跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的困境檢視與完善路徑

王曉維

（1.中國人民大學法學院，北京 100872；2.青海民族大學法學院，青海 西寧 810007）

環(huán)境公益訴訟制度旨在維護環(huán)境公益。環(huán)境公益訴訟的當事人是檢察機關或者其他社會組織與實施環(huán)境破壞、污染行為的公民、法人或者其他組織。環(huán)境公益訴訟所救濟的客體是與公民個人、社會乃至國家發(fā)展大有裨益的環(huán)境公共利益。2012 年《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）修改時首次對環(huán)境公益訴訟進行了規(guī)定，2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）、2017 年修改的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）進一步豐富了環(huán)境公益訴訟制度的內容，2017 年《行政訴訟法》修改時賦予了人民檢察院提起公益訴訟的原告資格，2021年施行的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）為環(huán)境公益訴訟提供了實體法支撐。環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)出強大生命力，自2012 年檢察機關開始公益訴訟試點工作，其辦理的環(huán)境公益訴訟案件類型由污染公益救濟為主拓展為生態(tài)環(huán)境和資源保護的全面救濟，由單一環(huán)境要素為主拓展為生態(tài)環(huán)境和資源保護，由社會組織為主要起訴人轉變?yōu)闄z察公益訴訟為主的訴訟格局；由單一環(huán)境民事公益訴訟拓展為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的訴訟類型。檢察機關摸著石頭過河、從零開始逐步探索創(chuàng)新檢察機關工作方式和理念，通過訴前發(fā)布檢察建議、發(fā)布公告程序，探索形成了以訴前程序為主、以訴訟程序為輔的二元公益訴訟模式。中華人民共和國最高人民法院（以下簡稱最高人民法院）探索建立與行政區(qū)域適度分離的環(huán)境資源案件管轄制度，促進了環(huán)境司法專門化體系的基本形成，有效地節(jié)約了司法資源；集中發(fā)布環(huán)境公益訴訟專題指導性案例、典型案例，裁判規(guī)則日益具體化、精細化。黨的二十大報告中明確提出的“完善公益訴訟制度”，既對已有公益訴訟制度立法與實踐探索予以了高度肯定，又對發(fā)展完善具有中國特色的現(xiàn)代化環(huán)境公益訴訟制度體系提出了更高要求。本研究以跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的特殊性為出發(fā)點，在總結檢察機關跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的改革實踐的基礎上，探究檢察機關跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的困境，為完善跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟制度提供建議。

1 跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的特殊性

跨行政區(qū)劃環(huán)境問題是指超越了行政區(qū)域邊界的環(huán)境問題，或某個環(huán)境問題造成的影響打破了行政區(qū)域的界限，也即某環(huán)境問題超越了傳統(tǒng)意義上的行政區(qū)域邊界［1］。相較于一般環(huán)境問題，跨行政區(qū)劃環(huán)境問題具有跨行政區(qū)劃性、整體性、交互性的特點，其影響范圍更為廣泛、涉及關系更為復雜、治理政策更具差異化。以跨行政區(qū)劃的環(huán)境污染破壞為例，其污染的范圍廣、持續(xù)時間長、損害較難恢復，尤其是大氣污染、水資源污染、森林資源破壞、草原資源破壞等存在“上下游不同行、左右岸不同步”“生態(tài)系統(tǒng)破壞后難恢復”的治理難題。與傳統(tǒng)私益訴訟相比，環(huán)境公益訴訟具有訴訟目的公益性、訴訟主體特殊性、訴訟的預防性和補救性的特征。在此基礎上，跨行政區(qū)劃環(huán)境問題的整體性特點決定了跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟更強調增強司法協(xié)作意愿，更需要整合各區(qū)域內的資源，加強合作、綜合治理；跨行政區(qū)劃環(huán)境問題的交互性特點決定了跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟更強調建立跨行政區(qū)劃的司法協(xié)作體系，更需要加強立法層面的協(xié)調保障與司法層面的統(tǒng)一協(xié)作。

