全域型城市更新模式創新探索
——以北京石景山西部城市更新實踐為例

蔣向國 陳麗翠 張婉君 尹湘婕

中交城市更新有限公司 北京 100000

2022年我國城鎮化率突破65%，城市發展已由“增量擴張”轉向“存量優化”，城市更新成為城市發展的主要方式。從2015年中央城市工作會議首次指出轉變城市發展方式，到2021年“城市更新”首次被寫入政府工作報告，城市更新已升級為國家戰略。區別于西歐國家的高度市場化與自發生長，中國城市更新的發展演化和國家及地方的政策導向密切相關[1-2]。在具體更新內容和運作方式上也有自身的特色，并隨著城市發展理念及治理方式的升級而不斷迭代。中國式“城市更新”正經歷概念、內涵、模式、實施方式、路徑等多方面探索，在探索中逐漸明晰組織機制和更新模式。

1 城市更新政策與行業趨勢演變

1.1 理念層面

城市更新正從大拆大建的開發模式向“留改拆”并舉的有機更新轉變。2021年8月，住建部發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，提出實施城市更新行動要順應城市發展規律，轉變城市開發建設方式。堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主。從過去的“拆改留”轉向“留改拆”，把“留”放在第一位，推行小規模、漸進式有機更新和微改造。不沿用過度房地產化的開發建設方式，不片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟利益，鼓勵推動由“開發方式”向“經營模式”轉變，明確了存量項目的長期經營盈利模式[3]。

1.2 政策層面

我國城市更新政策體系不斷完善，從碎片化、應急式更新到有政策和規劃引導的更新[4]。2021、2022兩年間城市更新政策陸續出臺，各地紛紛加大對城市更新重視程度。2022年我國城市更新進入穩步推進期，無論是中央還是地方層面的政策均更加強調調動市場主體的積極性，政策體系的構建更加兼顧利益補償、收益平衡、社會和經濟效益的平衡。2023年3月1日《北京市城市更新條例》正式實施，隨后多個試點城市也相繼頒布規范類、引導類、支持類政策，并完成立法，逐步建立完善的法規體系。

1.3 行業層面

隨著城市更新進入深水區，尚未更新的單體項目或是存在產權權屬、項目杠桿等歷史遺留問題，或是存在與周邊結構性功能沖突問題，微觀尺度的更新已不滿足當前需求，片區更新可作為連接起微觀尺度和城市的宏觀尺度的紐帶，更好地實現城市功能的完善，有效地避免更新中存在碎片化和利益分配不均的問題，最終實現大規模的城市全域更新[4-5]。縱觀全生命周期，城市更新是一項跨行業、跨企業，甚至跨區域的綜合化實施項目。因此，更具備綜合問題解決能力的國央企未來將成為城市更新的重要力量，統籌特色民營企業和社會民眾積極參與城市更新的各個環節。

2 我國城市更新現階段發展要點與問題

對各省2022年工作報告分析研究，可以得出城市更新的近期重點工作可總結為以下六項：一是市政設施更新改造，中央經濟工作會議要求“十四五”期間，必須把管道改造和建設作為一項重要基礎設施工程來抓。二是區域產業升級，老舊區域往往產業動力不足，非核心產業騰退后，或出現產業空心化問題，城市更新要成為我國重塑城市產業結構、提升消費水平、改善人居環境的重要路徑。三是歷史文化區改造，如上海推進外灘歷史文化風貌區更新、重慶保護修繕“大田灣一文化宮一大禮堂”歷史文化風貌街區等，為城市留住根脈、留存記憶。四是發揮城市更新在綠色生態方向的通道作用，落地實施開發建設的生態友好項目。五是數智化改造，更側重于技術賦能帶來的城市升級，如河南建設數字孿生城市、廣西提出加快智能化基礎設施建設等。六是堅持以人為本，把人民群眾的改造意愿和生活需求納入城市更新中統籌考慮，弱化對社會面的影響，實現全民參與的可持續更新。

我國城市更新已經歷了較長的發展歷程，在此過程中，區位條件優越、規劃條件良好、區域功能協調、產業基礎較強、操作相對簡單的區域已作為城市更新試點優先啟動，而當下尚未實施或即將實施的更新項目，不局限于既有建筑，具有更大的范圍、更新的需求、更薄的基礎以及更突出的歷史問題和更長的周期[4-5]。單純的點狀更新已無法滿足煥新需求，需從城市功能和產業發展的更高層著手，調整區域空間及發展結構，推動老舊區域更新。

