決方案,卻無法完成結案,而需再費周章,在結案率、收結比、審理期限等質效考核指標的壓力下,組織調解“吃力不討好”,嚴重影響了行政審判者組織調解的動力。在大多數案件中,如果能夠達成雙方滿意的結果,法院更加傾向于勸說原告撤訴以結案。同時,由于調解形成的解決方案往往以協議的形式出現,對于這種協議的效力,特別是確認與強制執行欠缺相應具體規定,導致人民群眾在心里對于調解協議的效力畫上了問號,覺得不如行政判決來得實在,因而也就欠缺接受調解的意愿。調解配套制度供給的不足與缺位,導致選擇調解方式解決行政爭議的正向激勵不足,嚴重影響了合意型行政爭議解決實際效果。

其次,當前法院行政審判工作面臨著巨大的現實壓力。一方面,人民法院的行政管轄受到立案登記制和跨區管轄改革的影響,另一方面,出現了 “案多人少”的局面。行政案件的調解往往費時費力,而法院的資源并沒有增加,因此很難在法律程序期限內完成調解。出于這個原因,法院往往傾向于在依法裁決和司法調解之間解決案件。同時,上訴率、發回重審率和改判率一直是評價行政訴訟績效的重要指標,這也是行政爭議沒有得到很大程度解決的常見表現。在這種評估中,法院更傾向于通過當事人之間的協調來解決案件,從而使當事人撤回他們的訴求。從避免傷害的角度來看,法院通過協調解決案件是相對安全的,因為這不會導致當事人的反對和抱怨,也不需要向公眾展示特殊的協調程序。［3］68

最后,在訴訟兩造之間仍然存在復雜的社會心態的背景下,人民法院通過調解解決案件的社會基礎并不牢固。由于監察體制改革尚未完成,解決行政爭議的調解方式尚未被社會公眾廣泛接受,行政機關作為行政爭議案件的被告,自然處于觀望狀態。至于相對弱勢的原告,只有在權衡各種現實利益的基礎上,合理行使行政爭議權利,才能為接受這一糾紛解決方式做好準備。［3］71行政爭議之所以會出現,是因為存在利益訴求的沖突。在糾紛解決的過程中,利益訴求與結果預期又會不斷發生變化,使得爭議雙方之間的關系更加復雜。如何快速找準爭議雙方在利益和心態上的平衡點,高效達成合意解決方案,不僅是多元糾紛解決的重要課題,也是調解制度完善的應然方向。

(三)實質性化解行政爭議制度效能不佳

鑒于現有行政爭議解決機制時常面臨“程序空轉”的制度功能發揮乏力、制度實施效能低下的質疑,實質性化解行政爭議開始從理念變成制度,以肩負其拯救行政爭議化解機制的時代重任。2014年修訂的《行政訴訟法》中新設的行政機關負責人出庭應訴、民事爭議一并解決、規范性文件附帶審查等制度,就是為了落實實質性化解行政爭議的制度設計。行政爭議實質性解決,就其基本含義而言,主要是指法院對行政行為的合法性進行審查,重點審查行政爭議所依據的事實和申請人的真實目的,通過裁判、調解和協調相結合的方式,輔之以靈活運用其他司法機制、一般訴訟和徹底的普遍裁判,實現對公民、法人和其他組織合法權利的有效保護。［4］122然而,由于長期以來具體規范付之闕如,缺乏具體的建構方向,實質性化解行政爭議制度未能真正落地生根,現有的嘗試多局限于一時一地,暫時不具備推廣應用的客觀條件。以行政機關負責人出庭應訴制度為例,盡管《行政訴訟法》及其司法解釋針對被訴行政機關負責人出庭應訴工作作出了明確的規定,然而,從實踐來看,該制度的運行績效與實施效果,仍徘徊在“出庭應付”與“出庭出彩”間,出庭應訴熱及出庭應訴率畸高畸低,背后隱藏著諸多的實踐隱憂。［5］5質言之,行政訴訟法規定的實質性化解行政爭議制度在文本表達與制度實踐之間存在明顯背離,消解著上述制度功能的正常發揮。

二、理性思辨:市域社會治理現代化與行政爭議實質化解機制的內在關聯性

鑒于現有的行政爭議解決機制存在上文所述的諸多問題,為深入推進市域社會治理能力和治理體系現代化,有必要以一種理性姿態深入思辨,邏輯思考,并從制度上對其進行設計,構建市域協同化解機制新型制度,勢在必行。