跨行政區(qū)劃環(huán)境問題的整體性要求增強跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的司法協(xié)作意愿。環(huán)境問題從來不是分割獨立存在的，并不固定局限在某一單一的行政區(qū)域內，其具有整體性、流動性，某一行政區(qū)內的環(huán)境問題會對其他行政區(qū)內的生態(tài)環(huán)境產生重要影響。但是，各行政區(qū)內的生態(tài)環(huán)境地位不同、各地經濟發(fā)展程度不同、環(huán)境公益訴訟中的訴求不同，很大程度上影響了跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的協(xié)作意愿。例如，長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護以上海為中心呈梯度性輻射，而蘇北、浙南等地的“搭便車”現(xiàn)象一定程度上影響了長三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制。再如，位于太湖上下游流域吳江盛澤與浙江嘉興分別以印染業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，上游形成的污染會嚴重影響下游的生產生活。同時，整體性治理理論模式不僅要求區(qū)域政府之間的合作，更要求政府與社會各類組織、公私部門的合作，跨行政區(qū)劃環(huán)境問題治理不能以單一政府行為為導向，環(huán)境公益訴訟也不能以一地檢察機關為主體，而需要整合各區(qū)域內的資源，加強合作、綜合治理。就一個行政區(qū)域內部而言，環(huán)境問題往往涉及多個部門、多個單位，若狹隘觀念橫行、協(xié)作意愿不強，則會出現(xiàn)職責界定不清、權限重疊或者空白現(xiàn)象，加之相關部門往往受其上級機構和橫向部門的雙重領導，出現(xiàn)政出多門、力不從心或者各自為政、無人負責的亂象。例如，水資源保護一般由生態(tài)部門牽頭負責，但農業(yè)生產用水涉及農業(yè)部門、地下水污染涉及國土部門、餐飲企業(yè)水污染涉及工商部門等，而規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖水污染防治的監(jiān)督管理尚屬空白，致使檢察機關在提起水資源公益訴訟時只能同步向相關部門發(fā)出訴前檢察建議，督促其協(xié)同履職、系統(tǒng)整改。

跨行政區(qū)劃環(huán)境問題的交互性要求建立跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的司法協(xié)作體系。人類與環(huán)境是共生共存、相互作用的，人類通過自己的行為創(chuàng)造、影響環(huán)境，而環(huán)境又以交互的方式對人類產生影響。黨的十八大將生態(tài)文明建設上升到中國特色社會主義事業(yè)統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，將生態(tài)文明建設與增進最普惠的民生福祉、中華民族的永續(xù)發(fā)展緊密結合。黨的二十大繼續(xù)站在人與自然和諧共生的高度進行生態(tài)環(huán)境保護工作部署，提出“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。環(huán)境公益訴訟的司法協(xié)作體系既包括立法層面的協(xié)調保障，也包括司法層面的統(tǒng)一協(xié)作。一方面，環(huán)境立法多采屬地原則，不同行政區(qū)域結合本轄區(qū)實際各自制定地方性法規(guī)、地方政策，關于環(huán)境公益訴訟立法的標準、內容不盡相同。例如，同屬于環(huán)渤海地區(qū)的山東省和遼寧省關于環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的方案不同（圖1 和圖2）；再如，同屬于長三角地區(qū)的上海市和浙江省對違反規(guī)定的生態(tài)環(huán)境服務機構的處罰標準不同（表1）。同時，雖然跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟協(xié)作工作機制已成為普遍方式，但有些仍停留在政府承諾層面，尚未上升到法律形式；或者雖然通過定期召開聯(lián)席會議的方式推動環(huán)境問題協(xié)同解決，但實際行動中異化為“會上共同協(xié)議，會下分散執(zhí)行”，在調查取證、偵查訊問等方面的配合不夠，甚至互相指責、推諉。另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟“雙軌制”模式存在管轄沖突與銜接困境［2］，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟、檢察機關提起的環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟、跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察制度與行政區(qū)劃內公益訴訟檢察制度等的邏輯關系不夠清晰［3］，環(huán)境公益訴訟檢察實踐事后救濟性與被動性明顯而預防性和主動性不足［4］，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟司法協(xié)作機制與案件銜接規(guī)則的有效運行保障仍有待完善［5］，區(qū)域聯(lián)動的長效機制仍待持續(xù)推動。

