行政非罪化的理論證成與適用規(guī)制

黃小龍

(南華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院,湖南 衡陽(yáng) 421001)

引言

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置(簡(jiǎn)稱行政非罪化)現(xiàn)象在執(zhí)法實(shí)踐中一直存在,國(guó)家有關(guān)部門也一直致力于解決該問(wèn)題。十八屆四中全會(huì)就特別指出,要強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接,堅(jiān)決克服有罪不移、有案不送、以罰代刑的問(wèn)題。對(duì)此,相關(guān)部門出臺(tái)了系列規(guī)范性文件,旨在推進(jìn)該問(wèn)題的根治。筆者通過(guò)北大法寶以“行政執(zhí)法與刑事司法銜接”進(jìn)行標(biāo)題檢索,其中直接以此命名的法律規(guī)范就有十余個(gè)。由此可見(jiàn),有關(guān)部門解決該問(wèn)題的決心和力度不可謂不大,但從實(shí)踐情況來(lái)看,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件移送率極低,非罪化現(xiàn)象仍然大量存在,相關(guān)規(guī)范的實(shí)施效果并不理想。對(duì)于行政非罪化問(wèn)題,核心并非其是否應(yīng)當(dāng)存在,而是其應(yīng)當(dāng)以何種形式存在,及其存在的范圍限度問(wèn)題。基于此,本文擬就行政非罪化的存在基礎(chǔ)、適用案件以及非罪化后的案件處理等問(wèn)題展開(kāi)研究。

一、行政非罪化的邏輯基礎(chǔ)

非罪化現(xiàn)象在行政執(zhí)法實(shí)踐中“生生不息”,有其自身的邏輯基礎(chǔ)。具體而言,主要包括三個(gè)方面:一是出罪權(quán)的“過(guò)程性”配置規(guī)律;二是前置法定性與刑事法定量的獨(dú)特犯罪認(rèn)定機(jī)制;三是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政犯罪案件的先行管轄事實(shí)。

(一)出罪權(quán)的“過(guò)程性”配置規(guī)律

國(guó)家刑罰權(quán)力包括入罪權(quán)和出罪權(quán)兩個(gè)方面的內(nèi)容,而一個(gè)完善的訴訟機(jī)制,不僅入罪的渠道應(yīng)當(dāng)是暢通的,出罪的途徑同樣也應(yīng)當(dāng)是無(wú)阻的。在刑事訴訟過(guò)程中,公、檢、法等司法機(jī)關(guān)都擁有終結(jié)訴訟程序的權(quán)力。如根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定,對(duì)于犯罪嫌疑人不需要追究刑事責(zé)任,或不需要判處刑罰或免除刑罰的,司法機(jī)關(guān)有權(quán)不予立案、撤銷案件或作出不起訴決定。對(duì)此,學(xué)者稱之為出罪權(quán)。在刑事訴訟中,出罪權(quán)并不是某一機(jī)關(guān)的獨(dú)有權(quán)力,而是公、檢、法等專門機(jī)關(guān)的共享權(quán)能。我國(guó)《刑事訴訟法》明確規(guī)定公、檢、法三機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的訴訟原則。在刑事訴訟中,三機(jī)關(guān)并不是共時(shí)性關(guān)系,而是歷時(shí)性關(guān)系。公安偵查、檢察起訴、法院審判相互接力傳遞,如同田徑接力賽。這種職能分工、分階段的刑事訴訟流程構(gòu)造,與封建社會(huì)諸功能合一的集權(quán)式訴訟全然不同。因此,有學(xué)者以“流水線”“接力賽”類比現(xiàn)代刑事訴訟結(jié)構(gòu)。流水線或接力賽的隱喻,表明了刑事訴訟的過(guò)程流轉(zhuǎn)性。當(dāng)然,在這一訴訟過(guò)程中,每一環(huán)節(jié)相應(yīng)的辦案機(jī)關(guān)都有權(quán)把那些不該指控、不該起訴、不該審判的案件篩選過(guò)濾掉。因此,我們更贊同帕克言下的“障礙賽”的觀點(diǎn),因?yàn)椴⒉皇撬械男淌掳讣寄軌蝽樌M(jìn)入到審判階段,由法院最終定罪判刑。

