健康中國(guó)視域下的老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障

王黎黎

(西華大學(xué) 法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院,四川 成都610039)

人口老齡化是我國(guó)面臨的主要社會(huì)發(fā)展問題之一,截至2022年底,全國(guó)60周歲及以上人口約2.8億人,占全國(guó)人口的19.8%,預(yù)計(jì)到2035年將增至4.2億人,占比將超過30%。在積極老齡觀的影響下,促進(jìn)老齡勞動(dòng)者就業(yè),提升老年人經(jīng)濟(jì)收入水平和生活質(zhì)量,減輕社會(huì)保障壓力,解決勞動(dòng)力短缺問題,成為世界各國(guó)的共同選擇。但是,老齡勞動(dòng)者身心特點(diǎn)的不同,使其在職業(yè)安全保障中應(yīng)得到特別關(guān)注。上海、天津等地發(fā)出的建筑業(yè)超齡農(nóng)民工“清退令”,禁止60周歲以上男性及50周歲以上女性從事建筑施工的現(xiàn)場(chǎng)作業(yè),對(duì)老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全保障作出了特別規(guī)定。然而,老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全保障不僅應(yīng)局限于建筑業(yè),也不應(yīng)僅局限于“清退”這一簡(jiǎn)單的方式。在傳統(tǒng)就業(yè)形式與新業(yè)態(tài)就業(yè)、遠(yuǎn)程工作等新興就業(yè)形式交織的當(dāng)前,老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全權(quán)保障需做系統(tǒng)性的制度回應(yīng),這對(duì)應(yīng)對(duì)人口老齡化,優(yōu)化就業(yè)環(huán)境有重要意義。

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)”“把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置”。人民健康是國(guó)家富強(qiáng)的標(biāo)志,也是社會(huì)發(fā)展的前提。堅(jiān)持“健康優(yōu)先”是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要途徑之一。《健康中國(guó)行動(dòng)(2019—2030年)》中“老年”出現(xiàn)了105次,并以專篇對(duì)“老年健康促進(jìn)行動(dòng)”提出要求。《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》提出“促進(jìn)健康老齡化”的同時(shí),也要求“強(qiáng)化安全生產(chǎn)和職業(yè)健康”。健康中國(guó)戰(zhàn)略對(duì)老年健康和職業(yè)安全的共同關(guān)注,提出了老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全權(quán)保障的框架要求。本文針對(duì)老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全保障的挑戰(zhàn),基于健康中國(guó)戰(zhàn)略,提出完善權(quán)利保障的具體建議。

一、老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)困境

職業(yè)安全健康權(quán),又稱勞動(dòng)保護(hù)權(quán)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán),是勞動(dòng)權(quán)的重要構(gòu)成內(nèi)容,指勞動(dòng)者在職業(yè)勞動(dòng)中人身安全和健康獲得保障,免遭職業(yè)傷害的權(quán)利。具體而言,職業(yè)安全健康權(quán)包括了安全衛(wèi)生知情權(quán)、安全衛(wèi)生工作條件權(quán)、安全衛(wèi)生受訓(xùn)權(quán)、安全衛(wèi)生監(jiān)督權(quán)、拒絕危險(xiǎn)作業(yè)權(quán)、緊急避險(xiǎn)權(quán)、獲得安全衛(wèi)生救助權(quán)、工傷保險(xiǎn)權(quán)、民事賠償權(quán)等[1]。

老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障面臨困境。老齡勞動(dòng)者指老齡階段的勞動(dòng)者,國(guó)外學(xué)界一般稱為老年工人。在職業(yè)安全健康領(lǐng)域,老齡勞動(dòng)者指因身體機(jī)能下降,完成原有工作存在一定困難和風(fēng)險(xiǎn),需要予以特殊照顧的勞動(dòng)者。這類勞動(dòng)者包含了兩類人群,一類是已經(jīng)超過了退休年齡仍在工作的超齡勞動(dòng)者,另一類是存在勞動(dòng)關(guān)系,接近退休年齡的高齡勞動(dòng)者。這兩類人群面臨職業(yè)安全健康權(quán)保障的不同困難。

