預算管理一體化背景下國庫集中支付業務流程優化研究

薛曉云

［摘 要］預算管理一體化是當前國庫發展的新形勢和新要求，對提高國庫集中支付業務效率具有重要意義。文章對預算管理一體化背景下國庫集中支付業務流程優化問題進行研究，分析了國庫集中支付業務現狀，認為其存在預算執行過程中部門協調不通暢、集中支付流程崗位設置不合理、直接支付審核信息不對稱等問題，在此基礎上，從預算管理一體化角度出發，提出細化預算編制及預算管理一體化、改進人員崗位設置、升級直接支付審核流程三個國庫集中支付業務流程優化策略，為預算管理一體化背景下國庫集中支付業務流程優化提供參考。

［關鍵詞］預算管理一體化；集中支付業務；部門協調；預算編制；直接支付

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.19.016

［中圖分類號］F810.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）19-0054-03

0? ? ?引 言

國庫集中收付制度、績效管理、部門預算等方面的改革不斷深入，但每個項目的改革都是單獨進行，與完善現代財政制度的要求存在一定的距離，影響現代預算管理制度作用的發揮。因此，必須構建一個全面、規范、透明、科學的預算管理標準和有力的約束機制。2019年3月發布的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，對我國實施“三位一體”戰略的關鍵舉措作出了規定。預算管理一體化系統是一種利用現代信息技術進行“制度+技術”管理的新機制。在預算管理一體化系統中，國庫集中支付模塊是八個業務模塊中的中心部分，它是財政資金運轉的一個關鍵保證。將國庫集中支付納入預算一體化系統中，使推動預算管理制度改革與深化國庫集中支付制度改革形成了密切聯系，用預算指標對財政資金進行控制，構建一個完整的財政預算執行管理體系，對財政資金事前、事中、事后全流程進行管理和監督，這對保證財政資金的動態可追溯，有效提升資金的利用效率，防范化解財政運行風險隱患等都有著十分重要的作用。在當前預算管理一體化背景下，現行的國庫集中支付業務流程比較繁雜，為了適應預算管理一體化要求，以及促進國庫集中支付業務全面發展，需要對現行業務流程進行優化和創新，為此本文在預算管理一體化背景下對國庫集中支付業務流程優化問題進行研究。

1? ? ?國庫集中支付業務現狀

1.1? ?預算執行過程中部門協調不通暢

預算工作具有很強的時效性和復雜性。在時間上，根據“兩上兩下”有關國庫財務預算管理工作的規定，各部門從十月初就已經進入了下一年的預算編制階段，并在十一月末以前將其預算工作全部做好［1］。由于下一年工作尚未開始，編制人員不能從單位的實際業務和管理需求上著手，所以在基本支出預算編制上，只能采取基數加增長的方式，參考本年度及往年財務支出，對資金需求量進行概算［2］。由于預算工作繁雜，財務人員對各預算單位的工作情況知之甚少，而且沒有與預算單位進行交流的通道［3］。此外，預算操作不規范。由于預算編制存在缺陷，導致預算執行與實際工作不能同步進行，年初預算安排的項目沒有開始，但在年初預算中卻必須將其完成。在實施中，有的財政部門沒有按照要求的流程，私自將項目經費轉到其他項目中，改變財政項目經費的用途。

1.2? ?集中支付流程崗位設置不合理

預算單位的財務職位，是國庫集中支付流程的起點，同時，財務人員也是國庫集中支付業務的主要參與者——報賬會計。目前預算單位工作職位的設立大致可分為三種類型，第一類是成立一個獨立的財務部門，由出納崗位和會計崗位組成。第二類是沒有單獨的賬務處理機構，其主管賬務的會計工作屬于綜合服務，除了做好賬務工作之外，也做一些綜合類服務工作［4］。第三類是小型的二級機構，財政事務交由其主管機構進行管理。根據國庫集中支付業務的規定，在授權支付的過程中，各預算單位都要設置一個輸入崗和審核崗，通常情況下，它們與出納崗和會計崗相對應，保證支付功能與核算功能的分離［5］。但是，在實際中財務預算單位缺乏內部控制體系，對票據、印章、USB鑰匙等管理混亂。還有些財務預算單位一人多崗，既是輸入崗操作人員，也是審核崗操作人員，沒有對操作權限和職責進行明確界定。