我國(guó)刑事訴訟縱向構(gòu)造取法蘇聯(lián)的訴訟階段論,將刑事訴訟過(guò)程分為立案?jìng)刹椤彶槠鹪V和審判三個(gè)重要階段,而公、檢、法三機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)三個(gè)不同的訴訟階段。每一階段都是相對(duì)獨(dú)立和完整的,有其自身的訴訟任務(wù),只有完成了前一階段的任務(wù),案件才能進(jìn)入下一階段。［1］雖然法院享有最終的定罪權(quán),但是出罪權(quán)并非法院的專屬權(quán),在偵查、起訴階段,公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都同樣享有出罪權(quán)。如學(xué)者所言,在每一個(gè)階段,都會(huì)產(chǎn)生具有法律效力的訴訟決定,諸如立案決定、移送起訴決定、提起公訴決定、法院判決或裁定等［2］;同樣,也會(huì)產(chǎn)生諸如不立案決定、撤銷案件決定、不起訴決定等訴訟決定,而這正是出罪權(quán)的具體體現(xiàn)。由此可知,出罪權(quán)具有過(guò)程性的配置規(guī)律。

一般認(rèn)為,立案是刑事訴訟開(kāi)始的標(biāo)志,立案的目的或任務(wù)就是決定刑事訴訟程序是否已經(jīng)開(kāi)始。因此,立案也是公權(quán)力正式介入刑事案件的標(biāo)志。但行政犯罪案件相較于普通刑事犯罪案件而言,其在公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榍?還存在行政執(zhí)法檢查環(huán)節(jié),也即公權(quán)力在刑事立案前就已經(jīng)介入了行政犯罪案件,只有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法認(rèn)為涉嫌犯罪的案件,才會(huì)移送公安機(jī)關(guān)予以立案?jìng)刹?從而啟動(dòng)刑事訴訟法意義上的訴訟程序。從公權(quán)力分工配合角度來(lái)看,行政執(zhí)法檢查環(huán)節(jié)可謂是行政犯罪案件刑事訴訟程序的“先前程序”［3］。而按照案件的流轉(zhuǎn)程序以及出罪權(quán)的過(guò)程性配置規(guī)律,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法檢查環(huán)節(jié)當(dāng)然地享有將不具有刑罰必要性的案件予以出罪處理的權(quán)能。

(二)前置法定性與刑事法定量的犯罪認(rèn)定機(jī)制

與大多數(shù)國(guó)家純定性的犯罪認(rèn)定模式不同,我國(guó)刑事立法采取了“定性+定量”的犯罪認(rèn)定模式。根據(jù)《刑法》第13條“但書(shū)”規(guī)定,“情節(jié)顯著輕微危害不大的,不認(rèn)為是犯罪”。此外,立法者在《刑法》分則個(gè)罪條款中也設(shè)定了諸如“情節(jié)嚴(yán)重”“情節(jié)惡劣”“數(shù)額較大”等犯罪成立條件。這也就是說(shuō),犯罪不僅需要具備刑事違法性“質(zhì)”的要素,還需要滿足刑事違法性“量”的要求,是“罪質(zhì)”與“罪量”的統(tǒng)一。對(duì)于行政犯罪,我國(guó)刑法采用了大量空白刑法規(guī)范,行為的違法性一般取決于前置行政法之規(guī)定,《刑法》僅對(duì)其罪量作規(guī)定,即前置法定性而刑事法定量。一方面,由于行政犯罪的違法實(shí)質(zhì)在于對(duì)前置法所保護(hù)之法益的侵害,因此前置法規(guī)范為刑事立法劃定了不法行為的邊界,不具有前置法違法性的行為,便無(wú)犯罪之可能,此即“前置法定性”之要義;另一方面,前置法上的不法行為也并非當(dāng)然地就具有刑事違法性而成立犯罪,只有當(dāng)其符合犯罪構(gòu)成并且達(dá)到可罰的違法性程度,才能論之以刑法上的犯罪,此即“刑事法定量”之實(shí)質(zhì)。［4］在我國(guó),區(qū)分某一行為是構(gòu)成犯罪還是屬于一般違法行為,關(guān)鍵在于行為的“情節(jié)或數(shù)額”是否達(dá)到了相關(guān)犯罪之入罪標(biāo)準(zhǔn),而刑法條文中對(duì)犯罪行為情節(jié)或數(shù)額的特別要求,構(gòu)筑了我國(guó)獨(dú)特的“定性加定量”的犯罪認(rèn)定機(jī)制。