(一)超齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障的障礙

首先,超齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障的主體適格障礙。我國(guó)《勞動(dòng)法》第一章總則第3條明確了勞動(dòng)者所享有的具體勞動(dòng)權(quán),包括獲得勞動(dòng)保護(hù)的權(quán)利。《勞動(dòng)法》第六章用“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”專章,明確強(qiáng)調(diào)用人單位在勞動(dòng)安全衛(wèi)生方面的義務(wù),但均以勞動(dòng)關(guān)系的成立作為享有職業(yè)安全健康權(quán)的條件。勞動(dòng)法意義上,職業(yè)安全健康權(quán)的權(quán)利主體是法律上的勞動(dòng)者,義務(wù)主體是用人單位,二者的紐帶是通過勞動(dòng)合同建立的勞動(dòng)關(guān)系或者事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。超齡勞動(dòng)者是否是勞動(dòng)關(guān)系的適用主體存在爭(zhēng)議。《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的首條標(biāo)準(zhǔn)即為主體適格,而超過退休年齡或享受養(yǎng)老保險(xiǎn)通常被認(rèn)為不符合勞動(dòng)者的主體地位認(rèn)定條件。《勞動(dòng)合同法》第44條規(guī)定,勞動(dòng)合同的終止情形包括勞動(dòng)者享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》第21條規(guī)定,達(dá)到法定退休年齡是勞動(dòng)合同終止的情形,《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋(三)》第7條規(guī)定,享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的勞動(dòng)者與用人單位間建立的是勞務(wù)關(guān)系。未享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的超齡勞動(dòng)者是否是職業(yè)安全健康權(quán)的適格享有者存在爭(zhēng)議,而享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的超齡勞動(dòng)者不享有職業(yè)安全健康權(quán)。 在超齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障上,還存在明顯的地區(qū)差異。浙江省在《轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會(huì)保障部等六部門關(guān)于鐵路、公路、水運(yùn)、水利、能源、機(jī)場(chǎng)工程建設(shè)項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)工作的通知》中規(guī)定工程建設(shè)可按項(xiàng)目參保工傷保險(xiǎn),特別規(guī)定超過法定退休年齡但未享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人員,納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理。但人力資源社會(huì)保障部等在工程建設(shè)項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)工作的通知中,未明確超齡勞動(dòng)者能否享有工傷待遇。在其他省市的轉(zhuǎn)發(fā)通知中,四川、陜西等省也并未提及超齡勞動(dòng)者工傷處理。

其次,超齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障的內(nèi)容覆蓋障礙。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為工傷保險(xiǎn)權(quán)的認(rèn)定應(yīng)突破勞動(dòng)者主體的限制,將超過退休年齡而未享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的勞動(dòng)者認(rèn)定為工傷保險(xiǎn)權(quán)的享有者,但這僅關(guān)注到了職業(yè)安全健康權(quán)中的工傷保險(xiǎn)權(quán),對(duì)安全衛(wèi)生工作條件權(quán)等其他權(quán)利缺乏關(guān)注。最高人民法院認(rèn)為,超過法定退休年齡的務(wù)工農(nóng)民可依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》認(rèn)定工傷。但司法實(shí)踐中存在三種裁判觀點(diǎn)。第一類觀點(diǎn)認(rèn)為,超齡勞動(dòng)者一概不享有工傷保險(xiǎn)權(quán),因其與用人單位不構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系。第二類觀點(diǎn)認(rèn)為,超齡勞動(dòng)者一概享有工傷保險(xiǎn)權(quán),無論其與用人單位是否構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系。第三類觀點(diǎn)認(rèn)為,未享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的超齡勞動(dòng)者享有工傷保險(xiǎn)權(quán)。人社部《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問題的意見(二)》則將享有工傷保險(xiǎn)權(quán)的超齡勞動(dòng)者限定在未辦理退休手續(xù)或者未依法享受城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的情況。超齡勞動(dòng)者即使能獲得職業(yè)安全健康權(quán)保護(hù),其權(quán)利內(nèi)容也僅限于工傷保險(xiǎn)權(quán)。