1.3? ?直接支付審核信息不對稱

除此之外，國庫集中支付業務在開展過程中還存在直接支付審核信息不對稱的問題。財政項目支付審核的流程是在雙方簽署的合同中規定的付款進度條款和支付節點，嚴格遵循項目監管企業審查的項目開展進度，并依據預算單位提交的《財政直接支付申請書》和發票上的數額，減去項目動員預付款計算出一個合理的資金結算數額。需要準備的直接支付資料非常多，涉及的范圍也很大，它是由項目執行單位（預算單位）、承包商、監理公司等多個有關單位共同完成的，而在這一過程中，財務機構在提交資料時，也僅僅是通過監理單位所簽發的《支付證書》來判斷項目的進展情況。實際中，由于當事人之間的信息不對稱，且財務部門的信息較少，導致項目進度的真偽無法驗證，這給財政資金的監督帶來了一定的困難［6］。為確保支付信息的連續性，各預算部門在提出項目支付請求時，必須按“一合同一表格”的原則，填寫《項目支付進度表》，記錄以往各期支付日期、金額和比例［7］。該項工作需要人工進行編制，而且高度依靠會計人員的職業道德和職業素質，如果編制出現錯誤，就有可能造成錯支超支，不但不能提升財政資金的使用效率，很大程度上還會出現財政資金濫用、流失的情況。

2? ? ?國庫集中支付業務流程優化

針對當前國庫集中支付業務開展過程中存在的問題，本文從預算管理一體化角度出發，對國庫集中支付業務流程進行優化，提出細化預算編制及預算管理一體化、改進人員崗位設置、升級直接支付審核流程三個優化策略。以下將從這三個方面對預算管理一體化背景下國庫集中支付業務流程優化進行詳細說明。

2.1? ?細化預算編制及預算管理一體化

根據預算管理一體化要求，為了規范國庫集中支付業務操作，首先對國庫預算編制進行細化，并且建立預算管理一體化系統，將集中支付業務納入系統中，對其進行集中化管理。預算編制是整個國庫集中支付過程的起點，對其執行情況、各相關單位的用款計劃、資金使用情況等都需要進行詳細的分析［8］。第一，按照財政支出功能類科目以及支出經濟類科目對預算進行精細化編制。將財政資金的每個項目都進行“多維”的定位，清晰完整地反映財政資金的使用狀況及各項目的資金流動狀況。特別是在對專項資金的預算編制方面，更應該明確細化，將項目資金的具體用途和使用方向都列出來［9］。第二，實行零基預算編制制度，在“零”的前提下，對各預算單位每一年的開支進行逐項審查，對前一年的預算進行全面的分析，最終得出本年度的財政撥款金額，然后由各預算單位根據整體性的要求，編制部門年度預算。第三，在項目執行過程中，要嚴格按照預算指標金額控制經費支出，確保項目的真實開支不能超出預算指標金額，確保預算的嚴肅性和法制性。

全面實施預算管理一體化和集中化。加強對各部門財政資金的管理，提高財政資金的使用效率。在此基礎上，構建一套完整的預算績效評價體系，對新出臺的主要政策、計劃進行評價，并以評價結果為預算審批的重要依據。在預算編制過程中，要確定好績效指標，績效指標應重點突出、細化量化，并具有一定的合理性和可操作性。財務部門在編制預算時，應將已批準的績效指標一并下發。在預算實施階段，定期監測績效指標和預算執行情況，利用信息化技術建立預算管理一體化系統，利用該系統對收集的監控數據分析，并對績效指標進行修正，保證績效目標如期完成。預算執行完畢后，對評估的結果進行反饋與利用。對預算資金的輸入和輸出結果進行一種質化和量化的評估，必要的時候，還可以引進第三方機構參與這一過程，對評估結果進行充分的運用，并以評估結果為基礎進行預算安排。預算管理一體化是國庫集中支付業務信息化開展的有效手段，預算績效管理是財政開支的“風向標”，它提醒財政部門如何將錢用到正確的地方，如何提高財政資金的利用效率，如何優化經費的結構，從而進一步提升國庫集中支付業務能力。

