協(xié)作治理目標(biāo)演化的微觀過(guò)程
——基于兩個(gè)中央環(huán)保督察典型案例的比較

孫 巖，張 備

（1.大連理工大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116024；2.大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連 116024）

生態(tài)環(huán)境部提出“十四五”期間要在水環(huán)境治理的目標(biāo)設(shè)置上有所突破，在“水環(huán)境質(zhì)量改善”的基礎(chǔ)上更加突出“水生態(tài)”的重要性，實(shí)現(xiàn)“有河有水，有魚(yú)有草，人水和諧”。為此，地方政府要進(jìn)行水環(huán)境治理目標(biāo)的合理變革。而水環(huán)境治理的復(fù)雜性特征使得問(wèn)題的解決依賴于跨部門(mén)、跨機(jī)構(gòu)、跨組織之間的協(xié)作，協(xié)作治理逐漸成為地方政府水環(huán)境治理的重要模式［1］。在其中，目標(biāo)對(duì)協(xié)作治理而言具有指導(dǎo)作用，協(xié)作治理往往是基于公共目標(biāo)而發(fā)起的［2-3］，科學(xué)合理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵［4］，同時(shí)各組織對(duì)協(xié)作目標(biāo)的承諾是實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理可持續(xù)性至關(guān)重要的一環(huán)［5］。但現(xiàn)有關(guān)于協(xié)作治理目標(biāo)的研究側(cè)重于探討目標(biāo)的結(jié)構(gòu)性分類［4，6］，難以解釋協(xié)作治理目標(biāo)如何演化這一問(wèn)題。因此，無(wú)法科學(xué)指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)中的地方政府在協(xié)作環(huán)境治理中進(jìn)行有效的目標(biāo)變革。基于此，本研究以中央環(huán)保督察期間貴州省貴陽(yáng)市南明河和云南省玉溪市杞麓湖治理中的協(xié)作治理目標(biāo)演化過(guò)程為研究對(duì)象，兩個(gè)案例具有相似的初始整改目標(biāo)，但最終形成了截然不同的治理目標(biāo)。通過(guò)運(yùn)用比較案例研究的方法，主要解決以下兩個(gè)研究問(wèn)題：①協(xié)作治理目標(biāo)演化是一個(gè)什么樣的過(guò)程？②什么因素決定了目標(biāo)演化的方向性差異？本研究為協(xié)作治理目標(biāo)的研究提供了“橫向過(guò)程”維度，指明了目標(biāo)演化的關(guān)鍵影響因素，并對(duì)于“十四五”期間地方政府科學(xué)合理推動(dòng)治水目標(biāo)變革提供實(shí)踐指導(dǎo)。

1 文獻(xiàn)回顧與理論背景

協(xié)作治理被視為解決棘手環(huán)境問(wèn)題的重要模式［1］，目標(biāo)對(duì)于協(xié)作治理而言是極其重要的，被視為協(xié)作治理原則的體現(xiàn)，清晰明確的目標(biāo)往往有利于提升協(xié)作治理績(jī)效［7-8］。然而協(xié)作治理的目標(biāo)管理卻是極其復(fù)雜的，區(qū)別于對(duì)單個(gè)組織內(nèi)部目標(biāo)管理的探討［9-10］，協(xié)作治理是涵蓋了多主體的網(wǎng)絡(luò)，不同主體往往攜帶差異化甚至沖突的目標(biāo)參與協(xié)作治理之中［6，11］，通過(guò)不同主體頻繁的溝通、協(xié)調(diào)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)一致性。因此，協(xié)作治理的目標(biāo)也應(yīng)該呈現(xiàn)出一種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，正如目標(biāo)網(wǎng)絡(luò)理論指出，協(xié)作治理的目標(biāo)是一個(gè)糾纏的、動(dòng)態(tài)的、層次模糊的網(wǎng)絡(luò)，涵蓋水平、來(lái)源、真實(shí)性、相關(guān)性、內(nèi)容和完整性等6 個(gè)維度［6］。Bryson 等［4］對(duì)其進(jìn)行了更進(jìn)一步的區(qū)分，提出協(xié)作治理的目標(biāo)系統(tǒng)包括：核心目標(biāo)、跨組織共享的核心目標(biāo)、超越核心目標(biāo)的公共價(jià)值目標(biāo)、負(fù)面回避目標(biāo)、超越共同核心目標(biāo)的負(fù)面公共價(jià)值目標(biāo)以及非我目標(biāo)等6 類目標(biāo)，協(xié)作主體可以通過(guò)清晰識(shí)別不同目標(biāo)來(lái)理解協(xié)作治理的優(yōu)勢(shì)?？偠灾?，目標(biāo)網(wǎng)絡(luò)理論從結(jié)構(gòu)性的視角出發(fā)認(rèn)為協(xié)作治理目標(biāo)具有層次性和主體異質(zhì)性，形成了一個(gè)包括組織個(gè)體層面、協(xié)作網(wǎng)絡(luò)層面和公共價(jià)值層面在內(nèi)的涵蓋不同主體的目標(biāo)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。但隨著協(xié)作治理進(jìn)程的推進(jìn)，各個(gè)組織也在不斷改變自身的目標(biāo)，協(xié)作治理的目標(biāo)也在不斷演化。然而，現(xiàn)有對(duì)這種目標(biāo)演化動(dòng)態(tài)性的研究尚處于起步階段。

本研究將協(xié)作治理目標(biāo)演化的起點(diǎn)稱為“初始協(xié)作目標(biāo)”，而將演化后的目標(biāo)稱為“重塑協(xié)作目標(biāo)”，從初始協(xié)作目標(biāo)到重塑協(xié)作目標(biāo)就是協(xié)作治理目標(biāo)演化的過(guò)程。“初始協(xié)作目標(biāo)”是當(dāng)治理主體為了解決棘手問(wèn)題而開(kāi)展協(xié)作之初所形成的目標(biāo)，“重塑協(xié)作目標(biāo)”則是隨著棘手問(wèn)題治理進(jìn)程的推進(jìn)而產(chǎn)生的新的協(xié)作治理目標(biāo)，兩者均屬于協(xié)作治理所要實(shí)現(xiàn)的共同目標(biāo)?！爸厮軈f(xié)作目標(biāo)”受到協(xié)作治理過(guò)程的影響，往往將過(guò)程中產(chǎn)生的新要素融入治理目標(biāo)中，不斷更新現(xiàn)有的目標(biāo)系統(tǒng)。當(dāng)然協(xié)作治理目標(biāo)演化的過(guò)程并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的、線性的過(guò)程：首先，協(xié)作治理所呈現(xiàn)的多主體參與的特征使得協(xié)作治理目標(biāo)存在顯著的層次性和異質(zhì)性，不同層次、不同主體的目標(biāo)往往形成了一個(gè)復(fù)雜的目標(biāo)系統(tǒng)［4，6］，尤其是對(duì)于解決政府參與的協(xié)作治理而言還需要進(jìn)一步考慮公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)［12］；其次，協(xié)作治理是一個(gè)費(fèi)時(shí)費(fèi)力的過(guò)程，組織間承諾的達(dá)成并非單一因素導(dǎo)致的，目標(biāo)的演化呈現(xiàn)一種循環(huán)、迭代的狀態(tài)。正如很多學(xué)者指出的，協(xié)作治理不是靜態(tài)的而是動(dòng)態(tài)的［2-3］，因此治理目標(biāo)不是靜態(tài)的，而是具有延展性，這就要求我們從長(zhǎng)期性、過(guò)程性的視角出發(fā)，不僅需要關(guān)注初始目標(biāo)，而且也要考慮目標(biāo)的合理變化，并結(jié)合時(shí)間維度以及多種視角［13］。