相較于民法、行政法等部門法,刑法具有保護(hù)對(duì)象范圍的廣泛性和調(diào)整手段的嚴(yán)厲性特點(diǎn)。所有其他部門法所保護(hù)和調(diào)整的社會(huì)關(guān)系,也都需要同時(shí)借助刑法的保護(hù)和調(diào)整,如果將其他部門法比作“前鋒”,那么刑法則是“后衛(wèi)”。雖然刑法、行政法等各有其作用場(chǎng)域而具有相對(duì)的獨(dú)立性,但之間不應(yīng)沖突、矛盾,并應(yīng)當(dāng)形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法秩序整體。［5］因此,就行政犯罪而言,絕不能出現(xiàn)行政法等前置法規(guī)范所允許的行為而在刑法上卻被評(píng)價(jià)為犯罪行為的現(xiàn)象,否則,將導(dǎo)致國(guó)民的無(wú)所適從。我國(guó)前置法定性與刑事法定量的犯罪認(rèn)定機(jī)制,將犯罪門檻(罪量)之下的“同質(zhì)”行為交由行政處罰來(lái)規(guī)制,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于同質(zhì)的行政違法行為依法具有管轄權(quán)。在實(shí)踐中,“同質(zhì)”違法行為是否構(gòu)成犯罪、是否達(dá)到相應(yīng)的追訴標(biāo)準(zhǔn)以及是否具有刑罰必要性,首先是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)判定的。因此,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在我國(guó)的行政違法犯罪制裁體系中掌握著相對(duì)的“主動(dòng)權(quán)”。［6］

(三)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政犯罪案件的先行管轄事實(shí)

從行政犯罪案件的發(fā)展歷程來(lái)看,行政犯罪的查處程序通常情形下包括執(zhí)法檢查、立案?jìng)刹椤彶槠鹪V和審判四個(gè)環(huán)節(jié),行政執(zhí)法檢查位于案件查處程序的最前端,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相較于司法機(jī)關(guān)擁有對(duì)行政犯罪案件事實(shí)上的先行管轄的便利,對(duì)案件享有先行處置的權(quán)力,即對(duì)于在執(zhí)法檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法犯罪案件,執(zhí)法機(jī)關(guān)享有是否移送司法機(jī)關(guān)的處置決定權(quán)。

在行政違法犯罪案件的查處實(shí)踐中,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)先行對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查,再根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出相應(yīng)的處置決定?！缎姓幜P法》第57條對(duì)此明確規(guī)定,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)后,應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查結(jié)果的不同情況,分別作出相應(yīng)的處置決定。其中,就包括違法行為涉嫌犯罪予以移送司法的情形。另外,根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條之規(guī)定,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)“涉嫌構(gòu)成犯罪,依法需要追究刑事責(zé)任的”,應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)。這一規(guī)定事實(shí)上明確了“需要追究刑事責(zé)任”的案件移送標(biāo)準(zhǔn)。申言之,根據(jù)《刑法》等法律規(guī)定不需要追究刑事責(zé)任的,執(zhí)法機(jī)關(guān)可以不移送司法機(jī)關(guān)而給予相應(yīng)的行政處罰。結(jié)合《行政處罰法》第27條司法機(jī)關(guān)“反向移送義務(wù)”的規(guī)定,可推知,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)基于其先行管轄的地位,對(duì)于不需要追究刑事責(zé)任或免予刑事處罰的犯罪案件,其可以酌定不予移送司法機(jī)關(guān)而直接給予相應(yīng)的行政處罰。［7］

綜上所述,無(wú)論是從理論層面還是實(shí)踐維度來(lái)看,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都理當(dāng)享有適當(dāng)?shù)姆亲锘幹玫臋?quán)能。

二、行政非罪化的適用條件

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有非罪化處置的權(quán)力,但同時(shí)這種權(quán)力應(yīng)當(dāng)是有條件的。具體來(lái)說(shuō),行政非罪化權(quán)能的適用,應(yīng)當(dāng)滿足兩個(gè)基本條件:一是行為涉嫌構(gòu)成犯罪;二是綜合考量行為欠缺刑罰處罰的必要性。

(一)行為涉嫌構(gòu)成犯罪

行政非罪化的實(shí)質(zhì)即是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將涉嫌構(gòu)成犯罪的行為不移送司法而予以行政違法化處理,故其前提即是行為已涉嫌犯罪,不涉嫌犯罪的行為自然不存在非罪化處置的問(wèn)題。根據(jù)《世界人權(quán)宣言》及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等國(guó)際公約之規(guī)定,凡受刑事控告者,在未經(jīng)依法公開(kāi)審判而證實(shí)有罪前應(yīng)假定其無(wú)罪,確立了定罪權(quán)由審判機(jī)關(guān)獨(dú)享的國(guó)際刑事司法準(zhǔn)則。我國(guó)《刑事訴訟法》第12條對(duì)此也作了明確規(guī)定,任何人未經(jīng)法院依法審判,不得確定有罪。因此,此處所言的涉嫌構(gòu)成犯罪與法院最終定罪處刑意義上的構(gòu)成犯罪有所不同。