(一)行政爭議實質化解機制與市域社會治理現代化的理念契合

市域社會治理現代化本質在于實現人的全面發展,維護人民群眾的合法權益是實現市域社會治理現代化的重要目標。而現行行政爭議解決機制所內含的維護當事人合法權益的價值理念與市域社會治理現代化的價值追求具有高度契合性。通常而言,行政爭議化解工作是政府、法院和公民三方主體直接參與針對所涉行政爭議事項的溝通活動。在一個民主國家,公眾壓力往往比法院命令更能激勵立法者。只有在法官具備工匠精神的情況下,才能有效地維護法治和法學的規則。與政治法官不同,技術法官既不是專制者,也不是篡改者;其只是對語言、原意或歷史實踐所表明的從憲法中得出的原則和價值賦予意義。因此,對公眾利益的珍視不僅是行政機關的單方職責,也是人民法院司法為民公正司法的客觀要求。人民法院參與市域社會治理的過程就是踐行“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受公平正義”的司法目標。具體到行政審判領域,人民法院在行政審判過程中,秉持實質性化解行政爭議的裁判立場,針對所涉行政爭議進行依法客觀公正裁判,并延伸審判職能,對引發行政爭議的社會根源性問題一并提出解決應對之策,彰顯了人民法院實質化解行政爭議與市域社會治理現代化的內在契合。市域社會治理現代化客觀上需要建構實質性化解行政爭議機制。

(二)行政爭議實質化解機制與市域社會治理現代化的時空同構

市域社會治理現代化是新時代背景下國家治理能力和治理體系現代化的重要組成部分,也是對于治國理政歷史問題作出的時代回答,彰顯出中國特色社會主義道路的獨特價值和內在追求。馬克思指出“人是本質,是人的全部活動和全部狀況的基礎”。人作為一種地方性存在,其生活于具體空間之中,空間正義由此出場。“空間正義指向人的存在正義,空間正義的實現在本質上是主體對自身空間的完全占有。”［6］65市域社會治理現代化正是“空間正義”的具體體現,以一定的市域社會為限界定“空間”范圍,通過人與人之間糾紛的化解,實現對于市域社會的完全占有,在分配的維度上實現正義。推進市域社會治理現代化,構建市域社會治理共同體,促進市域社會領域矛盾糾紛的有序化解,強調實質正義,重視對于人民群眾合法權益的切實保障,是市域社會治理現代化一以貫之的邏輯主線。市域社會治理現代化對實質正義的推崇并非不重視程序正義,而是在堅持程序正義基礎上,強調實質正義的維度。

市域社會治理是一項繁復的社會治理工程,由于參與治理主體的多元化、治理任務的多重性、治理方式的多樣化,人民法院僅僅是市域社會治理的一個部門或一個環節,其無法獨立承擔整個社會治理重任。人民法院在審理行政案件過程中,以實質正義為旨歸,以實質性化解行政爭議為目標,經由正當程序而形成的司法結果,兼顧法律效果與社會效果,為化解行政爭議進而協調政府、法院與公民三方關系,提供了實質的價值指引。申言之,市域社會治理現代化的實質正義亟須人民法院在行政審判中發揮實質性化解行政爭議的主導作用。一是引導審判模式從“廣場式”向“劇場式”轉化,明確各方訴訟地位背后的訴求表達程序和途徑,利用行政審判的空間效果展示司法權威介入行政爭議解決的終局裁斷形象;二是強調行政審判實質正義的追求,審判機關與地域行政區劃高度聯系,行政審判在一定區域內運行意味著正義的具象實現,通過審判過程讓人民群眾在每一個行政案件中感受到公平正義;三是以行政審判樹立正義信仰,審判活動是市域社會空間內部正義的具象表達,特別是行政審判展現了一定地域內司法權對于行政權的矯正,是在分配正義基礎上矯正正義的落實,以行政審判的示范效應帶動行政機關和行政相對人追求正義。