最后,超齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障的職業(yè)覆蓋障礙。建筑業(yè)超齡農(nóng)民工職業(yè)安全健康權(quán)保障得到了關(guān)注,但其他職業(yè)的超齡勞動(dòng)者權(quán)益保障仍面臨障礙。2023年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》提出“維護(hù)好超齡農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益”,2022年《人力資源社會(huì)保障部等關(guān)于進(jìn)一步支持農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的實(shí)施意見》要求促進(jìn)大齡農(nóng)民工就業(yè),“強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理,定期開展職業(yè)健康體檢,不得以年齡為由‘一刀切’清退”。四川省《關(guān)于修改〈建筑工人實(shí)名制管理辦法(試行)的通知〉》要求建筑行業(yè)內(nèi)做好安全生產(chǎn)條件保證和培訓(xùn),特別做好超齡農(nóng)民工健康體檢,根據(jù)其身體情況合理安排工作崗位。但其實(shí)超齡勞動(dòng)者分布于多個(gè)行業(yè),從事多種職業(yè)。根據(jù)2020年《中國(guó)人口普查年鑒》,全國(guó)就業(yè)人口中,60歲以上人員占比為8.8%,主要集中在農(nóng)村地區(qū),從事農(nóng)林牧漁行業(yè),同時(shí)餐飲等行業(yè)也有部分老年就業(yè)人口。超齡勞動(dòng)者多為農(nóng)村地區(qū)老年人,進(jìn)城務(wù)工大多分布于建筑、餐飲、保潔等行業(yè)。少部分超齡勞動(dòng)者為退休返聘人員,就職于企事業(yè)機(jī)關(guān)單位。而超齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障的關(guān)注中,大部分省市僅涉及農(nóng)民工,特別是建筑行業(yè)的農(nóng)民工。僅有浙江等地在工傷保險(xiǎn)中嘗試覆蓋外賣員和家政人員等職業(yè)類型。

(二)高齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)的保障缺乏特別關(guān)注

首先,高齡勞動(dòng)者并不享有勞動(dòng)保護(hù)的特別立法規(guī)定。《勞動(dòng)法》第七章對(duì)女職工和未成年用工進(jìn)行了特殊規(guī)定,未對(duì)高齡勞動(dòng)者的職業(yè)安全進(jìn)行規(guī)定。高齡就業(yè)者體力精力不如年輕勞動(dòng)者,立法上卻沒有對(duì)其安全衛(wèi)生工作條件權(quán)進(jìn)行特別保障,并沒有規(guī)定其應(yīng)享有的特殊勞動(dòng)環(huán)境、設(shè)備、設(shè)施、勞動(dòng)防護(hù)用品等,也缺乏對(duì)從事危險(xiǎn)行業(yè)的高齡勞動(dòng)者的特殊勞動(dòng)保護(hù)。

其次,高齡勞動(dòng)者普遍缺乏勞動(dòng)安全管理制度的特別關(guān)照。大部分高齡勞動(dòng)者呈現(xiàn)文化水平相對(duì)較低、安全生產(chǎn)意識(shí)不足的特點(diǎn)。用人單位對(duì)高齡勞動(dòng)者的聘用,通常表現(xiàn)為臨時(shí)雇傭,且用工管理規(guī)范程度不高,容易出現(xiàn)勞動(dòng)防護(hù)用品配備不達(dá)標(biāo)。而立法并沒有對(duì)高齡勞動(dòng)者應(yīng)享有的生產(chǎn)條件等勞動(dòng)安全管理制度作出特別規(guī)定。

最后,高齡勞動(dòng)者的工作條件普遍缺乏特殊關(guān)注。大多數(shù)高齡勞動(dòng)者的工作能力有下滑風(fēng)險(xiǎn),要求這些臨近退休年齡的高齡勞動(dòng)者,仍然承擔(dān)和年輕勞動(dòng)者一樣的工作任務(wù),享有和年輕勞動(dòng)者一樣的工作時(shí)長(zhǎng)等工作條件,并不符合自然規(guī)律。在延遲退休年齡的趨勢(shì)中,高齡勞動(dòng)者享有區(qū)別性工作條件的需求會(huì)越發(fā)明顯[2]。

二、健康中國(guó)視域下老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障的邏輯進(jìn)路

2022年《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出“實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡”,“加強(qiáng)老年人就業(yè)服務(wù)”。當(dāng)前老齡職業(yè)安全健康權(quán)保障面臨障礙,而隨著延遲退休政策、老齡人力資源開發(fā)政策的細(xì)化和落實(shí),老齡就業(yè)人口規(guī)模會(huì)逐年增加,老齡職業(yè)安全健康權(quán)保障更為迫切。習(xí)近平總書記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)指出“要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”,“加快推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)”。黨的十九大和二十大都對(duì)健康中國(guó)戰(zhàn)略提出了要求。梳理健康中國(guó)戰(zhàn)略下老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障的邏輯進(jìn)路,可對(duì)困境化解提供方向指引。

(一)老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障在就業(yè)促進(jìn)中的優(yōu)先地位