然而這個(gè)變化過(guò)程具體是什么，受到哪些因素的影響，現(xiàn)有研究尚未充分探討。但學(xué)者較為一致的觀點(diǎn)是，網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)是在協(xié)作過(guò)程中形成和變化的［14-15］，因此影響協(xié)作治理過(guò)程的研究為本研究提供了理論基礎(chǔ)?，F(xiàn)有研究呈現(xiàn)了影響協(xié)作治理過(guò)程的大量因素，如Ansell等［2］總結(jié)了初始條件、內(nèi)部和外部等因素，Emerson 等［3］指出了系統(tǒng)因素、驅(qū)動(dòng)因素、協(xié)作動(dòng)力等因素。學(xué)者在分析中也指出這些因素會(huì)影響協(xié)作治理的目標(biāo)建構(gòu)，如領(lǐng)導(dǎo)力在協(xié)作治理的各個(gè)階段都發(fā)揮重要作用，可以協(xié)調(diào)目標(biāo)分歧、促進(jìn)各方交流、創(chuàng)造共識(shí)［16-17］；權(quán)力不對(duì)稱會(huì)造成強(qiáng)勢(shì)主體主導(dǎo)目標(biāo)建構(gòu)［18］；資源的互補(bǔ)性會(huì)影響協(xié)作的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)等［14］。Hysing［13］從激勵(lì)、結(jié)構(gòu)、程序和公共管理的視角出發(fā)分析了不同的協(xié)作治理戰(zhàn)略目標(biāo)如何與各種制度設(shè)計(jì)相匹配，但并未解釋同一網(wǎng)絡(luò)中目標(biāo)是何以演化的這一問(wèn)題。雖然，協(xié)作治理過(guò)程的研究對(duì)分析目標(biāo)演化具有洞察力，但這一視角的局限性在于，其關(guān)注的重點(diǎn)是如何通過(guò)協(xié)作過(guò)程實(shí)現(xiàn)協(xié)作治理的高績(jī)效［19-22］，缺乏對(duì)影響目標(biāo)變化因素的直接考察，不能清晰揭示其對(duì)協(xié)作治理目標(biāo)演化的作用，同時(shí)也未深入考慮主體異質(zhì)性對(duì)治理目標(biāo)的影響。因此對(duì)于協(xié)作治理目標(biāo)演化具體過(guò)程以及其受到哪些因素影響依然是模糊的。

為了科學(xué)、合理地探索、描述和歸納協(xié)作治理目標(biāo)演化的微觀過(guò)程，本研究采用雙案例比較研究的方法，以中央環(huán)保督察期間貴州省貴陽(yáng)市南明河和云南省玉溪市杞麓湖治理為例開(kāi)展研究。

2 研究設(shè)計(jì)

本研究運(yùn)用歸納性的案例研究方法進(jìn)行分析，主要原因如下：①現(xiàn)有文獻(xiàn)無(wú)法有效解釋協(xié)作治理目標(biāo)演化的微觀過(guò)程，這一新興領(lǐng)域需要通過(guò)歸納式理論建構(gòu)的方式進(jìn)行探索［23］。②本研究的核心問(wèn)題在于“協(xié)作治理目標(biāo)演化的微觀過(guò)程”，屬于“怎么樣”的研究問(wèn)題，因此非常適合采用案例研究的方法。③本研究采用雙案例比較研究的方式進(jìn)行，遵循“差別復(fù)制”的原則［23］，選擇兩個(gè)相反的案例，通過(guò)對(duì)案例間的相似性和差異性進(jìn)行比較，實(shí)現(xiàn)對(duì)研究問(wèn)題的探索，也可以提升案例研究結(jié)論的外部效度。

2.1 案例選擇

本研究立足于中央環(huán)保督察制度下地方政府水環(huán)境治理實(shí)踐，收集自2017 年以來(lái)中央環(huán)保督察發(fā)布的數(shù)十個(gè)水環(huán)境治理的典型案例，構(gòu)建水環(huán)境治理的案例庫(kù)。根據(jù)理論抽樣原則，最終選擇貴陽(yáng)市南明河治理和玉溪市杞麓湖治理兩個(gè)案例。

首先，具有典型性和特殊性。兩個(gè)案例均在中央環(huán)保督察期間被指出存在嚴(yán)重的水環(huán)境污染問(wèn)題，中央環(huán)保督察所帶來(lái)外部政治生態(tài)的急劇變革，從而引發(fā)了兩地不斷調(diào)整自己的治理目標(biāo)，進(jìn)而產(chǎn)生了差異顯著的治理績(jī)效。南明河治理被生態(tài)環(huán)境部作為水環(huán)境治理的典型優(yōu)秀案例加以推廣，治理經(jīng)驗(yàn)多次被人民日?qǐng)?bào)、新華社等官方媒體報(bào)道。杞麓湖治理中地方政府為了應(yīng)付督察的考核，修建了治標(biāo)不治本的“三大工程”，被生態(tài)環(huán)境部多次通報(bào)批評(píng)。

其次，遵循聚焦和極化類型原則［24］。聚焦原則體現(xiàn)在兩個(gè)案例均采取了協(xié)作治理的方式進(jìn)行水環(huán)境治理，并且南明河和杞麓湖為當(dāng)?shù)氐哪赣H河、母親湖，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)其持有強(qiáng)烈的歸屬感，有長(zhǎng)期治理的歷史。同時(shí)，將案例研究的時(shí)間跨度置于第一輪中央環(huán)保督察到第二輪中央環(huán)保督察期間，兩個(gè)案例均在第一輪督察中被明確指出存在嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，初始協(xié)作目標(biāo)較為相似，這樣就可以控制相關(guān)因素的影響進(jìn)而將注意力聚焦于分析協(xié)作治理目標(biāo)演化這一過(guò)程。極化類型原則體現(xiàn)在，在兩輪中央環(huán)保督察期間，兩地協(xié)作治理過(guò)程中產(chǎn)生了截然不同的重塑協(xié)作目標(biāo)，通過(guò)對(duì)比分析能夠探尋出目標(biāo)演化背后的過(guò)程和規(guī)律。

最后，在中國(guó)協(xié)作環(huán)境治理的研究中，層級(jí)控制往往被視為核心治理特征［25］，這就意味著政府在環(huán)境治理中扮演著重要且獨(dú)特的角色［26］。考慮到中國(guó)協(xié)作環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)，本研究分析的案例均為政府部門(mén)發(fā)起并參與的協(xié)作治理，其中政府主體在目標(biāo)和任務(wù)設(shè)定、成員準(zhǔn)入、程序設(shè)置方面起著重要作用，以此區(qū)別參與者治理的網(wǎng)絡(luò)以及網(wǎng)絡(luò)行政組織（NAO）［27］。同時(shí)，這一模式在中國(guó)環(huán)境治理中較為普遍，也進(jìn)一步提升了研究結(jié)論的可推廣性。

2.2 數(shù)據(jù)收集

本研究的數(shù)據(jù)主要來(lái)源為兩地的政府官網(wǎng)、主流媒體報(bào)道、生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站以及相關(guān)文獻(xiàn)，搜集到的資料包括政策文件、新聞報(bào)道、訪談資料等。資料的質(zhì)量、可信度以及豐富程度較高，適合回答本文的研究問(wèn)題［28］。

第一是文件類資料?；谥醒氕h(huán)保督察的要求，在環(huán)保督察指明相關(guān)環(huán)境問(wèn)題后，各地政府須及時(shí)向社會(huì)公布相關(guān)問(wèn)題的治理情況，因此兩個(gè)案例有非常豐富的政府治理資料，包括政策文件和政府治理相關(guān)信息。

第二是新聞報(bào)道類資料。由于兩個(gè)案例是生態(tài)環(huán)境部主推的典型案例，中央環(huán)保督察發(fā)布了大量關(guān)于兩地政府環(huán)境治理的相關(guān)信息，制作了相應(yīng)的警示視頻，大量媒體也相繼進(jìn)行了報(bào)道，本研究依據(jù)報(bào)道的時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)不同報(bào)道進(jìn)行了歸類。

第三是訪談?lì)愘Y料。得益于案例的典型性，我們可以獲得大量官方公布的對(duì)政府內(nèi)部核心官員、參與治理的核心利益相關(guān)者的訪談資料，如云南省紀(jì)委監(jiān)委制作的《杞麓湖的吶喊》專題視頻，對(duì)環(huán)保督察期間參與杞麓湖治理的相關(guān)人員進(jìn)行了深度訪談，包括：行政部門(mén)和黨委部門(mén)的核心負(fù)責(zé)人、參與治理的大學(xué)、企業(yè)、研究院的專家、環(huán)境治理領(lǐng)域的知名學(xué)者和教授等。南明河治理中焦點(diǎn)訪談等相關(guān)媒體平臺(tái)也對(duì)其進(jìn)行了深度報(bào)道。這些優(yōu)質(zhì)的訪談資料有助于深入洞悉政府核心官員的治理態(tài)度以及更為微觀的治理細(xì)節(jié)，由于訪談均以視頻的形式呈現(xiàn)，本研究將所有視頻資料進(jìn)行了文字轉(zhuǎn)譯。經(jīng)過(guò)三種類型資料的循環(huán)驗(yàn)證，增強(qiáng)了數(shù)據(jù)的嚴(yán)謹(jǐn)性，進(jìn)一步確保了研究效度。相關(guān)資料見(jiàn)表1。