(三)行政爭議實質化解機制與市域社會治理現代化的功能耦合

市域社會治理作為承接國家治理與基層治理的中間治理場域,其內含溝通理性的實踐邏輯。如果說市域社會治理現代化所追求的實質正義彰顯的是市域社會治理現代化所推崇的實質正義維度的話,市域社會治理現代化所內涵的溝通理性則彰顯了市域社會治理現代化的形式正義維度。實質正義維度為市域社會治理提供目標指引,而形式正義維度則為市域社會治理提供實現路徑。從關系維度而言,市域社會治理現代化的核心與基礎表達的是以行政機關和司法機關為代表的公權力與公民個人之間的管理與服務關系,其內涵社會治理參與主體通過法定溝通渠道進行理性互動的可能性,也昭示出社會治理參與主體為維護自身利益進行合作溝通的必然性。因此,我們可以說,在市域社會治理現代化的場域內,各方主體通過制度平臺上的理性溝通,表達利益訴求,平和地化解糾紛,實現關系理性化,并以此為基礎,推動市域社會治理現代化的進程。簡言之,積極構建理性溝通的制度平臺,實現各方主體的理性表達與回應,是市域社會治理現代化的題中之義。一方面,對內立足行政審判,為各方充分表達意見、解決爭議提供平臺,以充分的溝通保證“判決的自洽性”和“合理的可接受性”,實現行政審判的“溝通理性”之維。另一方面,對外發揮審判機關溝通媒介作用,將溝通化解糾紛納入法治軌道,在“事事合法”的基礎上保障爭議各方有效交流,促進爭議解決,以審判權行使邏輯中蘊含的溝通理性引導各方。

綜上所述,從理性邏輯的角度,應當構建合法、高效、有序的行政爭議市域協同化解機制,搭建市域社會治理現代化的溝通平臺。唯有如此,才能不斷助推法治政府建設,推進轄區市域社會治理能力現代化,切實解決行政爭議案件的問題。

三、革新進路:行政爭議市域協同化解機制的構建路徑

2021年12月,最高人民法院印發了《關于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》(以下簡稱《多元化解意見》)。以《多元化解意見》為規范基礎,結合推進市域社會治理現代化中行政爭議化解的諸多問題,提出行政爭議市域協同化解機制構想?！抖嘣庖庖姟妨⒆阌诂F有行政爭議解決機制,意在盤活現有多元行政爭議化解資源,使訴訟、調解、審判各項糾紛機制各歸其位、各司其職,讓現有機制實現應有目標和特有功能,以期驅動行政爭議市域協同化解機制高速有效運轉。

(一)依托繁簡分流落實行政訴訟基本職能

從法解釋學角度而言,對2014年《行政訴訟法》第1、2條和《行政訴訟法司法解釋》第68條應進行體系性解釋,并將其作為行政訴訟類型構造的規范基礎,在繁簡分流和審理方式上下功夫,堅持創新性思維不斷予以完善和健全。以訴訟類型構造為契機,著力推行行政案件繁簡分流審判機制,通過“簡案快辦”達到“繁案精審”的目標。因此,有學者認為:“在以有效調控行政訴訟增量為目標的政策參與型訴源治理格局中,人民法院通過扮演參與者和分流者角色追求訴訟的源頭治理。”［7］192

通過“繁簡分流”優化司法資源配置,同時促進考核機制的進一步合理化,解決行政審判者對于結案率等考核指標的后顧之憂,增強審判者組織調解實現調解結案的動力,不斷提高行政爭議實質化解決的質量和能力,優化訴前調解分流功能,為行政審判減壓,全面提升行政審判質效,增強行政審判權威和司法機關公信力,形成正向傳導,創造體系勢能,實現行政訴訟基本職能落實到位。

踐行實質性解決行政爭議理念,要求在行政審判中,人民法院要克服“司法無能”和“司法萬能”兩種極端傾向。一方面,人民法院要依法履行職責,運用法律賦予的審判權積極化解各類行政爭議案件;另一方面,還要善于尋求外部支持,實現政府與法院互動常態化、制度化,在多元化行政糾紛解決體系中,充分發揮合力作用,助推法治政府建設不斷再上臺階。實質性解決行政爭議的能力提升,其重要在于法官對社會生活的切身觀察,著力在完整還原生活的場景上,不斷尋求最佳化解方式和化解路徑。［4］135