關(guān)于何為犯罪,從世界立法例來(lái)看,大致存在三種觀點(diǎn):形式犯罪說(shuō)、實(shí)質(zhì)犯罪說(shuō)和混合犯罪說(shuō)。我國(guó)刑法關(guān)于犯罪的規(guī)定,采用了混合犯罪說(shuō)的概念,即犯罪是具有刑事違法性和應(yīng)受刑罰處罰的社會(huì)危害性行為。犯罪概念明確了什么是犯罪的問(wèn)題,但如何判定行為構(gòu)成犯罪,則是犯罪構(gòu)成需要解決的問(wèn)題。近年來(lái),隨著我國(guó)學(xué)者對(duì)德日刑法學(xué)的關(guān)注,學(xué)界形成了“四要件”與“三階層”的犯罪構(gòu)成理論爭(zhēng)議。越來(lái)越多的學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)四要件理論提出了批判,轉(zhuǎn)向于階層犯罪理論。(1)如陳興良教授認(rèn)為,由于四要件理論內(nèi)部缺乏位階關(guān)系,根據(jù)四要件認(rèn)定犯罪,往往主觀與客觀判斷顛倒、事實(shí)與價(jià)值判斷混淆,進(jìn)而影響了犯罪的準(zhǔn)確認(rèn)定。參見(jiàn)陳興良:《犯罪論體系的位階性研究》,載《法學(xué)研究》2010年第4期。周光權(quán)教授亦認(rèn)為,雖然從結(jié)果上來(lái)看,大多數(shù)案件中兩種理論并無(wú)不同,但對(duì)于某些疑難案件的定性,四要件理論得出不當(dāng)結(jié)論的可能性增大。參見(jiàn)周光權(quán):《階層犯罪論及其實(shí)踐展開(kāi)》,載《清華法學(xué)》2017年第5期。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者許玉秀則明確指出,階層犯罪理論的犯罪判斷方法,為司法人員提供了精確的判斷犯罪成立與否以及處罰與否的順序和步驟,從而保證了刑罰制裁的科學(xué)性和有效性。參見(jiàn)許玉秀:《當(dāng)代刑法思潮》,中國(guó)民主法制出版社2005年版,第59頁(yè)。根據(jù)階層犯罪理論的觀點(diǎn),行為成立犯罪需要同時(shí)滿足構(gòu)成要件該當(dāng)性、違法性和有責(zé)性三個(gè)條件。基于“客觀違法,主觀責(zé)任”的信條學(xué)原理,古典階層犯罪理論將行為、行為主體、行為結(jié)果、行為情狀等客觀要素歸于構(gòu)成要件范疇,故意、過(guò)失、目的、動(dòng)機(jī)等主觀要素歸于有責(zé)性范疇,而聯(lián)結(jié)構(gòu)成要件符合性和有責(zé)性的違法性則是個(gè)別地、實(shí)質(zhì)地判斷行為是否存在違法阻卻事由?；跇?gòu)成要件的違法推定機(jī)能,通常情況下,只要行為符合構(gòu)成要件該當(dāng)性,就意味著行為具有違法性。據(jù)此,可以認(rèn)為,行政非罪化處置的犯罪案件,應(yīng)當(dāng)是滿足階層犯罪理論第一階層判斷的案件,即符合構(gòu)成要件該當(dāng)性。該當(dāng)性判斷重點(diǎn)即是審查被告人的行為與構(gòu)成要件所要求的實(shí)行行為、特定對(duì)象、危害結(jié)果、因果關(guān)系及客觀歸責(zé)、違法身份等要素是否相一致,從而確定行為的客觀違法性或形式的違法性。［8］該當(dāng)性判斷更多是一種事實(shí)性判斷,即評(píng)判案件事實(shí)是否符合違法行為的類型要件。

(二)行為欠缺刑罰必要性

犯罪的本質(zhì)是對(duì)刑法所保護(hù)法益的侵害。一般而言,凡是為刑法所禁止或不允許的行為,就具有法益侵害性,就應(yīng)當(dāng)受到刑罰處罰。但是,在“應(yīng)罰性”與“需罰性”之間,還存在刑事政策等因素的考量。近代刑法學(xué)理論研究也指出,應(yīng)受懲罰的不是行為,而是行為人。李斯特對(duì)此明確提出:“刑罰以及責(zé)任之對(duì)象,并非行為,而系……行為者之反社會(huì)性及危險(xiǎn)性是也。”［9］這意味著,無(wú)犯罪行為則無(wú)刑事責(zé)任,但有犯罪行為未必有刑事責(zé)任。換言之,存在犯罪行為僅是行為人承擔(dān)刑事責(zé)任的必要條件,而非充分條件。