表1 主要資料來(lái)源

2.3 質(zhì)性資料分析與編碼

本研究采用Gioia 等［29］提出的數(shù)據(jù)分析和呈現(xiàn)方法，具體分析和編碼策略如下：首先，本研究的兩位作者對(duì)中央環(huán)保督察以及協(xié)作治理目標(biāo)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行深入閱讀，使得對(duì)整個(gè)研究有一定的整體把握；其次，由兩位作者共同編碼，在最初編碼階段，按照時(shí)間順序?qū)λ匈Y料進(jìn)行了排序，分析了兩個(gè)案例中地方政府在第一輪和第二輪環(huán)保督察前后對(duì)水環(huán)境治理目標(biāo)的表述具有何種差異，這樣就明晰了“初始協(xié)作目標(biāo)”和“重塑協(xié)作目標(biāo)”這兩個(gè)核心主題。進(jìn)而本研究采取了“從前到后”和“從后到前”并行的編碼策略，“從前到后”是指：在確定初始協(xié)作目標(biāo)后，協(xié)作治理具體發(fā)生了什么變化？“從后到前”是指：重塑協(xié)作目標(biāo)是受到哪些因素的影響？通過(guò)“從前到后”和“從后到前”這一雙向的編碼過(guò)程，進(jìn)一步明晰了每個(gè)編碼以及由編碼形成的主題、構(gòu)念之間的邊界。在編碼過(guò)程中，對(duì)于有歧義的地方進(jìn)行探討同時(shí)也參考一些PPP 領(lǐng)域、環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?jiàn)，最終達(dá)到一致性。本研究不斷重復(fù)這一過(guò)程，直到達(dá)到飽和：①編碼足夠豐富以至于解釋事件全貌；②重復(fù)抽樣不會(huì)產(chǎn)生新的概念［30］。為了方便編碼工作，編碼在Nvivo11軟件中進(jìn)行。

上述分析策略為本研究形成了一個(gè)由“一階概念”“二階主題”“聚合構(gòu)念”組成的三級(jí)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)圖，如圖1所示。首先，在編碼前明確了研究主題為探究協(xié)作治理目標(biāo)演化的微觀過(guò)程，因此編碼的過(guò)程重點(diǎn)放在了目標(biāo)演化的過(guò)程和影響因素上，大量的編碼涌現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)詳細(xì)的類比和歸納，將這些編碼進(jìn)一步合并，最終得到了28個(gè)一階概念。

圖1 數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)

其次，站在理論的視角對(duì)這些概念進(jìn)行深入思考，重點(diǎn)關(guān)注那些最頻繁、最重要的概念，將其抽象化為二階主題。如“記憶中的景象”“我們的母親河”這些概念強(qiáng)調(diào)了河湖在當(dāng)?shù)鼐用裥闹猩袷サ牡匚唬狙芯窟\(yùn)用了“符號(hào)”的概念去進(jìn)行抽象。這個(gè)過(guò)程同樣由兩個(gè)編碼者深入討論，并同現(xiàn)有理論進(jìn)行不斷比較。

最后，將這些二階主題與現(xiàn)有研究提到的相關(guān)表述進(jìn)行反復(fù)比較［31］，對(duì)具有相似性的二階主題進(jìn)行整合、凝練，最終形成了聚合構(gòu)念。然而這一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)圖只是一個(gè)個(gè)靜態(tài)的“照片”，并不能揭示其背后的動(dòng)態(tài)過(guò)程以及機(jī)制［32］，因此在構(gòu)建理論框架過(guò)程中，本研究通過(guò)遵循嚴(yán)格的時(shí)序客觀順序、與現(xiàn)有理論進(jìn)行探討等方法進(jìn)一步明確了理論維度之間的箭頭關(guān)系，如：“階段性績(jī)效”影響“目標(biāo)重塑”的過(guò)程是通過(guò)“降維”問(wèn)題和“回應(yīng)”壓力進(jìn)行的，本研究將這一過(guò)程歸納為“外反饋”（見(jiàn)后文的分析）。

3 案例分析

3.1 初始協(xié)作目標(biāo)確立：棘手問(wèn)題與初始?jí)毫Φ尿?qū)動(dòng)

3.1.1 棘手問(wèn)題

憑借其悠久的歷史以及獨(dú)特的自然景觀，南明河和杞麓湖均被當(dāng)?shù)鼐用褚暈椤澳赣H河”“母親湖”，在當(dāng)?shù)鼐用裥闹谐蔀橐环N具有特殊意義的“符號(hào)”。然而隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引發(fā)的生產(chǎn)方式變革，農(nóng)業(yè)污染、工業(yè)污染加劇，大量未經(jīng)有效處理的污水涌入河湖，給河湖環(huán)境帶來(lái)了巨大污染。南明河的環(huán)境污染主要是受到兩個(gè)因素的影響：一是特殊的地理環(huán)境（如喀斯特地貌）所帶來(lái)的污水處理難度增加；二是生產(chǎn)方式變革所帶來(lái)的大量“缺水”以及“污水”問(wèn)題。杞麓湖的環(huán)境污染則主要是由當(dāng)?shù)氐暮诵漠a(chǎn)業(yè)蔬菜種植業(yè)所造成的，農(nóng)業(yè)污染是入湖污染物的主要來(lái)源。對(duì)于兩地而言，徹底解決這一問(wèn)題需要不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、與各方利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)商、同時(shí)積極進(jìn)行治污技術(shù)升級(jí)。依據(jù)DeFries 等［33］的觀點(diǎn)，人類無(wú)序地發(fā)展導(dǎo)致自然生態(tài)系統(tǒng)的自然調(diào)節(jié)遭到破壞，問(wèn)題的棘手程度日益增加，難以單純通過(guò)技術(shù)手段去有效解決此類問(wèn)題。因此，兩地均面臨著棘手的水環(huán)境問(wèn)題。

3.1.2 初始?jí)毫?/p>

當(dāng)然，考慮到壓力型體制以及晉升錦標(biāo)賽對(duì)地方政府治理行為的影響，棘手的環(huán)境問(wèn)題本身并不能夠引起政府的重視［34-35］。為了扭轉(zhuǎn)地方政府環(huán)境治理惰性，中央政府運(yùn)用了大量自上而下的、強(qiáng)制的、運(yùn)動(dòng)式的方式去迫使地方政府關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題的解決［36-38］，在此背景下中央環(huán)保督察應(yīng)運(yùn)而生，成為近年來(lái)影響地方政府治理環(huán)境問(wèn)題的重要制度措施。從兩個(gè)案例中可以發(fā)現(xiàn)，兩地均以中央環(huán)保督察為契機(jī)開(kāi)啟整改工作，中央環(huán)保督察所傳遞的政治壓力有效影響了兩地政府的環(huán)境治理行為，如在兩地發(fā)布的大量文件中均出現(xiàn)以“中央環(huán)保督察反饋問(wèn)題整改為契機(jī)”“依據(jù)督查組提出的問(wèn)題”等。受到中央環(huán)保督察制度規(guī)范的要求，兩省均出臺(tái)了督察整改方案，推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題的解決。

3.1.3 初始協(xié)作目標(biāo)

在棘手環(huán)境問(wèn)題以及中央環(huán)保督察所給予的外部壓力影響下，兩地政府設(shè)置了較為相似的初始協(xié)作目標(biāo)，進(jìn)而發(fā)起協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)以解決督察所提出的環(huán)境問(wèn)題。兩地的初始目標(biāo)可以概括為：加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提升水質(zhì)。這一部分的代表性數(shù)據(jù)示例詳見(jiàn)表2。

表2 確立階段的代表性數(shù)據(jù)示例

命題1：初始協(xié)作目標(biāo)的確立是政府主體選擇的結(jié)果，受到棘手問(wèn)題和外部壓力的影響。

3.2 個(gè)體目標(biāo)調(diào)適：協(xié)作程序、協(xié)作模式以及領(lǐng)導(dǎo)力的推動(dòng)