《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》明確指出“實(shí)現(xiàn)人民健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略”,并在指導(dǎo)思想中將“健康優(yōu)先”作為首要原則,更在第一句話明確了健康“是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件”。健康中國(guó)作為國(guó)家戰(zhàn)略,彰顯了國(guó)家對(duì)人民健康的重視,理清了人民健康在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的前提性意義,明確了實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化所必須的健康基礎(chǔ)。在政策制定和制度構(gòu)建中,堅(jiān)持以“健康為根本”,才不會(huì)脫離健康中國(guó)戰(zhàn)略的要求[3]。職業(yè)安全健康,是健康中國(guó)戰(zhàn)略的有機(jī)組成。《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》對(duì)明確企業(yè)責(zé)任、加強(qiáng)職業(yè)病治理、完善職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系等方面提出了要求。隨著老齡就業(yè)的發(fā)展,老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)益保障將關(guān)系到未來健康中國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施效果[4]。

重視老齡人力資源開發(fā),促進(jìn)老齡勞動(dòng)者就業(yè),可以彌補(bǔ)年輕勞動(dòng)力的逐年缺失,釋放老年人口紅利[5]。但老年人口紅利的成功釋放,需要向老齡勞動(dòng)者提供適宜其身心健康狀況的職業(yè)環(huán)境;老年人社會(huì)參與的實(shí)現(xiàn),需要通過與其健康狀況相匹配的就業(yè)途徑;老齡勞動(dòng)者就業(yè)促進(jìn)需要遵守一個(gè)重要前提,即保障老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)。老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)得不到保障,就難以實(shí)現(xiàn)以老齡就業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的預(yù)期。

(二)預(yù)防為主、多主體合作開展老齡職業(yè)健康權(quán)保障

《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)“預(yù)防和控制工傷事故及職業(yè)病發(fā)生”。而職業(yè)健康問題的預(yù)防和控制需以全方位全周期健康服務(wù)和多主體行動(dòng)為依托。

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“為人民提供全方位全周期健康服務(wù)”。全方位全周期健康服務(wù),指向人民提供圍繞完整的生命周期,覆蓋從嬰兒到老年的各個(gè)階段,應(yīng)對(duì)疾病預(yù)防、急性病治理、慢性病防治、康復(fù)、健康管理等各個(gè)事項(xiàng)的系統(tǒng)化健康服務(wù)[6]。全方位全周期健康服務(wù),不再僅著眼于“治病”這一環(huán)節(jié),而將疾病預(yù)防作為健康服務(wù)的首要切入點(diǎn),且強(qiáng)調(diào)針對(duì)不同年齡人群提供針對(duì)性的服務(wù)。在該理念下,老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康保障需重視對(duì)職業(yè)病的預(yù)防,為防治職業(yè)病提供健康管理制度和策略,并針對(duì)老齡勞動(dòng)者的常見病、慢性病提供職業(yè)健康的特別關(guān)照。

多主體行動(dòng),需要政府、行業(yè)、企業(yè)、個(gè)人通力協(xié)作,共同完成健康服務(wù),而不再認(rèn)為健康環(huán)境僅依賴政府責(zé)任的落實(shí)[7]。多主體協(xié)同共治,為健康服務(wù)提供制度保障、政策支撐、行業(yè)自律規(guī)范,合理界定企業(yè)責(zé)任,強(qiáng)調(diào)個(gè)人是“健康的第一責(zé)任人”,“既要靠醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的‘小處方’,更要靠社會(huì)整體聯(lián)動(dòng)的‘大處方’”[8],推動(dòng)健康環(huán)境的構(gòu)建。職業(yè)安全健康權(quán)的保障,需要以制度構(gòu)建為基礎(chǔ),也離不開多主體的合作,更與企業(yè)責(zé)任密不可分[9]。老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康,依賴于多主體全方位的支持和保障。針對(duì)老齡勞動(dòng)者的特殊勞動(dòng)保護(hù)制度、特別勞動(dòng)保護(hù)政策、行業(yè)內(nèi)的職業(yè)衛(wèi)生規(guī)范、企業(yè)內(nèi)部健康管理制度、老齡勞動(dòng)者個(gè)人的職業(yè)安全健康防范意識(shí)和知識(shí),在實(shí)現(xiàn)職業(yè)安全健康中都必不可少。