按照階層犯罪理論的觀點(diǎn),司法人員無(wú)須積極地去判斷行為的違法性程度,只要行為充足構(gòu)成要件該當(dāng)性,而又不存在其他違法阻卻事由的,就可以認(rèn)定行為具有實(shí)質(zhì)違法性,進(jìn)而確定行為的可罰性。［10］但是,構(gòu)成要件該當(dāng)性僅是一種形式化的定性判斷,并不涉及違法性程度問(wèn)題。如羅克辛教授所言,盜竊一萬(wàn)馬克和盜竊十馬克的盜竊行為,在形式意義上并不存在違法性更大的問(wèn)題,因?yàn)槎叨际菍?duì)刑法盜竊罪規(guī)定的違反。［11］這導(dǎo)致司法實(shí)踐中大量不具有刑罰必要性的行為也被定罪處刑。為了避免刑罰的濫用和泛化,基于謙抑主義的刑罰立場(chǎng),學(xué)者提出了刑罰必要性概念。認(rèn)為某一行為要成為犯罪,首先應(yīng)當(dāng)在法律上認(rèn)定為非法,其次行為還需要在刑法上具有刑罰的必要性。我國(guó)《刑法》第13條“但書(shū)”的規(guī)定,本質(zhì)上即是對(duì)行為刑罰必要性的強(qiáng)調(diào)。正如有學(xué)者指出,無(wú)論是何種犯罪行為,立法者在規(guī)定其為犯罪并科以刑罰之時(shí),就已經(jīng)事先預(yù)設(shè)了行為必須達(dá)到一定的違法性程度,如果僅僅是輕微違法行為,即便是行為符合構(gòu)成要件該當(dāng)性,其也因沒(méi)有達(dá)到立法者所預(yù)設(shè)的違法性程度而不具有刑罰處罰的必要性。［12］

關(guān)于行為刑罰處罰必要性的判斷標(biāo)準(zhǔn),學(xué)界爭(zhēng)議較大,存有以下幾種不同的觀點(diǎn):一是法益侵損程度說(shuō),主張根據(jù)行為對(duì)法益的侵損程度判斷行為刑罰處罰的必要性;二是行為脫逸社會(huì)相當(dāng)性程度說(shuō),具體包括目的正當(dāng)性和手段相當(dāng)性兩個(gè)方面的內(nèi)容;三是綜合判斷說(shuō),該說(shuō)認(rèn)為刑罰必要性并不單純是違法性理論研究的問(wèn)題,其同時(shí)也是刑罰機(jī)制如何對(duì)待輕微違法行為的刑事政策問(wèn)題。［13］對(duì)于刑罰處罰必要性的判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)說(shuō)綜合判斷觀點(diǎn)較為科學(xué)、合理。因?yàn)樵诰唧w實(shí)踐中,判斷一個(gè)符合構(gòu)成要件形式特征的違法行為是否具有刑罰處罰的必要性,需要綜合考慮多方面的因素。對(duì)此,高銘暄教授就曾指出,衡量一個(gè)行為的危害性大小,不能單純就其中一個(gè)因素作為判斷標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)當(dāng)全面考慮各種因素,不僅需要看到有形的、物質(zhì)的損害結(jié)果,還應(yīng)當(dāng)看到行為對(duì)人們社會(huì)心理所帶來(lái)的無(wú)形的傷害。［14］而在具體判斷行為的刑罰必要性時(shí),應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兩個(gè)基本原則:一是主客觀相統(tǒng)一原則,既要考慮行為的客觀社會(huì)危害性程度,如行為侵犯的法益性質(zhì)、行為的法益損害程度、行為的社會(huì)偏離程度等,具體可以刑事立案追訴標(biāo)準(zhǔn)為參照,但同時(shí)也要關(guān)注行為人主觀方面的因素,如行為人的可責(zé)性程度、人身危險(xiǎn)性大小等。只有主客觀方面都具有刑罰處罰的必要性時(shí),才能對(duì)之適用刑罰處罰。二是寬嚴(yán)相濟(jì)原則,即在綜合考量案件主客觀因素的基礎(chǔ)上,秉持刑法謙抑的理念,堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)的案件處理原則,應(yīng)寬盡寬。

三、行政非罪化的案件范圍

原則上而言,行政非罪化主要適用于情節(jié)較為輕微的犯罪類案件,即輕微犯罪案件。當(dāng)然,對(duì)于法律明確行政處理前置的案件,基于法律的明確授權(quán),行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)此類案件的非罪化則可以突破情節(jié)輕微的條件限制。綜上,行政非罪化主要適用于兩類案件:一是輕微犯罪案件;二是法律明確行政處理前置的犯罪案件。

(一)輕微犯罪案件

輕微犯罪案件是指犯罪情節(jié)較輕微的案件。根據(jù)法益侵害的嚴(yán)重程度,犯罪情節(jié)從低到高可依次劃分為情節(jié)顯著輕微、情節(jié)輕微、情節(jié)較輕、情節(jié)嚴(yán)重或惡劣、情節(jié)特別嚴(yán)重。對(duì)應(yīng)于不同的情節(jié),《刑法》規(guī)定了不同的法律后果。根據(jù)《刑法》第37條規(guī)定,對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的,可以免予刑事處罰。