對(duì)于兩地而言，由于初始協(xié)作目標(biāo)是政府主體確立的，因此在協(xié)作治理過(guò)程中往往會(huì)存在較為嚴(yán)重的主體間目標(biāo)沖突問(wèn)題，即這一初始目標(biāo)與各個(gè)主體的目標(biāo)不一致，而進(jìn)一步隨著協(xié)作治理進(jìn)程的推進(jìn)，不同主體會(huì)進(jìn)一步進(jìn)行目標(biāo)調(diào)適，從而明確自身核心目標(biāo)。本研究發(fā)現(xiàn)這一影響目標(biāo)調(diào)適的協(xié)作過(guò)程包含三個(gè)具體要素：協(xié)作程序（實(shí)質(zhì)/形式）、協(xié)作模式（包容/排他）以及領(lǐng)導(dǎo)力（高效/低效）。協(xié)作程序是推動(dòng)協(xié)作環(huán)境治理的相關(guān)政策工具和制度安排，協(xié)作模式則是網(wǎng)絡(luò)所呈現(xiàn)的獨(dú)特結(jié)構(gòu)以及特征，領(lǐng)導(dǎo)力則是協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮的作用。

3.2.1 南明河治理的過(guò)程

第一，實(shí)質(zhì)程序。在初始協(xié)作目標(biāo)引導(dǎo)下，貴陽(yáng)市政府出臺(tái)了大量的政策文件去推動(dòng)南明河治理工作。在“完善治理程序”上：一方面，貴陽(yáng)市政府通過(guò)合理分解治理子目標(biāo)，劃定治理的責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境問(wèn)題治理責(zé)任的精準(zhǔn)分解；在此基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化管理制度，建立了生態(tài)補(bǔ)償和考核機(jī)制以及相應(yīng)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，使得治理過(guò)程更加精細(xì)和嚴(yán)格。另一方面，貴陽(yáng)市政府積極創(chuàng)新治理模式，在整改期間大量引入了PPP 模式進(jìn)行環(huán)境治理，相應(yīng)地，政府為PPP 項(xiàng)目有效落地以及運(yùn)營(yíng)提供了大量的支持，包括主要領(lǐng)導(dǎo)親自視察項(xiàng)目、大量的政府資金支持、出臺(tái)政策文件明確規(guī)定政府在項(xiàng)目建設(shè)的作用等，從而構(gòu)建了較為完善的項(xiàng)目管理體系，同時(shí)貴陽(yáng)市積極為公民和志愿者提供制度化和便捷的參與渠道。在“解決環(huán)境問(wèn)題”上：政府運(yùn)用了大量的實(shí)質(zhì)性政策工具，區(qū)別于對(duì)程序性工具的關(guān)注，實(shí)質(zhì)性工具直接作用于環(huán)境問(wèn)題本身［39］。貴陽(yáng)市政府運(yùn)用了搬遷污染企業(yè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和巡查力度、加大對(duì)違規(guī)行為的懲處力度、不斷完善檢測(cè)設(shè)施等政策工具去治理南明河問(wèn)題。

第二，包容模式。南明河治理整體呈現(xiàn)一種政府、企業(yè)、公民等利益相關(guān)者之間的良性互動(dòng)狀態(tài)，為了破解政府內(nèi)部九龍治水、上下分治的碎片化問(wèn)題，貴陽(yáng)市出臺(tái)相關(guān)政策明確了各主體之間的職責(zé)分工以及部門(mén)之間的協(xié)作范圍和程度，牽頭成立南明河指揮部負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和調(diào)度。為了有效解決城市內(nèi)河治理這一世界性難題，在前期充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，貴陽(yáng)市政府選擇了與中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)進(jìn)行合作，在后續(xù)治理中又引進(jìn)了中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)。作為水環(huán)境治理領(lǐng)域的佼佼者，這些企業(yè)具備核心技術(shù)以及雄厚的資金，在治水領(lǐng)域具有較強(qiáng)的合法性。同時(shí)，貴陽(yáng)市也形成了一種“不做旁觀者，要做參與者”的社會(huì)氛圍，積極動(dòng)員群眾、志愿者不斷參與到治理中，先后發(fā)起了“行走南明河”等多項(xiàng)行動(dòng)，保護(hù)南明河已經(jīng)嵌入到了居民的日常行動(dòng)之中。可見(jiàn)，貴陽(yáng)市政府建立了較完備的跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨邊界的協(xié)作體系，動(dòng)員多方力量有效參與協(xié)作，網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)一種包容模式。

第三，高效領(lǐng)導(dǎo)力。現(xiàn)有研究指出公共部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)作治理過(guò)程中往往發(fā)揮著重要作用［40］，南明河治理的案例凸顯了這一點(diǎn)。南明河問(wèn)題得到了貴陽(yáng)市政府以及貴州省政府的高度重視，在督察指出環(huán)境問(wèn)題后，貴陽(yáng)市政府第一時(shí)間成立了南明河除臭變清攻堅(jiān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書(shū)記和市長(zhǎng)親自掛帥，并多次深入治理一線參與調(diào)研，省委書(shū)記、省長(zhǎng)也多次調(diào)研南明河治理。并且，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)還對(duì)參與南明河治理的企業(yè)以及PPP 項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研督導(dǎo)，并對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行肯定。同時(shí)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)具備較高的政治素養(yǎng)和責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)持貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，始終將南明河治理問(wèn)題作為一個(gè)“政治問(wèn)題”和“人民問(wèn)題”，把持著“發(fā)展”和“生態(tài)”這兩條底線。此外，參與南明河治理的相關(guān)企業(yè)也展示了較強(qiáng)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任，相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹：“作為中央企業(yè)，時(shí)刻把群眾需求作為第一考量?！币虼嗽谀厦骱又卫碇姓w呈現(xiàn)出一種高效的領(lǐng)導(dǎo)力。

3.2.2 杞麓湖治理的過(guò)程

第一，形式程序。在初始目標(biāo)引導(dǎo)下，玉溪市和通?？h開(kāi)展了杞麓湖治理工作，在“完善治理程序”上，地方政府部門(mén)也出臺(tái)了大量的政策文件，進(jìn)一步完善河湖長(zhǎng)制度，配合建立了部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，牽頭成立了“杞麓湖生態(tài)修復(fù)研究中心”，同時(shí)在治理中也引入了PPP 模式。在“解決環(huán)境問(wèn)題”上，包括搬遷相關(guān)企業(yè)、加大執(zhí)法力度以及對(duì)違規(guī)行為的懲罰力度、發(fā)起“清河行動(dòng)”“雷霆行動(dòng)”等多項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)、分階段進(jìn)行湖體打撈工作等實(shí)質(zhì)性工具都得到了運(yùn)用。然而，在具體的決策中，政府部門(mén)并未認(rèn)真吸納各方意見(jiàn)，或是不按照規(guī)定程序進(jìn)行決策，或是注重形式主義走過(guò)場(chǎng)，導(dǎo)致上述卓有成效的制度安排難以發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，帶來(lái)了一系列問(wèn)題，如：雖然申請(qǐng)到了大量治理資金，但并未真正落實(shí)到位；政府強(qiáng)行變更工程實(shí)施主體，相關(guān)核心工程的建設(shè)進(jìn)展緩慢且難以真正提升水質(zhì)；對(duì)于能夠短期提升政績(jī)的項(xiàng)目會(huì)得到政府的大力支持，但對(duì)于費(fèi)時(shí)費(fèi)力的農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題卻遲遲得不到解決。

第二，排他模式。雖然多元主體均參與到杞麓湖治理中，但這一協(xié)作模式具有典型的排他性特征。首先，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)密閉性，相關(guān)參與人員之間形成了緊密的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，專家之間具有特定的“小圈子”，政府核心官員與企業(yè)之間也具有利益輸送關(guān)系，存在明顯的排外特征；其次，網(wǎng)絡(luò)為特定利益服務(wù)，專家為了謀取自身利益，會(huì)迎合政府、企業(yè)的不合理的要求，企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)自身利益往往與政府官員進(jìn)行合謀，政府為了提升水質(zhì)進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各部門(mén)共同參與到造假進(jìn)程中；第三，網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力不對(duì)稱程度較高，其中政府部門(mén)在網(wǎng)絡(luò)中充當(dāng)著絕對(duì)核心，單方面控制了網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)轉(zhuǎn)，相關(guān)決策、規(guī)劃、項(xiàng)目審批、建設(shè)等均受到政府部門(mén)的主導(dǎo)，參與治理的專家表示：“提前已經(jīng)上過(guò)他們黨組會(huì)了，專家簽不簽字，這個(gè)項(xiàng)目其實(shí)已然立項(xiàng)了?！?/p>