片區型城市更新是城市發展演進的必然趨勢，其核心是民生改善、文化傳承、產業升級和功能發展。但片區型城市更新存在更新類型多、內容廣、服務對象情況復雜，同時所需資金量大、融資困難、規劃設計與投資測算缺少銜接等問題，對參與主體的統籌協調和運營能力是個極大的考驗。因此需要政府、產權人、社會資本、公眾等多元主體在已有的片區型城市更新項目經驗上總結經驗、探索創新模式，從而逐漸解決上述困難與挑戰。

3 全域型城市更新模式的內涵

為解決新階段更為復雜、綜合的片區更新問題。全國正逐步實踐“政府主導+更新實施平臺統籌+多元實施主體參與”的新組織形式。通過多元合作模式，力爭實現片區整體平衡，以滿足各方訴求，推動區域更新良性循環。這對平臺化統籌主體自身“投建營”全產業鏈能力及區域統籌實施能力提出更高的要求。

中交通過北京石景山西部城市更新的創新實踐，突破了傳統的狹義城市更新概念，將城市更新內涵拓展至城市片區的空間結構調整、產業結構升級、土地資源整理、生態環境提升、區域功能重塑等方面。提出“全域型”城市更新模式，其包含“全要素”評估、“全資源”統籌、“全周期”策劃、“全領域”規劃以及“全社會”參與五大內涵。

3.1 “全要素”評估

將城市作為有機生命體，構建城市體檢評估指標體系，建立和完善城市體檢評估機制，對全要素問題診斷，深度識別城市發展痛點并制定針對性措施。

3.2 “全資源”統籌

城市資源包括自然資源、社會資源、文化資源、科技資源、大數據資源等方面，在“房住不炒”及土地財政難以為繼的背景下，“全域型”更新突破傳統的單一平衡模式，以全資源統籌為核心，注重對城市資源的梳理、評價、挖掘和利用，以全面梳理和盤點城市資源為基礎，評價和挖掘各類資源的潛在價值，合理制定開發模式和組合策略，從而實現城市資源的高效利用與價值轉化。

3.3 “全周期”策劃

面向區域發展總體目標開展片區的分期、分步、分階段更新策劃，厘清各子項目與整體項目、以及各子項目之間的邏輯關系，按照算大賬、算總賬、算長期賬的原則，統籌策劃、設計、投資、建設、運營等項目全過程，并積極貫徹新政策、新理念和新要求。通過構建動態的更新策略，實現整個片區內資金自平衡和企業微利可持續。

3.4 “全領域” 規劃

以建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市為總目標，樹立全局思維和系統觀念，不僅要將更新單元從傳統的項目、社區、街道等點狀更新，延展至整個大片區的綜合更新，同時還要實現城市空間結構、功能完善、生態修復、文化保護、產業升級和新基建等更新領域的全覆蓋。以“全領域”規劃為引領，制定從模式策劃、投融資、設計施工、產業運營、資本運作等一攬子解決方案，推動城市高質量發展。

3.5 “全社會”參與

城市更新涉及多元權利主體，積極踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”重要理念，探索“政府引導、市場運作、公眾參與”的全社會參與模式，積極推動自上而下的政策傳導與自下而上的需求主導有機結合，通過構建多元共治的協調機制，實現資源再分配過程中的利益平衡，進而提高各類主體參與城市更新的積極性、主動性。

以上五大內涵作為全域型城市更新模式的內在要求，引領各實施主體在進入城市更新領域時厘清城市資源價值、高效制定符合城市發展特色的資源盤活方案，保障項目可落地、實現全域化統籌。

4 全域型城市更新模式的實施探索

中交根據片區統籌更新的核心要點，依托北京石景山西部城市更新實踐，結合自身優勢，提出“配套為先、產業為核、人民為本、文化為脈、運營為魂、資本賦能”的全域型城市更新六大實施路徑，同時形成從評估識別、統籌謀劃到平臺實施的“3+6+N”的實施步驟，助力區域更新目標有序實現，推動片區持續更新。