(二)發揮合意型行政爭議解決機制作用

《多元化解意見》強調了行政爭議源頭性預防工作的重要性,從風險防范及全民普法、守法等方面,參與訴源治理,推動行政爭議糾紛的源頭性化解工作。由此觀之,司法調解作為行政爭議解決機制的重要補充機制,發揮司法調解在市域社會治理現代化過程中的“可視化正義”特色,讓人民群眾在參與司法調解的過程中,見證以司法機關為主導的行政爭議化解機制的實際運行過程,切實體會司法運送正義的實現過程,以自主參與帶動社會共建。同時,通過司法確認程序,確認行政訴前和解協議的效力,嚴格落實《繁簡分流意見》第6條第1款規定賦予該和解協議的可執行性,確保協議具有強制執行力。只有讓人民群眾看得見,人民群眾才能信得過。賦予和解協議可執行性,讓人民群眾在有實效的執行中看到自己不僅能夠與政府協商達成解決方案,更能實實在在地看到爭議解決方案的落實,增強人民群眾遇事找法、解決問題靠法的觀念,在制度細節中展現以行政調解為代表合意型爭議解決機制的高效性與時效性。

(三)強化實質性化解行政爭議制度功能

有學者指出,中國特色行政審判制度是彰顯習近平法治思想實踐偉力的重要場域。［8］3實質性行政爭議解決的概念是基于中國社會轉型期社會矛盾和糾紛日益增多、爭議解決機制表現不佳的現實情況。特別是行政案件的上訴和申訴數量多,以及實質性裁決數量多,被告敗訴率高,原告和解率低等困境,考驗著行政司法系統解決糾紛的能力。為了從根本上解決“懸案” 和“閑案” 問題,最高人民法院希望各級人民法院普遍處理相關糾紛,積極回應當事人提起行政訴訟的真誠請求。2014年修訂的《行政訴訟法》將諸如行政機關負責人出庭應訴、規范性文件附帶審查等實質性化解行政爭議制度納入現行行政訴訟制度體系中,這標志著實質性化解行政爭議從理念到制度的深刻躍遷。在實質性解決行政爭議理念的指導下,充分整合體制內各種有力資源、靈活使用多樣化裁判和非裁判方式就成為人民法院創造性地開展行政審判工作的”新常態”。基于現有實質性化解行政爭議制度的發展經驗,著力構建行政爭議市域協同化解機制,助力市域社會治理現代化。

四、訴訟發力:行政爭議市域協同化解機制的訴訟路徑

如果說《多元化解意見》帶來的革新意在激發現有制度構造的活力,那么在行政爭議市域協同化解機制的創新路徑中,訴訟制度應當貢獻不可或缺的力量。盡管我國現行行政訴訟制度已經存在諸如行政機關負責人出庭應訴、行政司法建議、規范性文件附帶審查等制度,然而這些制度在實際運作中發揮狀況并不盡如人意。因此,建構行政爭議市域協同化解機制亟須激活行政訴訟制度體系中實質性化解行政爭議制度機制,以發揮解決實質解紛功能。

(一)激活行政機關負責人出庭應訴制度功能

自2014年修訂后的《行政訴訟法》將行政機關負責人出庭應訴作為法定義務納入法律規定以來,該制度發揮著多重功能。實質性化解行政爭議是行政機關負責人出庭應訴制度原初功能,伴隨國家治理體系和治理能力現代化的推進,該制度衍生出行政治理能力與司法治理能力雙向建構、共同提升的治理功能。經由治理體系和治理能力現化視域下審視該制度的理論根基與實踐基點,助推行政機關負責人從“行政帷幕”走到“司法前臺”,以審判為中心訴訟理念,在實現庭審實質化的同時,堅守解紛功能與張揚治理功能,實現該制度從訴訟制度到治理機制的躍遷。［9］119從理論層面而言,現行法律為行政機關負責人出庭應訴賦予了實現行政爭議實質性化解的制度功能。事與愿違的是,盡管某些省份宣稱被訴行政機關負責人出庭應訴率多年來保持100%,然而在很多時候行政機關負責人出庭應訴的文本規定與制度功能之間存在嚴重背離現象。