第三，低效領(lǐng)導(dǎo)力。杞麓湖治理問(wèn)題剛開(kāi)始并未得到政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，地方政府仍然注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境治理，存在盲目樂(lè)觀的心理，參與杞麓湖治理的核心領(lǐng)導(dǎo)表示：“覺(jué)得不用太多努力就能達(dá)到目標(biāo)”“對(duì)三湖的保護(hù)治理都是說(shuō)在嘴上”，一直未將農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題作為治理的核心，直到2020 年才召開(kāi)第一次專題會(huì)議進(jìn)行研究。同時(shí)地方核心領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)期與企業(yè)存在不正當(dāng)?shù)睦骊P(guān)系，借助項(xiàng)目實(shí)施來(lái)尋租。因此在杞麓湖治理中，政府領(lǐng)導(dǎo)存在嚴(yán)重的政績(jī)觀扭曲、形式主義的問(wèn)題，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的心思不正也進(jìn)一步影響了下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的治理理念，各種項(xiàng)目的違規(guī)建設(shè)實(shí)際上得到了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)。

3.2.3 個(gè)體目標(biāo)調(diào)適

個(gè)體目標(biāo)調(diào)適是指協(xié)作治理的不同主體不斷將個(gè)體目標(biāo)與協(xié)作目標(biāo)協(xié)同的過(guò)程，不同主體往往在協(xié)作過(guò)程中發(fā)生頻繁的互動(dòng)，從而進(jìn)一步推動(dòng)目標(biāo)調(diào)適。本研究認(rèn)為，影響各主體目標(biāo)調(diào)適的協(xié)作過(guò)程具體包括：協(xié)作程序、協(xié)作模式和領(lǐng)導(dǎo)力三個(gè)要素，其中“實(shí)質(zhì)程序”“包容模式”以及“高效領(lǐng)導(dǎo)力”為各主體不斷與政府主體進(jìn)行信息交流提供了制度空間，各主體能夠真正平等地參與到協(xié)作治理進(jìn)程中，表達(dá)自身的利益訴求，使得各主體能夠?qū)⒆陨砟繕?biāo)與政府的環(huán)境治理目標(biāo)對(duì)齊，為解決“核心問(wèn)題”而發(fā)力，實(shí)現(xiàn)了個(gè)體目標(biāo)與協(xié)作目標(biāo)的協(xié)同。而“形式程序”“排他模式”以及“低效領(lǐng)導(dǎo)力”往往限制了各主體平等的參與機(jī)會(huì)，進(jìn)一步固化已有的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致相關(guān)主體圍繞自身利益去協(xié)作，關(guān)注“邊緣問(wèn)題”，難以實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)與協(xié)作目標(biāo)的協(xié)同。這一部分的代表性數(shù)據(jù)示例詳見(jiàn)表3。

表3 調(diào)適階段的代表性數(shù)據(jù)示例

命題2：協(xié)作程序、協(xié)作模式以及領(lǐng)導(dǎo)力是影響個(gè)體目標(biāo)調(diào)適的核心要素，推動(dòng)個(gè)體目標(biāo)與協(xié)作目標(biāo)的協(xié)同。

3.3 個(gè)體目標(biāo)強(qiáng)化：階段性績(jī)效的內(nèi)反饋

階段性績(jī)效是協(xié)作過(guò)程的中間結(jié)果，績(jī)效往往會(huì)對(duì)協(xié)作產(chǎn)生反饋效應(yīng)［2］，從而強(qiáng)化治理主體對(duì)個(gè)體目標(biāo)和協(xié)作目標(biāo)的認(rèn)知。本研究發(fā)現(xiàn)了階段性績(jī)效包括：技術(shù)變革（增值/鎖定）、環(huán)境質(zhì)量（提升/下降）和利益相關(guān)者評(píng)價(jià)（正向/負(fù)向）三個(gè)維度。

3.3.1 南明河治理的階段性績(jī)效

在南明河治理中，階段性績(jī)效具體表現(xiàn)為“技術(shù)增值”“環(huán)境質(zhì)量提升”和“利益相關(guān)者正向評(píng)價(jià)”。技術(shù)增值是指通過(guò)協(xié)作過(guò)程進(jìn)而推動(dòng)了技術(shù)創(chuàng)新，這一發(fā)現(xiàn)也得到了現(xiàn)有研究的支持，如Torfing 等［40］發(fā)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)力的有效匹配能夠帶來(lái)協(xié)作創(chuàng)新。

南明河治理中的技術(shù)增值主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：管理技術(shù)創(chuàng)新、治水技術(shù)創(chuàng)新以及技術(shù)產(chǎn)生的外部性。首先，貴陽(yáng)市依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立了特有的河湖大數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)，同時(shí)開(kāi)發(fā)了“河長(zhǎng)APP”“百姓拍APP”等，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新，使得河流治理信息可以隨時(shí)隨地進(jìn)行互聯(lián)互通，這種管理技術(shù)創(chuàng)新不但便利了公眾的環(huán)境參與行為，而且通過(guò)數(shù)據(jù)支撐，政府的治理決策將更加精確。其次，貴陽(yáng)市政府通過(guò)運(yùn)用PPP 模式，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也催生了大量的技術(shù)創(chuàng)新，中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)在南明河治理中研發(fā)了分布式下沉再生水生態(tài)系統(tǒng)；中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)在全國(guó)率先建設(shè)超大型綜合體深基坑地埋式再生水廠，這些水務(wù)領(lǐng)域的突破性創(chuàng)新為破解城市內(nèi)河治理難題提供了技術(shù)支撐。最后，得益于技術(shù)創(chuàng)新，貴陽(yáng)市將再生水廠和文化資源、商業(yè)資源進(jìn)行了有效結(jié)合，形成了融合生態(tài)、公共和商業(yè)服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展模式，進(jìn)一步放大了技術(shù)創(chuàng)新的外部效應(yīng)，催生公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)［41］，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值和商業(yè)價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一。

良好的協(xié)作過(guò)程以及技術(shù)增值使得南明河的“環(huán)境質(zhì)量”不斷提升，南明河流域的黑臭水體得以全部消除，水質(zhì)不斷提升、水生態(tài)系統(tǒng)也得到恢復(fù)，“除臭變清”目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，同時(shí)環(huán)境質(zhì)量的提升也進(jìn)一步帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)、旅游業(yè)的整體發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了“發(fā)展”和“保護(hù)”的協(xié)同。為此，貴陽(yáng)市成為了城市內(nèi)河治理的典型城市，其獨(dú)特的治理模式、治理技術(shù)等均榮獲多項(xiàng)全國(guó)第一，并在其他城市得到擴(kuò)散，得到了上級(jí)政府、企業(yè)、群眾和主流媒體的認(rèn)可，獲得了“利益相關(guān)者的正向評(píng)價(jià)”。

3.3.2 杞麓湖治理的階段性績(jī)效

在杞麓湖治理中，階段性績(jī)效具體表現(xiàn)為“技術(shù)鎖定”“環(huán)境質(zhì)量下降”和“利益相關(guān)者負(fù)向評(píng)價(jià)”。杞麓湖治理中也進(jìn)行了相應(yīng)的技術(shù)創(chuàng)新，如“以漁凈水”生態(tài)治理項(xiàng)目取得了顯著的治理成效、分階段打撈技術(shù)有效適應(yīng)了杞麓湖的水質(zhì)狀況、產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)建設(shè)巨型發(fā)酵池能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)廢料進(jìn)行二次加工實(shí)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值。然而這些技術(shù)手段往往只能產(chǎn)生短期的治理績(jī)效，迎合地方政府的短期政績(jī)需要，而并不能夠解決農(nóng)業(yè)面源污染這一核心問(wèn)題。對(duì)于能夠有效解決污染問(wèn)題的一些核心工程項(xiàng)目，不但建設(shè)滯后，而且存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題，因此建成后也并不具備治污、降污的功能。并且受制于治水技術(shù)能力的不足，政府官員被迫不斷上馬治標(biāo)不治本的工程。所以，杞麓湖治理中的技術(shù)變革整體呈現(xiàn)一種“技術(shù)鎖定”的狀態(tài)。

因此，在整個(gè)治理期間，杞麓湖水質(zhì)雖然偶有提升，但整體而言呈下降趨勢(shì)，污水直排問(wèn)題并未得到有效解決，環(huán)境質(zhì)量不斷下降。盡管在治理期間杞麓湖成功獲批了“國(guó)家濕地公園”“以漁凈水”等項(xiàng)目，但相關(guān)環(huán)境污染問(wèn)題一直被居民舉報(bào)，同時(shí)由于相關(guān)工程建設(shè)滯后、水質(zhì)不斷惡化也被生態(tài)環(huán)境部領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)督察，被中央環(huán)保督察“回頭看”視為典型反面案例。因此，杞麓湖治理整體呈現(xiàn)出“利益相關(guān)者負(fù)向評(píng)價(jià)”。