關(guān)于輕微犯罪案件的判定標(biāo)準(zhǔn),學(xué)界存在不同的觀點(diǎn):有學(xué)者主張拘役刑標(biāo)準(zhǔn)論,即輕微犯罪案件是指可能判處拘役刑以下刑罰的案件［15］;也有學(xué)者主張一年有期徒刑標(biāo)準(zhǔn)論,即輕微犯罪案件是指可能判處一年有期徒刑以下刑罰的案件［16］;還有學(xué)者主張三年有期徒刑標(biāo)準(zhǔn)論,即輕微犯罪案件是指可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件。［17］

由于我國(guó)刑事司法實(shí)踐中判處拘役刑以下刑罰的犯罪數(shù)量相對(duì)較少,以拘役刑來(lái)界分輕微犯罪案件,過(guò)度限縮了行政非罪化案件范圍,但如若以三年有期徒刑作為輕微犯罪案件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),則又會(huì)面臨行政非罪化范圍不當(dāng)擴(kuò)大的問(wèn)題,滋生恣意出罪的風(fēng)險(xiǎn)。因此,本文贊同以一年有期徒刑作為輕微犯罪案件的判定標(biāo)準(zhǔn),如此,既可以避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化權(quán)能的擴(kuò)大化,同時(shí)又不至于使其非罪化權(quán)能的不當(dāng)萎縮。

當(dāng)然,需要注意的是,雖然本文主張以一年有期徒刑作為輕微犯罪的判定標(biāo)準(zhǔn),但是,這并不意味著任何輕微犯罪案件行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都可以對(duì)之進(jìn)行非罪化處理,案件是否具有刑罰處罰的必要性、是否應(yīng)當(dāng)作非罪化處理,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件事實(shí)具體研判,而一年有期徒刑的界分標(biāo)準(zhǔn),僅是為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置劃定了大致的邊界范圍。

(二)法律明確行政處理前置的犯罪案件

如前文所述,基于行政犯罪特殊的辦案流程,行政犯罪案件原則上都存在行政處理前置程序。不過(guò),此種意義上的行政處理更多是程序性的,一般不涉及犯罪與刑罰等實(shí)體性問(wèn)題。但在我國(guó)的刑事立法和司法實(shí)踐中,對(duì)于一些特殊類型的犯罪案件,法律明確規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)案件的先行實(shí)體處理權(quán)能,如果相對(duì)人能夠按照行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的要求履行相關(guān)的義務(wù),行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處理便能夠阻卻司法機(jī)關(guān)的刑責(zé)追究。對(duì)于此類犯罪案件,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處理事實(shí)上產(chǎn)生了非罪化的實(shí)體效果。并且,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)此類犯罪案件的非罪化處置并不受情節(jié)輕微的限制。

從我國(guó)刑事立法規(guī)定來(lái)看,我國(guó)現(xiàn)行《刑法》中關(guān)于行政處理前置的犯罪主要有如下一些罪名,具體見(jiàn)表1。

表1 刑法明確行政處理前置的犯罪

從上述罪名規(guī)定來(lái)看,前置行政處理主要包括行政處罰和行政責(zé)令兩種處理行為。對(duì)于上述犯罪,如果行為人接受行政處罰或是履行行政責(zé)令義務(wù)的,那么就不再追究行為人的刑事責(zé)任。這事實(shí)上從側(cè)面賦予了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于此類犯罪行為的非罪化處置權(quán)能。