(三)職業(yè)傷害救濟(jì)是老齡職業(yè)健康權(quán)益保障的底線

“預(yù)防”是職業(yè)健康安全保障的重心,“救濟(jì)”是職業(yè)健康安全保障的底線。職業(yè)傷害救濟(jì)以工傷保險(xiǎn)支付為主,幫助勞動(dòng)者應(yīng)對(duì)職業(yè)病和工作傷害。工傷保險(xiǎn)與職業(yè)健康權(quán)益保障密不可分。工傷保險(xiǎn)又稱為專業(yè)傷害賠償保險(xiǎn),是針對(duì)職工因工作原因受傷、患病、致殘、死亡,而予以經(jīng)濟(jì)賠償?shù)纳鐣?huì)保險(xiǎn)制度[10]。1996年《企業(yè)職工公司保險(xiǎn)試行辦法》中還包含了工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)的規(guī)定。工傷保險(xiǎn)覆蓋通常受限于勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定,但工傷保險(xiǎn)待遇作為一種“底線保障”,通常會(huì)突破勞動(dòng)關(guān)系的界定、突破用工形式。

根據(jù)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》《健康中國(guó)行動(dòng)(2019—2030年)》等文件制定的《國(guó)家職業(yè)病防治規(guī)劃(2021—2025年)》指出擴(kuò)寬工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍,將“重點(diǎn)行業(yè)職工依法納入工傷保險(xiǎn)保障范圍”,擴(kuò)寬資金渠道,“逐步將相關(guān)職業(yè)人群納入保障范疇”。雖然我國(guó)典型的職業(yè)傷害還是由粉塵、有毒物質(zhì)等傳統(tǒng)因素導(dǎo)致,但在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用等當(dāng)今辦公環(huán)境下,肌肉、骨骼疾患等新型職業(yè)傷害逐漸增多,且在延遲退休政策下老齡勞動(dòng)者罹患職業(yè)病時(shí)的職業(yè)傷害救濟(jì)更應(yīng)得到重視[11]。超齡勞動(dòng)者雖然普遍能獲得由用人單位支付的工傷保險(xiǎn)待遇,但在大多數(shù)省市并不能獲得工傷保險(xiǎn)覆蓋,因其不是工傷保險(xiǎn)的適格購(gòu)買主體和保護(hù)對(duì)象。從職業(yè)傷害有效救濟(jì)的角度看,超齡勞動(dòng)者獲得作為社會(huì)保險(xiǎn)的工傷保險(xiǎn)覆蓋,符合健康中國(guó)戰(zhàn)略的要求。

三、老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)益保障的法理基礎(chǔ)

(一)職業(yè)安全健康的勞動(dòng)基準(zhǔn)地位

安全和健康權(quán)是基本人權(quán)。“人權(quán)的第一要義即人作為人的尊嚴(yán)和自由”[12]。《斯德哥爾摩宣言》是致力推動(dòng)環(huán)境政策改善的文件,闡述了人應(yīng)獲得安全健康生活環(huán)境和生活條件的基本權(quán)利。其第一條即為“人享有自由、平等和適足生活條件的基本權(quán)利,人有權(quán)在有尊嚴(yán)和幸福的優(yōu)質(zhì)環(huán)境中生活”。安全與健康權(quán)在職業(yè)工作中的體現(xiàn),是勞動(dòng)者的職業(yè)安全健康保護(hù)。

職業(yè)安全健康權(quán),即勞動(dòng)保護(hù)權(quán),是勞動(dòng)者享有的基本權(quán)利。老齡勞動(dòng)者當(dāng)然享有憲法保護(hù)下的勞動(dòng)權(quán)[13]。職業(yè)安全健康權(quán)以及與工時(shí)、工資相關(guān)的休息權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)等屬于勞動(dòng)基準(zhǔn)的保護(hù)范疇[14]。2012年《勞動(dòng)安全與健康伊斯坦布爾宣言》明確“工人獲得安全健康工作環(huán)境的權(quán)利,應(yīng)當(dāng)被視為一項(xiàng)基本的人權(quán)”。2022年6月10日,國(guó)際勞工大會(huì)以協(xié)商一致的方式通過了一項(xiàng)決議,修訂了1998年《工作中的基本原則和權(quán)利宣言》,將“安全健康的工作環(huán)境”添加為新的基本勞動(dòng)權(quán)利。該權(quán)利的保護(hù)始于1802年英國(guó)《學(xué)徒健康與道德法》,是對(duì)工業(yè)革命以后忽視勞動(dòng)者安全和健康狀況的糾正。然而職業(yè)傷害的不斷出現(xiàn)和勞動(dòng)者職業(yè)安全健康的保障困難,亟待出臺(tái)專門立法和相配套的執(zhí)法機(jī)制。1970年美國(guó)出臺(tái)了世界上第一部《職業(yè)健康服務(wù)法》并成立了“國(guó)家職業(yè)安全與健康管理局”作為執(zhí)法部門。至此專門立法和職業(yè)健康服務(wù)安全管理體系的構(gòu)建,在世界范圍內(nèi)得到廣泛重視。