4.1 實施路徑

4.1.1 配套為先

在城市基礎設施功能補短板層面，中交提出的“配套為先”原則，主要是指市政優先、生態優先和公共服務優先。目前階段城市更新工作重點在基礎設施提升與改善，中交在基礎設施領域具備全產業鏈優勢，可補齊片區基礎設施短板，提升片區綜合承載力、升級功能品質，為后續更新及運營提供重要支持。

4.1.2 產業為核

產業發展是支撐區域經濟發展的核心動力，也是城市更新要完成的重點任務。陳舊的產業與區域市場需求間的錯位，易對經濟發展產生反作用，導致人口和生產要素的外流。中交結合自身產業優勢及城市更新探索，在智慧交通、綠色能源、數字創新、文旅康養、生態環保、產業金融等領域發力，利用國家級科研平臺、自身資源牽引、產業聯盟儲備、應用場景培育、智慧招商加持、產業投資賦能優勢，實現區域產業轉型升級。

4.1.3 人民為本

人是城市的重要組成部分，城市更新必須緊緊抓住人民最關心最直接最現實的問題，引導社會公眾參與，健全全周期公眾參與機制，推動城市更新的全周期公眾參與。在實施過程中需建立長效治理機制，增進民生福祉，可以采用“問需于民”、“人民共建”、“長效保障機制”三步走方式實施“人民為本”的城市更新路徑。

4.1.4 文化為脈

文化是國家軟實力的體現和人民的必然需求，文化可以實現價值轉換，對推動城市發展具有重要作用。在具體實施過程中，需要在歷史文物保護基礎上，對歷史文化遺產進行活化利用，充分發展文化產業，提供文化產品及服務，反哺文化事業，最終形成可保護、可傳播、可循環的可持續發展局面。

4.1.5 運營為魂

秉承“城市運營總包商”角色，實現更新業務全域化、項目周期全域化，深度介入城市更新鏈條中后端環節，強化中交在城市資產管理和運營領域的發展實力，構建“統一大物業+特色運營”的全域運營架構，提高區域運營水平及實施方的長效資源增值紅利獲取能力。

4.1.6 資本賦能

發揮金融優勢，通過多類金融產品設計，如城市更新基金、產業發展基金及各專項基金等，為地區城市更新多個重點項目提供金融保障，驅動社會資本參與城市更新、打通區域發展金融通道。

4.2 實施步驟

充分總結北京石景山西部城市更新實踐經驗，全域型城市更新實施可分為“3+6+N”的實施步驟，即通過三大階段、六個模塊與多個節點逐步實施。“3”是指更新過程分為三個階段，過程中涵蓋了從評估到實施的6個模塊及多個節點。第一個階段即評估識別期，主要通過區域體檢找出現狀問題，結合全維度城市資源梳理，形成項目庫；第二個階段即統籌謀劃期，針對項目庫進行進一步的深化，進行項目分類、改造方向策劃、發展路徑及合作模式設計、整體更新排期等可行性謀劃，實現區域總體平衡；第三個階段即平臺化實施階段，作為區域更新統籌平臺，采取多元化合作方式，統籌各主體進行實施落地，最終實現區域持續高質量發展。

5 總結與展望

全域型城市更新模式的基礎在于深刻解讀城市更新發展內涵，以“全域型”為核心，延展“全要素”評估，“全資源”統籌，“全領域”規劃，“全周期”策劃與“全社會”參與這五大內涵。全域型城市更新模式的核心在于實施路徑與步驟，在項目實施過程中，首先以城市配套先行，提質發展基礎；其次推動核心產業導入，為城市發展構筑核心驅動力；第三深耕城市文化底蘊，形成文化煥新；最終形成以高質量運營為魂，滿足全周期運營收益實現。同時，積極鼓勵和引導民眾參與、提升社會價值認同感，注重資本賦能，提升城市更新金融活性。以此方式在全域范圍內平衡政府、實施方、其他合作方、公眾各方需求，推動片區持續更新達成。

北京石景山西部地區城市更新正在逐步實施中。中交城市更新有限公司將持續總結在石景山全域型城市更新項目中的實踐成果，不斷深化“全域型”城市更新內涵、模式、發展路徑的研究，積極推進“全域型”城市更新體系建設，創新“全域型”城市更新的內容和產品體系，為社會資本參與片區更新提供可行性路徑參考，為市場主體統籌片區型城市更新提供了項目示范。