雖然,目前我國(guó)刑事立法中僅有少數(shù)罪規(guī)定了行政處理前置程序,但是,不可否認(rèn)這些條文規(guī)定對(duì)于我國(guó)行政犯罪案件刑事責(zé)任追究模式轉(zhuǎn)型的重要啟示意義。隨著行政犯罪案件數(shù)量的激增,我們不得不思考傳統(tǒng)的刑事犯罪追責(zé)原則是否適合行政犯罪?是否應(yīng)當(dāng)在犯罪追責(zé)機(jī)制上作適度區(qū)分?因?yàn)樾姓缸锏姆莻惱硇曰蛉鮽惱硇?不知法者不免責(zé)的追責(zé)原則不應(yīng)同等適用于行政犯罪案件。對(duì)此,車浩教授就指出,行政犯時(shí)代“知法推定”神話的破產(chǎn),導(dǎo)致未能認(rèn)識(shí)或難以及時(shí)認(rèn)識(shí)法律的“法盲”數(shù)量劇增。［18］而對(duì)一個(gè)無(wú)法知悉行為禁令的人進(jìn)行譴責(zé)是一種國(guó)家的“蠻不講理”［19］,對(duì)其刑罰處罰存在倫理上的正當(dāng)性疑問(wèn)。因?yàn)椤爸挥心軌蛘J(rèn)識(shí)到自身行為是被法律禁止的人,才是有責(zé)的行為主體”［20］。并且,如果刑法的適用嚴(yán)重偏離普通人的正義直覺(jué),無(wú)疑會(huì)降低刑法的道德信譽(yù),進(jìn)而導(dǎo)致人們產(chǎn)生法律悖反心理,削弱法律的信仰和司法的權(quán)威。而對(duì)行政犯罪案件設(shè)置行政前置處理程序,實(shí)行首違不罰、首罰不刑原則,有助于喚醒人們的法忠誠(chéng)意識(shí),堅(jiān)守刑罰的謙抑品性,實(shí)現(xiàn)法定犯時(shí)代犯罪化與非犯罪化的平衡。［21］同時(shí),在行政犯立法中推行行政處理前置,還能夠有效化解司法人員處理行政犯罪案件所面臨的專業(yè)性難題。［22］雖然行政處理前置目前僅規(guī)定于個(gè)別法律條款中,但值得肯定的是,這是未來(lái)行政犯罪立法的一個(gè)重要發(fā)展方向。

四、行政非罪化后的案件處理

非罪化處置并非對(duì)案件不作任何實(shí)體處理,其僅是不予刑事處罰而已?；凇白铩薄靶獭毕噙m應(yīng)的基本理念,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件非罪化處置后,還應(yīng)當(dāng)給予行為人與其違法行為相當(dāng)?shù)男姓蕴幜P。

(一)行政性處罰的種類

行政性處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違法行為人作出的行政處罰或采取的行政措施,屬于廣義的行政處罰范疇。結(jié)合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政權(quán)限,非罪化案件的行政性處罰主要包括以下幾類: 一是行政處罰。行政處罰是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)最主要的執(zhí)法權(quán)能。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定,行政處罰有行政拘留、罰款、沒(méi)收違法所得、吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等多種類型。因此,毫無(wú)疑問(wèn),上述行政處罰類型亦是行政非罪化案件的重要處理措施。對(duì)此,《行政處罰法》關(guān)于司法機(jī)關(guān)反向移送義務(wù)的規(guī)定,亦表明行政處罰成為行政非罪化案件的重要處罰措施。 二是行政責(zé)令。行政責(zé)令屬于行政命令的一類,行政責(zé)令的內(nèi)容一般只及于相對(duì)人的義務(wù),并不涉及相對(duì)人的權(quán)利,因此,其與行政處罰有著本質(zhì)的區(qū)別。在行政執(zhí)法實(shí)踐中,責(zé)令改正是最為常見(jiàn)的一種執(zhí)法方式。根據(jù)《行政處罰法》第28條的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行行政處罰時(shí),同時(shí)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正違法行為。責(zé)令改正的形式也較為多樣,包括責(zé)令停止違法行為、責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用、責(zé)令限期拆除或治理等。同樣,行政責(zé)令亦是行政非罪化案件的重要適用手段。如對(duì)于污染環(huán)境犯罪案件的行為人,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)若對(duì)其進(jìn)行非罪化處置,即可責(zé)令行為人修復(fù)生態(tài)環(huán)境、強(qiáng)制其繳納排污費(fèi)或責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等。 三是合規(guī)整改。為強(qiáng)化民營(yíng)企業(yè)的司法保護(hù),合規(guī)不起訴已然成為一項(xiàng)重要的刑事司法政策。在司法實(shí)踐中,企業(yè)合規(guī)整改則成為重要的刑罰替代措施。而行政犯罪案件的行政從屬性,決定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)才是企業(yè)合規(guī)計(jì)劃制訂與實(shí)施的監(jiān)管主體,公安司法機(jī)關(guān)只起輔助作用。［23］因此,對(duì)于行政非罪化案件,責(zé)令涉案企業(yè)合規(guī)整改也是其重要的處理方式。