3.3.3 個(gè)體目標(biāo)強(qiáng)化

個(gè)體目標(biāo)強(qiáng)化是治理主體強(qiáng)化對(duì)個(gè)體目標(biāo)和協(xié)作目標(biāo)的認(rèn)知?！凹夹g(shù)增值”“環(huán)境質(zhì)量改善”和“利益相關(guān)者正向評(píng)價(jià)”使得治理主體得到了對(duì)協(xié)作目標(biāo)認(rèn)同的正向反饋，從而進(jìn)一步強(qiáng)化自身對(duì)現(xiàn)有目標(biāo)的認(rèn)同，同時(shí)會(huì)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步更新對(duì)個(gè)體目標(biāo)的認(rèn)知，以期實(shí)現(xiàn)未來(lái)可持續(xù)性的績(jī)效反饋。而“技術(shù)鎖定”“環(huán)境質(zhì)量下降”和“利益相關(guān)者負(fù)向評(píng)價(jià)”表現(xiàn)為一種負(fù)向績(jī)效，會(huì)加劇治理主體對(duì)協(xié)作目標(biāo)的懷疑，轉(zhuǎn)而追求自身利益和短期利益的實(shí)現(xiàn)，關(guān)注如何通過(guò)協(xié)作來(lái)盡快實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)，治理網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出“工具主義”特征。這一部分的代表性數(shù)據(jù)示例詳見(jiàn)表4。

表4 強(qiáng)化和重塑階段的代表性數(shù)據(jù)示例

命題3：階段性績(jī)效通過(guò)“技術(shù)變革”“環(huán)境質(zhì)量”和“利益相關(guān)者評(píng)價(jià)”三個(gè)方面對(duì)協(xié)作主體產(chǎn)生內(nèi)反饋，推動(dòng)個(gè)體目標(biāo)強(qiáng)化。

3.4 重塑協(xié)作目標(biāo)：階段性績(jī)效外反饋導(dǎo)致棘手問(wèn)題與過(guò)程壓力的再次驅(qū)動(dòng)

得益于技術(shù)增值，南明河治理問(wèn)題有了更加科學(xué)的解決方案，使其從一個(gè)棘手問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)可以通過(guò)技術(shù)手段解決的馴良問(wèn)題［33，42］，實(shí)現(xiàn)了對(duì)棘手問(wèn)題的降維。正如相關(guān)政府官員表示：“把污水處理廠修在地下，這是之前不敢想象的?！蓖瑫r(shí)，得益于環(huán)境質(zhì)量的改善以及利益相關(guān)者正向評(píng)價(jià)，貴陽(yáng)市政府得到了上級(jí)政府的認(rèn)可，其所面臨的外部壓力逐漸降低。綜上，階段性績(jī)效通過(guò)外反饋進(jìn)一步降低了貴陽(yáng)市政府面臨的環(huán)境問(wèn)題的棘手程度以及外部壓力，貴陽(yáng)市政府將“在鞏固治理成效的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升環(huán)境治理的可持續(xù)性”確立為新的協(xié)作治理核心目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)重塑。

而在杞麓湖治理中，技術(shù)鎖定導(dǎo)致污染問(wèn)題并未從根本上解決，農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題依舊嚴(yán)峻，而持續(xù)不斷的水質(zhì)下降以及負(fù)面評(píng)價(jià)進(jìn)一步加劇了玉溪市和通?？h政府所面臨的外部壓力，臨近督察考核卻找不到有效的治理方法。因此，玉溪市和通海縣政府將“加快形式主義和造假工程建設(shè)，盡快完成水質(zhì)考核的政治任務(wù)”確立為新的協(xié)作治理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)重塑。這一部分的代表性數(shù)據(jù)示例詳見(jiàn)表4。

命題4：重塑協(xié)作目標(biāo)也是政府主體選擇的，階段性績(jī)效的外反饋影響了政府所面臨的棘手問(wèn)題和外部壓力，使政府主體在考慮協(xié)作治理過(guò)程的基礎(chǔ)上進(jìn)一步確定新的協(xié)作目標(biāo)。

4 案例發(fā)現(xiàn)

本研究通過(guò)分析中央環(huán)保督察期間南明河治理和杞麓湖治理兩個(gè)案例，剖析了協(xié)作治理目標(biāo)演化的微觀過(guò)程，詳細(xì)論述了包括棘手問(wèn)題、外部壓力、目標(biāo)、協(xié)作過(guò)程、階段性績(jī)效等構(gòu)念的內(nèi)涵，比較了其在兩個(gè)案例中的差異，進(jìn)一步勾勒出了構(gòu)念之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，進(jìn)而打開(kāi)了協(xié)作治理目標(biāo)演化的黑箱。首先，揭示了協(xié)作治理目標(biāo)演化的微觀過(guò)程；其次，解釋了造成協(xié)作治理目標(biāo)演化差異的原因；第三，歸納了中國(guó)情境下協(xié)作治理目標(biāo)管理的獨(dú)特性。

4.1 協(xié)作治理目標(biāo)演化的微觀過(guò)程

（1）協(xié)作治理目標(biāo)演化包括目標(biāo)確立、調(diào)適、強(qiáng)化和重塑四個(gè)階段。區(qū)別于現(xiàn)有研究關(guān)注協(xié)作治理目標(biāo)結(jié)構(gòu)性的視角［4，6］，本研究指出協(xié)作治理目標(biāo)演化是一個(gè)從確立到重塑的連續(xù)的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，經(jīng)歷了確立、調(diào)適、強(qiáng)化和重塑四個(gè)階段。目標(biāo)確立是政府根據(jù)外部壓力和棘手問(wèn)題去設(shè)定協(xié)作目標(biāo)；目標(biāo)調(diào)適是治理主體不斷將個(gè)體目標(biāo)與協(xié)作目標(biāo)協(xié)同；目標(biāo)強(qiáng)化是治理主體不斷強(qiáng)化和更新對(duì)個(gè)體目標(biāo)的認(rèn)知；目標(biāo)重塑則是政府主體根據(jù)新的情境重新設(shè)定協(xié)作目標(biāo)。

（2）棘手問(wèn)題和外部壓力推動(dòng)著“協(xié)作目標(biāo)”的確立和重塑，協(xié)作過(guò)程以及產(chǎn)生的階段性績(jī)效推動(dòng)著“個(gè)體目標(biāo)”的調(diào)適和強(qiáng)化。從過(guò)程觀的視角出發(fā)，本研究發(fā)現(xiàn)初始協(xié)作目標(biāo)的確立是政府在其所面臨的棘手問(wèn)題與外部壓力之間權(quán)衡的結(jié)果，這一過(guò)程往往缺乏必要的協(xié)作主體參與，因此協(xié)作治理的初始目標(biāo)往往是政府選擇的。在初始目標(biāo)確立之后，各主體在政府推動(dòng)下開(kāi)啟協(xié)作治理工作，通過(guò)協(xié)作程序、協(xié)作模式以及領(lǐng)導(dǎo)力，使得各個(gè)主體參與到協(xié)作過(guò)程之中實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)與協(xié)作目標(biāo)的調(diào)適，而階段性績(jī)效則通過(guò)反饋給治理主體績(jī)效信息，來(lái)強(qiáng)化其對(duì)個(gè)體目標(biāo)和協(xié)作目標(biāo)的認(rèn)同度。重塑協(xié)作目標(biāo)則是政府依據(jù)新的棘手問(wèn)題和外部壓力而確立的，但相比于初始協(xié)作目標(biāo)，重塑協(xié)作目標(biāo)的設(shè)置明顯受到了協(xié)作過(guò)程的影響。