圖1 山東省生態(tài)環(huán)境廳、山東省公安廳、山東省人民檢察院、山東省高級人民法院《關于加強生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制的實施意見》中對案件移送制度的規(guī)定

圖2 遼寧省環(huán)境保護廳、遼寧省高級人民法院、遼寧省人民檢察院、遼寧省公安廳《遼寧省環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實施辦法》中對案件移送制度的規(guī)定

2 檢察機關跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的改革實踐

黨的二十大報告強調“完善公益訴訟制度”。跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟制度是落實“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標的具體舉措，是以法治方式推進國家治理的制度實踐，是對普遍意義上的公益訴訟制度的補充完善。各地檢察機關堅持問題導向，歷經探索實踐，形成了跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的特定模式，提供了現(xiàn)代化的跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的地方智慧。

2.1 北京模式

黨的十八屆三中提出“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會進一步提出“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”。北京市人民檢察院第四分院（以下簡稱第四分檢）是全國首批跨行政區(qū)劃檢察改革的試點院，歷經積極探索、深化改革，形成了跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的北京模式。也即，由特定檢察機關集中管轄跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件，對其他檢察機關移送的有可能損害生態(tài)環(huán)境的案件線索予以受理并提起公益訴訟，由其對應的北京市第四中級人民法院環(huán)境資源審判庭進行審理；將“虛擬治理成本法”量化公益損害制度化，為全市規(guī)范辦理相關案件提供參考。

北京市人民檢察院出臺《關于北京市人民檢察院第四分院（北京市人民檢察院鐵路運輸分院）案件管轄的規(guī)定（暫行）》，明確了第四分檢對包括跨行政區(qū)劃刑事案件、公益訴訟案件等進行集中管轄。通過指定管轄，第四分檢先后辦理了一大批社會影響大、涉及當事人多、案情關系復雜的跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件，排除了地方保護主義，實現(xiàn)了司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)的分離分立，彰顯了“跨開干擾”的司法價值。基于公益訴訟的案件范圍與跨行政區(qū)劃檢察管轄案件范圍的契合性，高度重視跨行政區(qū)劃檢察改革工作，以《京津冀鐵檢機關檢察一體化工作意見》為依托，加強跨省司法協(xié)同，嘗試借助公益訴訟制度破解省際案件管轄的難題。第四分檢與北京多彩聯(lián)藝國際鋼結構工程有限公司（以下簡稱多彩公司）大氣污染責任糾紛案件作為北京市首例檢察機關提起的大氣污染民事公益訴訟案件，其以“虛擬治理成本法”量化公益損害的做法已被轉化為制度，為完善環(huán)境公益訴訟制度提供了成熟制度參考［6］。“虛擬治理成本法”主要應用于非法排放行為事實明確但無法通過實際治理、恢復費用進行生態(tài)環(huán)境損害評估的鑒定，其已被司法鑒定實踐多次采用，以確定賠償費用。在該案辦理過程中，結合多彩公司造成的生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復工程恢復、生態(tài)環(huán)境損害難以量化的實際，同時鑒于多彩公司位于第Ⅱ類環(huán)境功能區(qū)，受委托的環(huán)保鑒定中心根據(jù)“虛擬治理成本法”確定生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額的原則，并建議取環(huán)境敏感系數(shù)4 倍計算多彩公司造成的生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額。第四分檢率先將鑒定中的“虛擬治理成本法”創(chuàng)新地運用于環(huán)境公益訴訟辦案實踐，既確定了虛擬治理成本，又厘清了行為與損害之間的因果關系。

但是，第四分檢的改革實踐仍有提升空間：現(xiàn)行跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件雖打破了區(qū)縣一級行政區(qū)劃限制，但省際間的跨行政區(qū)劃案件辦理機制尚未建立；跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件管轄檢察機關與偵查機關、行政機關的線索移送銜接機制尚不健全，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件管轄檢察機關與其他檢察機關的組織體系不夠完整，尤其是與本身就存在角色爭議的鐵路運輸檢察院的關系不夠順暢。