我國(guó)《憲法》第42條在公民的勞動(dòng)權(quán)利中規(guī)定了“加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)”。《勞動(dòng)法》《職業(yè)病防治法》《安全生產(chǎn)法》《礦山安全法》等構(gòu)成了職業(yè)安全健康權(quán)的法律保護(hù)體系。《安全生產(chǎn)法》第3條將“堅(jiān)持人民至上、生命至上,把保護(hù)人民生命安全擺在首位”作為安全生產(chǎn)的首要考量因素,突破了勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定前提,體現(xiàn)了職業(yè)安全健康保護(hù)的勞動(dòng)基準(zhǔn)地位。

(二)老齡勞動(dòng)者獲得特殊勞動(dòng)保護(hù)的法理依據(jù)

首先,老齡勞動(dòng)者受《勞動(dòng)法》《老年人權(quán)益保障法》的雙重保護(hù),在職業(yè)安全健康保護(hù)中應(yīng)受特別保護(hù)。《勞動(dòng)法》對(duì)一般勞動(dòng)者應(yīng)享有的權(quán)利予以了規(guī)定,《老年人權(quán)益保障法》保障老年人合法權(quán)益。《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得安排老年人從事危害其身心健康的勞動(dòng)或者危險(xiǎn)作業(yè)”,明確了老年人勞動(dòng)保護(hù)需匹配其身心健康狀況。老齡勞動(dòng)者生理和心理都會(huì)發(fā)生“退行性”變化[15]。51歲以上的勞動(dòng)者肌肉力量將逐漸減小[16]。《老年人權(quán)益保障法》第5條第3款規(guī)定“倡導(dǎo)全社會(huì)優(yōu)待老年人”。高齡勞動(dòng)者的職業(yè)安全健康需要特別關(guān)注。

其次,老齡勞動(dòng)者屬于弱勢(shì)勞動(dòng)者群體,應(yīng)受到特殊勞動(dòng)保護(hù)。在勞動(dòng)者中占有相當(dāng)比例的女職工、未成年人得到了立法的特別關(guān)注,獲得了勞動(dòng)法的特殊勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定。在人口老齡化和延遲退休政策下,老齡勞動(dòng)者群體的數(shù)量將逐步增長(zhǎng),老齡勞動(dòng)者的占比也將逐步擴(kuò)大,其勞動(dòng)保護(hù)需要受到立法特別關(guān)注[17]。《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》專家建議稿中已經(jīng)包含了高齡勞動(dòng)者的特殊勞動(dòng)保護(hù),“回應(yīng)了人權(quán)保障、人口老齡化與延遲退休年齡的需要”[18]。

(三)超齡勞動(dòng)者獲得工傷保險(xiǎn)的法理依據(jù)

首先,達(dá)到退休年齡并不當(dāng)然喪失勞動(dòng)者主體資格。《勞動(dòng)法》第15條有禁止招用16歲以下未成年人的規(guī)定,但并沒有給勞動(dòng)者的年齡設(shè)定上限。退休行為會(huì)引發(fā)勞動(dòng)關(guān)系的終止和養(yǎng)老保險(xiǎn)的享有,但在法理上退休年齡與退休行為存在明顯區(qū)別,達(dá)到退休年齡并不當(dāng)然會(huì)啟動(dòng)退休行為,更不會(huì)當(dāng)然引發(fā)勞動(dòng)關(guān)系的終止[19]。退休年齡本身,不是勞動(dòng)者主體資格的限定條件,超過退休年齡并不能排除在勞動(dòng)法的保護(hù)之外[20]。

其次,超齡勞動(dòng)者獲得工傷保險(xiǎn)基于社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系,應(yīng)與勞動(dòng)關(guān)系適度松綁。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系來源于社會(huì)權(quán),即弱勢(shì)群體獲得國(guó)家保護(hù)和幫扶的權(quán)利[21]。社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系通過消除社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的失業(yè)、貧困等現(xiàn)象,為被保險(xiǎn)人提供經(jīng)濟(jì)保障。因此,社會(huì)保險(xiǎn)主體本身并不限于勞動(dòng)者,全體公民均有參保的權(quán)利[22]。工傷保險(xiǎn)與工作事實(shí)相關(guān),超齡勞動(dòng)者有勞動(dòng)者主體資格即應(yīng)因工作事實(shí)獲得工傷保險(xiǎn)保護(hù)。