4.2 協(xié)作治理目標(biāo)演化差異的原因

（1）“個(gè)體-協(xié)作”目標(biāo)一致性影響了協(xié)作治理目標(biāo)演化的方向?！皞€(gè)體-協(xié)作”目標(biāo)一致性對(duì)協(xié)作治理而言至關(guān)重要［2-3］。在南明河治理中，貴陽(yáng)市政府通過(guò)“實(shí)質(zhì)協(xié)作程序”“包容協(xié)作模式”以及“高效領(lǐng)導(dǎo)力”，為參與協(xié)作的不同主體提供了表達(dá)自身訴求的制度空間，使得不同主體得以平等地參與到協(xié)作網(wǎng)絡(luò)之中，不斷“調(diào)適”自身目標(biāo)進(jìn)而與協(xié)作目標(biāo)對(duì)齊，實(shí)現(xiàn)了“個(gè)體-協(xié)作”目標(biāo)一致性。而目標(biāo)一致性進(jìn)一步通過(guò)階段性績(jī)效內(nèi)反饋得以“強(qiáng)化”，使得治理主體在目標(biāo)一致性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步更新現(xiàn)有的目標(biāo)系統(tǒng)，探索未來(lái)可持續(xù)的治理方案。正如Ansell 等［2］指出，階段性績(jī)效往往反饋于協(xié)作治理過(guò)程的內(nèi)部要素，通過(guò)階段性的“小勝利”進(jìn)一步強(qiáng)化主體間的信任與承諾，進(jìn)而推動(dòng)協(xié)作治理績(jī)效實(shí)現(xiàn)。而“形式協(xié)作程序”“排他協(xié)作模式”以及“低效領(lǐng)導(dǎo)力”則限制了不同主體有效參與協(xié)作治理過(guò)程，個(gè)體目標(biāo)與協(xié)作目標(biāo)難以對(duì)齊，進(jìn)而個(gè)體目標(biāo)與協(xié)作目標(biāo)產(chǎn)生了分歧，各個(gè)主體開(kāi)始將如何通過(guò)協(xié)作實(shí)現(xiàn)自身利益作為核心目標(biāo)，而階段性績(jī)效所反饋給治理主體的負(fù)面信息進(jìn)一步強(qiáng)化了這一效應(yīng)，各個(gè)主體愈發(fā)重視短期利益而忽視環(huán)境治理的長(zhǎng)期影響。

（2）階段性績(jī)效外反饋?zhàn)罱K決定了協(xié)作治理目標(biāo)演化的差異。Ansell 等［2］對(duì)階段性績(jī)效的觀點(diǎn)隱含著：無(wú)論階段性績(jī)效關(guān)注的是公共利益還是小團(tuán)體的私人利益，只要治理主體感知到了“小勝利”就會(huì)繼續(xù)進(jìn)行協(xié)作。顯然，階段性績(jī)效的內(nèi)反饋只會(huì)強(qiáng)化治理主體對(duì)現(xiàn)有目標(biāo)的認(rèn)同。研究發(fā)現(xiàn)，階段性績(jī)效也會(huì)影響協(xié)作治理的外部要素，而這種外反饋是造成協(xié)作治理目標(biāo)演化差異的關(guān)鍵。

本研究從“技術(shù)變革”“環(huán)境質(zhì)量”和“利益相關(guān)者評(píng)價(jià)”三個(gè)維度解構(gòu)了階段性績(jī)效，發(fā)現(xiàn)了階段性績(jī)效同時(shí)具有外反饋特征，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：①實(shí)現(xiàn)對(duì)棘手問(wèn)題的降維。治理技術(shù)創(chuàng)新為解決棘手問(wèn)題提供了明確的方案，降低了環(huán)境問(wèn)題的棘手程度，這一發(fā)現(xiàn)回應(yīng)了De-Fries 等［33］對(duì)棘手問(wèn)題降維的相關(guān)研究。②回應(yīng)外部壓力。隨著中國(guó)環(huán)境治理逐漸“運(yùn)動(dòng)化”，外部政治壓力往往是影響政府環(huán)境治理目標(biāo)變革的關(guān)鍵，而環(huán)境質(zhì)量的變化以及利益相關(guān)者的評(píng)價(jià)通過(guò)外反饋會(huì)進(jìn)一步加劇或者減輕地方政府所面臨的外部政治壓力。

在南明河治理中，“技術(shù)增值”使得城市內(nèi)河治理有了明確的、科學(xué)的解決方案，對(duì)治理主體而言南明河治理問(wèn)題屬于“馴良問(wèn)題”，而“環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升”以及“利益相關(guān)者正向評(píng)價(jià)”進(jìn)一步降低了南明河治理所面臨的外部政治壓力。加之前期“個(gè)體-協(xié)作”目標(biāo)一致性使得各個(gè)主體開(kāi)始共同追求長(zhǎng)期、可持續(xù)的治理目標(biāo)，因此，地方政府將進(jìn)一步追求可持續(xù)性作為新的協(xié)作治理目標(biāo)進(jìn)而開(kāi)啟下一階段的協(xié)作治理。而杞麓湖治理則出現(xiàn)了“技術(shù)鎖定”“環(huán)境質(zhì)量下降”以及“利益相關(guān)者負(fù)向評(píng)價(jià)”，使得杞麓湖治理問(wèn)題依然棘手，同時(shí)所面臨的外部壓力逐漸增加。加之前期“個(gè)體-協(xié)作”目標(biāo)分歧嚴(yán)重，地方政府將追求形式主義造假作為新的協(xié)作治理目標(biāo)。

4.3 中國(guó)情境下協(xié)作治理目標(biāo)演化的獨(dú)特性

學(xué)者指出協(xié)作目標(biāo)的確立往往是各主體共同決策的結(jié)果［2-3］，但這些研究根植于西方國(guó)家。本研究通過(guò)對(duì)中國(guó)情境下協(xié)作治理目標(biāo)演化的過(guò)程和差異進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)了協(xié)作治理目標(biāo)演化具有獨(dú)特的制度屬性。

（1）控制力與回應(yīng)力的差異化匹配。初始協(xié)作目標(biāo)的確立是政府選擇的結(jié)果，這一過(guò)程是缺乏各主體參與的，而在目標(biāo)的調(diào)適和強(qiáng)化階段，政府則通過(guò)開(kāi)放決策過(guò)程，頻繁的溝通、互動(dòng)、信息交流，讓各主體參與到協(xié)作過(guò)程中去不斷明晰自身目標(biāo)與協(xié)作目標(biāo)，而在目標(biāo)重塑階段，政府在考慮了協(xié)作過(guò)程的情況之后，再一次調(diào)整協(xié)作治理目標(biāo)。因此，本研究進(jìn)一步明晰了政府與其他主體在協(xié)作治理目標(biāo)演化不同階段的作用，在目標(biāo)確立和重塑時(shí)期，政府需要對(duì)目標(biāo)管理保持一定的控制力，而在目標(biāo)調(diào)適和強(qiáng)化階段，政府則需要保持回應(yīng)性，此時(shí)各主體要積極參與到目標(biāo)管理中。這一發(fā)現(xiàn)有別于西方學(xué)者認(rèn)為的協(xié)作治理目標(biāo)設(shè)定需要全過(guò)程參與的傳統(tǒng)觀點(diǎn)。

（2）目標(biāo)演化的制度情景嵌入。相比于治理主體的信任、溝通、互動(dòng)等內(nèi)部因素，本研究指出棘手問(wèn)題和外部壓力等制度情境因素對(duì)協(xié)作目標(biāo)的影響是極其重要的，這也反映出中國(guó)獨(dú)特制度屬性對(duì)環(huán)境治理的影響。正如Beeson［43］指出在分析東亞環(huán)境問(wèn)題時(shí)，西方的一些論斷、抽象和假設(shè)往往不適用于亞洲情景，需要考慮東亞特殊的制度情景。考慮到近年來(lái)政府發(fā)起的各種環(huán)境治理攻堅(jiān)戰(zhàn)以及制度化的中央環(huán)保督察，現(xiàn)有研究分析中國(guó)環(huán)境治理的核心視角依然強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)強(qiáng)有力的黨政動(dòng)員去引導(dǎo)地方政府關(guān)注并解決環(huán)境問(wèn)題，呈現(xiàn)一種運(yùn)動(dòng)式的特征，因此包括地方政府內(nèi)部、政府間以及政府與社會(huì)主體的協(xié)作也處于控制的影響之下［25，44-46］。該研究的發(fā)現(xiàn)也進(jìn)一步驗(yàn)證了這一觀點(diǎn)，在協(xié)作治理目標(biāo)演化過(guò)程中，外部的政治壓力以及政府主體的控制力發(fā)揮了重要且獨(dú)特的作用。因此，我們不能盲目借鑒西方的協(xié)作思維而忽視其在中國(guó)背景下的制度情景嵌入。

綜上，本研究總結(jié)了協(xié)作治理目標(biāo)演化的微觀過(guò)程，如圖2所示。

圖2 協(xié)作治理目標(biāo)演化的微觀過(guò)程

5 結(jié)論

5.1 理論貢獻(xiàn)

本研究通過(guò)對(duì)南明河治理和杞麓湖治理進(jìn)行比較案例研究，揭示了協(xié)作治理目標(biāo)演化的微觀過(guò)程以及導(dǎo)致目標(biāo)演化出現(xiàn)方向性差異的具體原因，理論貢獻(xiàn)如下。