2.2 青海模式

青海省地處青藏高原，是國家重要的生態(tài)屏障，被稱為“中華水塔”“三江之源”，特殊的地理環(huán)境和敏感脆弱的生態(tài)系統(tǒng)給跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟制度帶來了巨大的挑戰(zhàn)。習近平2016 年在青海考察時指出“青海最大的價值在生態(tài)、最大的責任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)”［7］。“三個最大”的省情定位為青海的整體發(fā)展指明了方向，為各項工作的開展提供了行動指南。青海省各級司法機關積極作為，在環(huán)境公益訴訟制度建設方面取得了長足發(fā)展，呈現(xiàn)出跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境資源民事、刑事、行政一審案件由特定法院集中管轄，檢察機關以“屬地檢察+巡回檢察+專項治理”機制予以配合，通過檢察建議在訴前實現(xiàn)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟目標，創(chuàng)建省內、省際跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟協(xié)作機制的鮮明特點。

青海省高級人民法院《關于環(huán)境資源案件跨行政區(qū)劃集中管轄實施意見》對環(huán)境資源類案件采取集中管轄模式［8］。例如，2017 年2 月，青海省高院批復在玉樹市法院掛牌成立了“三江源生態(tài)法庭”，集中管轄玉樹、果洛兩州十二縣共34.5 萬km2范圍內涉及生態(tài)環(huán)境資源民事、刑事、行政一審案件。由三江源地區(qū)人民檢察院管轄全省境內發(fā)生的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境和資源保護公益訴訟案件。雖然司法權具有被動、消極的屬性，基于對私人意思自治和“行政權專長”“行政權優(yōu)先”的尊重，檢察機關的出現(xiàn)往往只是起到兜底和補充的作用。［9］青海各級檢察機關積極作為，在三江源地區(qū)、環(huán)青海湖區(qū)域、祁連山南麓青海片區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)探索構建跨區(qū)域公益檢察保護機制，以“屬地檢察+巡回檢察+專項治理”機制破解跨行政區(qū)劃環(huán)境保護難題；借助其雙重角色保障訴前程序效力，對獲取的案件線索積極聽取相關部門的意見，在發(fā)出檢察建議后持續(xù)跟蹤落實，力求在訴前實現(xiàn)跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟目標（案例1）。同時，創(chuàng)建跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟協(xié)作機制，具體表現(xiàn)在：一是省內跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件的協(xié)同治理。例如，發(fā)揮檢察機關在黃河大治理中的積極作用，青海省人民檢察院《關于充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能服務保障黃河上游（青海段）生態(tài)保護和高質量發(fā)展的實施意見》，圍繞三江源、祁連山等黃河上游地區(qū)資源破壞問題，協(xié)調區(qū)域內行政機關的協(xié)同治理保護，為破解黃河上游（青海段）“上下游不同行、左右岸不同步”的治理難題提供了可行的方案。二是省際跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件的協(xié)作機制。例如，青海省檢察機關堅守“源頭責任”，深入融入長江流域生態(tài)修復、黃河青海水域生態(tài)保護等國家戰(zhàn)略，加強與黃河流域省區(qū)檢察機關的交流合作。再如，青海省海北藏族自治州人民檢察院、甘肅省張掖市人民檢察院、甘肅省酒泉市人民檢察院、內蒙古自治區(qū)人民檢察院阿拉善盟檢察分院共同簽訂《合力推進黑河流域生態(tài)環(huán)境和資源保護協(xié)作意見》，共同為黑河流域生態(tài)文明建設提供司法保障［10］。

案例1：2018 年8 月，中華人民共和國最高人民檢察院（以下簡稱最高人民檢察院）針對“三江源地區(qū)宗教放生亂象危及河源生態(tài)”的現(xiàn)象，向青海省人民檢察院發(fā)出督辦通知，要求“認真調查核實相關情況，對符合公益訴訟監(jiān)督條件的，依法啟動公益訴訟程序。”青海省人民檢察院接到通知后向玉樹藏族自治州（以下簡稱玉樹州）人民檢察院交辦該線索，玉樹州人民檢察院對此進行了調查核實，并向玉樹州民族宗教事務委員會發(fā)出檢察建議，玉樹州民族宗教事務委員會聯(lián)合玉樹藏族自治州委員會、玉樹州人民政府、玉樹州州委統(tǒng)戰(zhàn)部、玉樹州水利局等相關部門起草了《關于嚴格控制魚類放生行為保護水生態(tài)的意見（草稿）》，玉樹州人民政府也印發(fā)了《玉樹州人民政府關于嚴格控制魚類放生行為保護水生態(tài)的意見》，又向社會發(fā)布了《關于在三江源頭水域禁止外來魚種隨意放生的通告》。本案中，檢察建議督促了行政機關積極履行職責，有效保護了生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)了“多贏雙贏共贏”的社會效果。