四、健康中國(guó)戰(zhàn)略下老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障的完善

(一)明確老齡勞動(dòng)者的界定

雖然認(rèn)定老齡勞動(dòng)者并沒有現(xiàn)成的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),但為了明晰職業(yè)安全特別保護(hù)的受益主體,有必要在立法上對(duì)老齡勞動(dòng)者進(jìn)行界定。對(duì)高齡勞動(dòng)者的界定標(biāo)準(zhǔn)目前有兩種方法。一種方法為年齡標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)的就業(yè)促進(jìn)法有相關(guān)規(guī)定。美國(guó)《就業(yè)年齡促進(jìn)法》認(rèn)定的高齡勞動(dòng)者年齡界限是45歲,德國(guó)《促進(jìn)老年工人就業(yè)促進(jìn)法》、韓國(guó)《禁止雇傭中的年齡歧視和高齡就業(yè)促進(jìn)法》則規(guī)定為50歲。世界衛(wèi)生組織則以45歲作為認(rèn)定“老年工人”的標(biāo)準(zhǔn)[23]。我國(guó)雖然沒有高齡勞動(dòng)者的明確規(guī)定,但《老年人權(quán)益保障法》第2條規(guī)定“老年人是指六十周歲以上的公民”。因而有學(xué)者認(rèn)為老齡勞動(dòng)者應(yīng)該以60歲作為起點(diǎn),主要針對(duì)延遲退休政策下的老齡就業(yè)群體[24]。另一種方法為能力標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際勞工組織《老年工人建議書》規(guī)定,老年工人是因年齡增大而就業(yè)和職業(yè)遭遇困境的工人。年齡標(biāo)準(zhǔn)清晰明了,但高齡年齡的認(rèn)定需要以醫(yī)學(xué)資料作為支撐,且不同職業(yè)要考慮的年齡影響各不一樣,對(duì)體力要求高的職業(yè)需考慮肌肉、骨骼的老化年齡,對(duì)視力要求高的職業(yè)需考慮眼睛的老化年齡。能力標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為,老齡認(rèn)定的核心應(yīng)為能力減退,但較為宏觀不好操作。綜合各國(guó)立法,建議采用年齡加能力的綜合標(biāo)準(zhǔn),將老齡勞動(dòng)者界定為50歲以上,因年齡增長(zhǎng)而職業(yè)安全健康狀況需特殊關(guān)注的人群,不同職業(yè)可給予相應(yīng)的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

(二)明確老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)保障的制度體系

1. 完善老齡勞動(dòng)者的特殊勞動(dòng)保護(hù)制度

首先,在工作時(shí)間上,對(duì)老齡勞動(dòng)者采取彈性工時(shí)制度,限制高勞動(dòng)強(qiáng)度的工作崗位聘用老齡勞動(dòng)者。彈性工時(shí)制度,增強(qiáng)了工作時(shí)間的彈性,保障老齡勞動(dòng)者的良好休息和體力恢復(fù),又能發(fā)揮其業(yè)務(wù)熟練、經(jīng)驗(yàn)豐富、心態(tài)沉穩(wěn)的優(yōu)勢(shì),使其在原工作崗位上繼續(xù)工作。國(guó)外有相關(guān)立法例如挪威《工作環(huán)境法修正案》規(guī)定,企業(yè)應(yīng)減少老齡勞動(dòng)者工作時(shí)間;日本也有針對(duì)老齡勞動(dòng)者合理安排假期,調(diào)整工作時(shí)間的規(guī)定[25]。

其次,在工作內(nèi)容上,向老齡勞動(dòng)者提供適宜的工作崗位,如一些國(guó)家開辟了專門雇傭老年人的司機(jī)崗位、護(hù)理員崗位[26]。要求用人單位向老齡勞動(dòng)者合理安排工作內(nèi)容,限制加班時(shí)長(zhǎng),避免夜班工作。

另外,還應(yīng)避免老齡勞動(dòng)者的特殊勞動(dòng)保護(hù)制度的完善,導(dǎo)致用人單位用工成本的增加,老齡勞動(dòng)者工作機(jī)會(huì)的減少。可向老齡勞動(dòng)者所在的用人單位予以老齡用工補(bǔ)貼,彌補(bǔ)其對(duì)老齡勞動(dòng)者開展特殊勞動(dòng)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)損耗,鼓勵(lì)其雇傭老齡勞動(dòng)者。還可向經(jīng)濟(jì)困難,達(dá)到較高年齡的老齡勞動(dòng)者給予工資補(bǔ)貼,避免其為了經(jīng)濟(jì)收益參與危險(xiǎn)勞動(dòng)。