行政機關負責人或是作為一級政府代表或是作為某一領域負責領導,在法庭“儀式”之中作為公權力的具象表現,既能讓人民群眾看到行政機關的應訴態度,更是在行政訴訟中讓行政機關的決策者認識到合法行政的含義所在和行動所指。行政機關負責人出庭應訴不僅是在市域社會范圍內依托訴訟平臺的一場場治理實踐,更是對于未來市域社會治理的一次次深刻形塑,在行政訴訟中,以法治的生動實踐引導人民群眾、鞭策行政機關,讓本就作為市域社會治理基礎的行政活動雙方的行政機關和行政相對人(公民),在后續的市域社會治理中樹立法治思維、運用法律手段,從源頭上減少行政爭議,實現以行政爭議的解決促進市域社會依法治理水平實際提升的目標。

(二)型構行政審判白皮書制度功能

人民法院在進行行政審判過程中,針對被訴行政機關在行政管理、行政決策、行政服務等方面存在的管理漏洞或行政風險,往往會采取制發司法建議書的形式指出并敦促行政機關進行修正。與個案式的司法建議不同,行政審判白皮書則是以類案指導或共性問題診斷的形式為行政機關提供司法指南。如果說人民法院關于行政程序實踐的司法指南是個別的司法指導,那么《行政審判白皮書》的發布則更像是一種制度性的大眾傳播。由于《行政審判白皮書》中固有的治理功能具備溝通理性特質,將《行政審判白皮書》這一柔性行政機制引入行政與司法互動體系,可以弱化人民法院對行政權力的剛性一元化控制,實現行政權力與司法權力的良性互動,彰顯《行政審判白皮書》的溝通性和理性特征?；谝陨险撌?《行政審判白皮書》不應理解為法院和行政機關之間的 “竊竊私語”,而應理解為司法和行政機關為實現國家治理體系與行政能力現代化的行政目標而進行合作和密切互動的“公開論壇”,并且它應成為一個 “開放的論壇”,司法部門和行政部門在其中密切合作,以期實現國家政府系統和政府能力現代化的目標。［5］55

(三)發揮規范性文件附帶審查制度功能

自2014年修訂的《行政訴訟法》實施以來,行政規范性文件附帶性審查已然成為法定的解紛裝置。然而,一些地方法院,基于各種因素考量,仍然沿襲以往的做法,往往借助諸多隱形策略,以此來規避附帶性審查的司法適用。而對于這些消極現象,除了“嵌入式法院”的傳統解釋之外,司法對它們的公開評價及差異化判斷所附帶的制度風險,也是司法消極態度的重要緣由之一。除此之外,附帶性審查所設定的審查標準、審查形式也存有偏差,未能考慮到現代行政發展趨勢下,法院作為獨立機關所具有的“機構能力”的局限性。然而,從積極角度而言,規范性文件附帶審查作為一項糾錯解紛裝置,也日益凸顯出一定的樞紐功能。如果說訴源治理是行政爭議解決的“萬金良方”,那么規范性文件合法性審查就是行政爭議解決的“治本之藥”。不同于其他爭議解決方式化解糾紛治療“已然之病”,規范性文件的附帶性審查針對行政行為的合法性依據,對規范性文件“贊善匡失”,強化其在后續運行中的合法性,對“未然之病”對癥下藥。通過司法建議這一制度工具,附帶性審查裝置向各類有權處理機關傳遞合法性訊號,未來有望與其他審查機制有效無縫配合,以此來實現對行政規范性文件進行立體化治理。［10］127

結語

基層治理是國家治理的基石,基層治理能力是國家治理能力在基層治理事務中的體現。［11］122而市域社會治理具有連接國家治理與基層治理的中介功能。市域社會治理現代化是一項系統工程。市域社會場域內矛盾糾紛化解機制的系統建構與有效運作是實現市域社會治理體系和治理能力現代化的重要保障機制。鑒于行政爭議在市域社會矛盾糾紛中占據較大比例,對行政爭議的化解與預防顯得尤為重要。然而,長期以來,行政爭議解決機制因理念不優、運轉不暢、功能乏力而飽受詬病。實質性化解行政爭議理念的及時引入與實踐性轉化,為現有行政爭議化解機制注入了源頭活水,為市域社會領域建構多元協同的行政爭議化解機制提供了智識資源與行動指南。鑒于推進市域社會治理現代化并非朝發夕至、一日可成的速決戰,而是一場艱難反復、長期堅持的持久戰。因此,市域社會治理現代化的推進以及行政爭議協同解決機制的建構永遠在路上。