(二)行政性處罰的適用

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于非罪化案件適用行政性處罰,應(yīng)當(dāng)遵循如下幾項(xiàng)原則: 一是合法性原則。合法性原則是現(xiàn)代法治建設(shè)的基本原則,其要求權(quán)力或權(quán)利行為必須依法而行。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理非罪化案件時(shí),同樣應(yīng)當(dāng)遵守合法性的法律底線。具言之,即是要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政性處罰措施的類型選擇、處罰力度、適用程序等方面,均應(yīng)當(dāng)符合法律的規(guī)定。 二是適當(dāng)性原則。法學(xué)是關(guān)于正義和非正義的科學(xué)［24］,而“正義就是給每個(gè)人以恰如其分的報(bào)答”［25］。非罪化案件的行政性處罰實(shí)質(zhì)即是給予行為人與其違法行為相當(dāng)?shù)姆蓪?duì)價(jià)。處罰過(guò)于輕微,則不足以遏制違法行為,打擊犯罪;而若處罰過(guò)于沉重,則又有損行為人之權(quán)利保障。不論何種情形,顯然都有違法律之公平與正義。因此,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)適用行政性處罰,還應(yīng)當(dāng)滿足適當(dāng)性原則。申言之,行政性處罰措施的選擇或適用以制止違法行為為必要限度,確保處罰措施與違法行為之間基本的對(duì)等性或相稱性,避免處罰畸輕或畸重的現(xiàn)象發(fā)生。 三是從嚴(yán)適用原則。行政非罪化案件事實(shí)上是構(gòu)成犯罪的案件,只是因欠缺刑罰必要性而由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以行政違法化處理。整體上而言,此類案件比一般的行政違法案件的違法性程度要高,其處罰也應(yīng)當(dāng)更重。因此,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)此類案件適用行政性處罰措施時(shí),應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)把握。詳言之,同種處罰存在幅度檔位選擇的,應(yīng)優(yōu)先考慮較重的處罰檔位;不同種類處罰存在“并罰”選擇的,應(yīng)優(yōu)先考慮“并罰”。 四是“處罰主導(dǎo)、責(zé)令輔助”原則。哈特將法律規(guī)制區(qū)分為第一性規(guī)則和第二性規(guī)則兩類,第一性規(guī)則為人們?cè)O(shè)定義務(wù),要求人們應(yīng)當(dāng)做或禁止做某種行為,是義務(wù)性規(guī)則;第二性規(guī)則是對(duì)人們違反義務(wù)性規(guī)則而設(shè)定的救濟(jì)性規(guī)則,其以權(quán)力、強(qiáng)制力為重要特征,是為實(shí)現(xiàn)第一性規(guī)則確立的義務(wù)而設(shè)定的保障性規(guī)則。［26］行政性處罰事實(shí)上即是第二性規(guī)則,給予行為人處罰乃是因行為人違反了第一性規(guī)則所設(shè)定的法律義務(wù)。但處罰并不能免除第一性規(guī)則對(duì)行為人所規(guī)定的義務(wù),其只是對(duì)行為人未依法履行法律義務(wù)行為的否定。又因行政責(zé)令內(nèi)容是對(duì)義務(wù)的強(qiáng)調(diào),并不及于權(quán)利。因此,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)適用行政性處罰措施時(shí),應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行政處罰主導(dǎo)、行政責(zé)令輔助的原則。首先應(yīng)當(dāng)對(duì)行為人的行為予以否定,即給予行政處罰;其次則是對(duì)行為人原義務(wù)未履行的,責(zé)令其繼續(xù)履行相應(yīng)的法律義務(wù)。如我國(guó)《稅收征收管理法》第13條規(guī)定,納稅人偷逃稅款的,應(yīng)當(dāng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳納稅人偷逃的稅款、滯納金,并處偷逃稅款的一定比例的罰款;《環(huán)境行政處罰辦法》第13條也明確規(guī)定,環(huán)境保護(hù)部門對(duì)行為人實(shí)施環(huán)境行政處罰的,并不免除當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依法繳納排污費(fèi)的義務(wù)。

結(jié)語(yǔ)

行政非罪化是一種永遠(yuǎn)也無(wú)法消弭的執(zhí)法實(shí)踐現(xiàn)象,任何試圖將其根除的想法都不切合實(shí)際。出罪權(quán)的“過(guò)程性”配置規(guī)律、定性與定量相結(jié)合的獨(dú)特犯罪認(rèn)定機(jī)制,以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于行政犯罪案件的先行管轄事實(shí),共同構(gòu)筑了行政非罪化處置的正當(dāng)性基礎(chǔ)。因此,正視其實(shí)踐存在并對(duì)之規(guī)范化才是應(yīng)有的立場(chǎng)。行政非罪化處置應(yīng)當(dāng)滿足行為涉嫌犯罪、行為欠缺刑罰處罰必要性兩個(gè)基本條件。其適用范圍主要針對(duì)情節(jié)較為輕微的犯罪案件,當(dāng)然,對(duì)于法律明確行政處理前置的案件,則可以突破情節(jié)輕微的限制。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)決定對(duì)案件進(jìn)行非罪化處置,還應(yīng)當(dāng)給予行為人相應(yīng)的行政性處罰,從而確保案件處理的公平性和公正性。