2.2? ?改進人員崗位設置

預算單位的規模直接影響財政部門的功能劃分與獨立核算的必要性。有一定規模和人數的企業，應當成立一個獨立的會計部門，這樣才能做到及時對經濟業務進行預算。具有較多的經濟業務活動，經常進行財務支出的單位，比如涉及經濟建設的職能部門，為了確保財政資金的有效運轉，需要對其進行獨立的核算。在目前的大數據環境中，會計機構的職能不再僅限于財務核算，預算編制、資產管理和政府采購等都離不開財務信息的支撐。優化國庫集中支付崗位設置，使其符合預算管理一體化要求，對提高國庫集中支付業務開展效率具有重要意義。

2.3? ?升級直接支付審核流程

集中支付審核環節是國庫集中支付業務流程中的一個關鍵環節，通過對其進行審核、審計，可以使其更好地發揮優越性，從而更好地促進國家財政收支的透明、規范，保證國家財政收支的安全。在當前預算管理一體化背景下，為了提高國庫集中支付業務流程效率，需要升級直接支付審核流程。直接付款審核由國庫執行機構工作人員承擔［10］。每次直接付款請求，都要參考許多有關開支的規范資料，而這些資料是由各個時代、各個政府職能部門編制而成，因此，集中支付審核不僅麻煩，而且工作量也很大。為此，迫切需要制定具有權威性的管理制度，為財政支出的審查提供制度基礎。該制度應該對財政直接支付所應用的業務種類進行詳細說明，對預算單位在直接支付業務中需要履行的職責、辦理直接支付業務需要提交的資料進行說明，對國庫執行部門審核的內容和標準進行規范。以明確各方責任，明確直接支付業務的審核機制，降低審核工作的隨意性，并對違反規定的行為進行嚴厲的處罰，確保國庫集中支付有據可依。

此外，建立合同管理信息系統，將其納入預算管理一體化系統中，以減少財政資金信息的不對稱性。直接支付審核所需要的信息數據和附件資料，比如中標通知書、采購合同、發票和工程支付證明等，都是由預算單位提交的。要想完成直接支付審核任務，需要從眾多數據資料中識別出偽造信息，特別是在建筑施工領域，由于支出時間較長、支出頻次較高，很難確保手工編制的《項目支付進度表》準確無誤。以國庫集中支付信息系統為平臺，構建一套嵌入式的合同管理信息系統，對合同支付進度進行管理，將建筑工程合同編號、合同總金額、支付次數、支付金額以及審計機構審批金額按順序輸入到信息系統中，并由該系統自動產生支付進度比例。在付款審查組要求查詢資料時，只需鍵入唯一的合約號，就可以顯示出整個合約的付款資料和付款進展情況。采用信息技術替代手工編制報表，可以準確地、詳盡地記錄項目全過程的合同履行和付款進度，降低由于數據出現偏差而導致的財務損失，提高預算管理效率和質量，實現預算管理一體化背景下國庫集中支付業務流程優化。

3? ? ?結束語

本文在預算管理一體化背景下，對國庫集中支付業務流程優化問題進行了研究，結合國庫集中支付業務流程現狀，提出了流程優化建議。本研究不僅有助于推動國庫集中支付體系改革，促進國庫集中支付業務流程創新，同時還有助于促進國庫預算管理一體化發展，具有一定的理論價值。此次研究時間有限，僅對國庫集中支付業務流程優化問題進行了研究，在內容方面還存在一些不足之處，今后會在國庫預算管理一體化發展路徑、發展策略等方面展開深層次研究，促進國庫支付業務可持續發展。

主要參考文獻

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［收稿日期］2023-06-05