2.加強(qiáng)老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康管理

首先,加強(qiáng)老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康管理的政府指導(dǎo)。《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》要求“加強(qiáng)老年常見病、慢性病的健康指導(dǎo)和綜合干預(yù),強(qiáng)化老年人健康管理”。老齡勞動(dòng)者的健康管理不僅應(yīng)在建筑行業(yè)開展,在其他行業(yè)也應(yīng)得到重視。國(guó)外政府指導(dǎo)老齡用工的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。英國(guó)倫敦市政府向企業(yè)發(fā)放《雇主雇用多世代員工指導(dǎo)手冊(cè)》,并規(guī)定了工作條件和健康管理的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn),提高企業(yè)對(duì)老齡勞動(dòng)者的健康管理意識(shí),指導(dǎo)工作內(nèi)容的合理安排[27]。我國(guó)也可開展相應(yīng)宣傳教育,由政府部門對(duì)企業(yè)老齡用工的健康管理事項(xiàng)進(jìn)行指導(dǎo)。

其次,鼓勵(lì)各行業(yè)制定老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康行業(yè)規(guī)定,鼓勵(lì)企業(yè)建立專門針對(duì)老齡勞動(dòng)者的職業(yè)健康檢查制度。不同行業(yè)對(duì)年齡和身體機(jī)能的要求不一,可發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用制定行業(yè)內(nèi)部的職業(yè)健康管理制度,以行業(yè)自律規(guī)則統(tǒng)一健康管理標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)企業(yè)落實(shí)對(duì)老齡勞動(dòng)者的體檢制度,相對(duì)于用人單位對(duì)普通員工正常的體檢指標(biāo)而言,增加老年病的檢查,做好登記備案。依據(jù)健康檢查登記合理分配工作。

最后,加強(qiáng)老齡勞動(dòng)者職業(yè)安全健康教育。職業(yè)安全健康權(quán)的保障,不應(yīng)僅依靠政府和用人單位,還應(yīng)強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)者參與,將“‘政府’本位原則改變?yōu)閯诠け疚弧盵28]。根據(jù)老齡勞動(dòng)者工作中的特殊性,開展職業(yè)培訓(xùn),樹立個(gè)人是“健康的第一責(zé)任人”意識(shí),增強(qiáng)老齡勞動(dòng)者的自我保護(hù)意識(shí)和能力,引導(dǎo)老齡勞動(dòng)者正確認(rèn)識(shí)身體變化,提前告知和培訓(xùn)常見問題的處理。

(三)特別重視超齡勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)權(quán)保障

首先,實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系與社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的適度松綁,將工傷保險(xiǎn)向符合一定條件的老齡勞動(dòng)者進(jìn)行覆蓋。四川省《超齡等從業(yè)人員參加工傷保險(xiǎn)暫行辦法》允許65歲以下且未享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的勞動(dòng)者購(gòu)買工傷保險(xiǎn)。浙江、江蘇、天津也出臺(tái)了類似規(guī)定。設(shè)定工傷保險(xiǎn)年齡上限可以引導(dǎo)企業(yè)用工。當(dāng)前退休年齡政策下,以65歲為上限,是基于目前老齡用工的現(xiàn)狀,當(dāng)前65歲以下的老齡勞動(dòng)者對(duì)工傷保險(xiǎn)的需求較高。今后延遲退休政策施行后,工傷保險(xiǎn)的年齡上限需逐步調(diào)高,以符合現(xiàn)實(shí)需求。

此外,適度規(guī)定超齡勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)待遇,考慮用人單位的用工成本,避免用人單位的過重負(fù)擔(dān)。用人單位雇傭超齡勞動(dòng)者本身就要承擔(dān)一定的用工風(fēng)險(xiǎn)。超齡勞動(dòng)者就業(yè)若加重用人單位經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),則不利于就業(yè)環(huán)境的良好發(fā)展。工傷保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn),體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)參保人社會(huì)權(quán)的保障。應(yīng)通過工傷保險(xiǎn)政策調(diào)適超齡勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)待遇。江蘇、浙江、四川等地也出臺(tái)辦法降低了用人單位對(duì)超齡勞動(dòng)者的工傷賠償壓力,這有利于超齡工傷保險(xiǎn)的推廣,還應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的超齡工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)。