（1）本研究探尋了協(xié)作治理目標(biāo)演化的微觀過(guò)程，是對(duì)現(xiàn)有關(guān)于協(xié)作治理目標(biāo)的研究側(cè)重“縱向切片”的結(jié)構(gòu)性視角、缺乏動(dòng)態(tài)演化分析的有益補(bǔ)充［4，6］。現(xiàn)有研究認(rèn)為協(xié)作治理目標(biāo)是一個(gè)包含不同主體的、涵蓋個(gè)體、網(wǎng)絡(luò)和價(jià)值不同層次的目標(biāo)系統(tǒng)，這一視角暗含各主體實(shí)現(xiàn)目標(biāo)一致性將是極其困難的。而大量關(guān)于協(xié)作治理過(guò)程的研究致力于解決“主體的協(xié)同”問(wèn)題，“目標(biāo)的協(xié)同”往往處于邊緣地位。鑒于目標(biāo)對(duì)于組織以及協(xié)作治理的重要意義，因此，Bryson 等［47］呼吁學(xué)者們關(guān)注組織目標(biāo)來(lái)源以及演化問(wèn)題。本研究通過(guò)比較案例分析揭示了目標(biāo)演化包含確立、調(diào)適、強(qiáng)化、重塑四個(gè)階段，其中政府與其他利益相關(guān)者在目標(biāo)演化的不同階段發(fā)揮著不同的作用。因此，本研究拓展了協(xié)作治理目標(biāo)管理的研究邊界，為其提供了一個(gè)“橫向過(guò)程”的分析視角，結(jié)構(gòu)性和過(guò)程性視角的有機(jī)結(jié)合將使得協(xié)作治理目標(biāo)管理理論更加豐富。

此外，過(guò)程性視角的引入對(duì)“協(xié)作治理往往是基于公共目標(biāo)”這一觀點(diǎn)進(jìn)行了拓展［2-3］。以往關(guān)于協(xié)作治理的研究往往都預(yù)設(shè)協(xié)作治理是政府部門(mén)基于公共目標(biāo)而發(fā)起的，在隨后的協(xié)作治理過(guò)程中通過(guò)主體間不斷溝通、互動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)協(xié)同。而公共目標(biāo)是如何形成和演化的現(xiàn)有研究并未給予清晰闡釋。本研究指出在協(xié)作治理初期，政府部門(mén)往往扮演著公共目標(biāo)制定者的角色，而這一目標(biāo)需要在協(xié)作治理過(guò)程中不斷與其他利益相關(guān)者進(jìn)行調(diào)適，成功的目標(biāo)調(diào)適則會(huì)進(jìn)一步提升目標(biāo)的公共性，增強(qiáng)目標(biāo)在不同利益相關(guān)者間的合法性，反之則會(huì)降低目標(biāo)的合法性。因此協(xié)作的價(jià)值在于，通過(guò)各主體之間良性的互動(dòng)使得政府目標(biāo)變得越來(lái)越具有“公共性”。

（2）本研究明晰了“協(xié)作過(guò)程影響網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)”這一模糊論斷［14-15］。正如上文指出協(xié)作治理過(guò)程的研究重點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)“主體的協(xié)同”，其預(yù)設(shè)通過(guò)實(shí)現(xiàn)“主體的協(xié)同”，“目標(biāo)的協(xié)同”就會(huì)自然而然實(shí)現(xiàn)。但本研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)“主體的協(xié)同”并不一定會(huì)帶來(lái)“目標(biāo)的協(xié)同”，杞麓湖治理的案例表明即使主體間構(gòu)成了緊密的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，但他們之間并未達(dá)成目標(biāo)的一致性，因此有必要進(jìn)一步明晰影響協(xié)作治理目標(biāo)演化的因素。本研究明確指出了影響協(xié)作治理目標(biāo)演化的核心過(guò)程性要素：協(xié)作程序、協(xié)作模式、領(lǐng)導(dǎo)力以及階段性績(jī)效，并強(qiáng)調(diào)了獨(dú)特的制度屬性在其中的作用，為分析協(xié)作治理的目標(biāo)演化提供了一個(gè)更為精確的分析框架。在此基礎(chǔ)上，本研究進(jìn)一步拓展和延伸了一些核心構(gòu)念，發(fā)現(xiàn)了：①協(xié)作程序是過(guò)程導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向的有效結(jié)合，這與新近研究強(qiáng)調(diào)對(duì)協(xié)作治理中程序性工具的關(guān)注不謀而合［39］；②突出了政府領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)作治理中的重要作用，并且指出了領(lǐng)導(dǎo)力應(yīng)該包括意識(shí)理念、對(duì)問(wèn)題的重視以及對(duì)其他治理主體的重視三個(gè)維度，細(xì)化了對(duì)協(xié)作治理目標(biāo)管理中領(lǐng)導(dǎo)力作用的研究；③創(chuàng)新性地提出了階段性績(jī)效這一核心構(gòu)念同時(shí)具有外反饋的作用，進(jìn)而揭示了協(xié)作治理目標(biāo)演化產(chǎn)生差異的關(guān)鍵原因。

此外本研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)協(xié)作過(guò)程中主體間的目標(biāo)分歧未能有效解決時(shí)，協(xié)作過(guò)程就呈現(xiàn)出了明顯的工具主義特征，不同主體利用協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)而非實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，正如Mountford 等［48］指出，政府通常也會(huì)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。這進(jìn)一步凸顯了優(yōu)秀的目標(biāo)管理在協(xié)作治理中的價(jià)值［4-5］。

5.2 實(shí)踐啟示

在“十四五”期間著重關(guān)注實(shí)現(xiàn)“水生態(tài)”，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的背景下，本研究對(duì)于地方政府的協(xié)作治理目標(biāo)管理具有如下啟示：①地方政府在發(fā)起協(xié)作環(huán)境治理時(shí)，應(yīng)該在初始協(xié)作目標(biāo)設(shè)置上保持控制性和權(quán)威性，而在治理過(guò)程中要懂得合理分權(quán)，不斷開(kāi)放決策過(guò)程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同主體間的目標(biāo)協(xié)同。②地方政府水環(huán)境治理目標(biāo)的設(shè)置要循序漸進(jìn)，由易向難。應(yīng)該首先關(guān)注水質(zhì)的提升，進(jìn)而在實(shí)現(xiàn)水質(zhì)提升的基礎(chǔ)上去追求實(shí)現(xiàn)“水生態(tài)”。③地方政府在進(jìn)行治理目標(biāo)變革時(shí)，要考慮自身的治理能力和治理技術(shù)，當(dāng)?shù)胤秸邆漭^強(qiáng)的治理能力和創(chuàng)新性的治理技術(shù)時(shí)，追求實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)將不是空中樓閣。

5.3 研究局限和未來(lái)展望

本研究還存在如下不足：①正如案例選擇部分的論述，本研究重點(diǎn)分析的是政府發(fā)起的協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)，因此可以拓展到與此類似的治理模式中，而另外兩種情境，即參與者治理的網(wǎng)絡(luò)以及網(wǎng)絡(luò)行政組織（NAO）中目標(biāo)的演化過(guò)程則需要進(jìn)一步探索。②環(huán)境問(wèn)題往往與棘手問(wèn)題密切相關(guān)，而中國(guó)的環(huán)境治理也和政治壓力緊密結(jié)合，這就限制了本研究的具體情境，至于協(xié)作治理目標(biāo)在非環(huán)境領(lǐng)域、政治壓力影響不足的情境下該如何演化，未來(lái)研究可進(jìn)一步通過(guò)跨案例的比較研究去分析這一差異。③受制于研究資料的局限，本研究重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)層面目標(biāo)的演化，對(duì)個(gè)體目標(biāo)與協(xié)作網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)的協(xié)同過(guò)程進(jìn)行了初步分析但仍有不足，如網(wǎng)絡(luò)中各類主體是如何進(jìn)行目標(biāo)調(diào)適和強(qiáng)化的？未來(lái)應(yīng)通過(guò)訪談、實(shí)地調(diào)研的方式對(duì)這一過(guò)程進(jìn)行更具細(xì)粒度的分析，構(gòu)建個(gè)體目標(biāo)、網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)、價(jià)值目標(biāo)的耦合分析框架。④Bodin［1］指出分析協(xié)作環(huán)境治理需要從制度情景和社會(huì)生態(tài)背景兩個(gè)角度出發(fā)，因此將“中國(guó)”本身作為一種方法［49］，去探究中國(guó)情境下獨(dú)特的協(xié)作環(huán)境治理呼吁更多更為深入的考察。