但是，青海省跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟實踐仍有完善余地：現(xiàn)有跨行政區(qū)劃合作主要以簽訂協(xié)議為主要形式，并未上升到制度規(guī)范層面，很多協(xié)議也更多停留在合作理念，合作程度不深、合作措施具體開展較少，協(xié)議難以取得實效。即便設置了協(xié)作機制，實際效果仍待提高，加之環(huán)境污染破壞類案件鑒定難、費用高、周期長、人員少，尤其是在涉及利益問題時，公益損害調查取證難、協(xié)作機制作用發(fā)揮并不明顯、公益訴訟社會參與度不高等問題同樣存在。

此外，為切實落實黨的十八屆三中、四中全會的部署安排，最高人民檢察院形成了公益訴訟檢察工作理念，發(fā)布了諸多公益訴訟典型案例，從個案辦理延伸到類案和區(qū)域治理，從普通公益訴訟案件延伸到跨行政區(qū)劃公益訴訟案件，既涉及綜合考慮案件性質、領域、公益損害程度、需協(xié)調部門等因素確定跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件的集中管轄檢察機關，又涉及上級檢察機關可以對跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟直接立案并可采取檢察一體化辦案模式；既充分遵循了司法規(guī)律、統(tǒng)一了法律適用標準，又排除了地方干擾，確保了良好制度效果。

3 檢察機關跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的困境檢視

環(huán)境公益訴訟制度經歷10 年發(fā)展，包括環(huán)境公益訴訟體系、司法體系、司法規(guī)則體系和司法協(xié)作體系在內的具有中國特色的環(huán)境公益訴訟制度體系已初步形成［5］，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟隨之也取得了長足發(fā)展。

立法層面，一是明確要求加強跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟工作。2022 年修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中明確了縣級以上地方各級人民政府可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》明確“人民檢察院可以根據(jù)跨行政區(qū)劃協(xié)作工作機制規(guī)定，將案件指定或移送相關人民檢察院跨行政區(qū)劃管轄”，一些地方性法規(guī)中也明確要求“檢察機關應當加強跨行政區(qū)劃公益訴訟工作，建立與審判管轄相協(xié)調的案件集中管轄機制”［11-12］。最高人民法院發(fā)布的《中國生物多樣性司法保護》明確“扎實推進以生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)為管轄單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機構建設、建立以生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃集中管轄機制。”二是創(chuàng)新構建黃河流域、長江流域環(huán)境資源司法體制。最高人民法院發(fā)布《關于為黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展提供司法服務與保障的意見》，以流域環(huán)境資源審判理念構建黃河流域司法體制。同時，最高人民法院發(fā)布《關于為長江經濟帶發(fā)展提供司法服務和保障的意見》《關于全面加強長江流域生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展司法保障的意見》《關于長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展提供司法服務和保障的意見》《關于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》等為完善長江流域環(huán)境資源審判規(guī)則以及解決執(zhí)法司法標準不一的難題提供了規(guī)范支撐。

司法實踐層面，主要集中在通過發(fā)布典型案例、指導性案例為跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟提供經驗參考。2022年7 月，最高人民檢察院《2022 年全國檢察機關檢察改革典型案例材料的通知》中，將跨行政區(qū)劃作為“大要案線索”。截至2021年1月，長江流域19家高級人民法院中有17 家實行環(huán)境資源案件“二合一”或者“三合一”審理模式；黃河流域9 家高級人民法院中有7 家實行環(huán)境資源案件“三合一”審理模式，環(huán)境資源專門審判機構基本健全［13］。2022 年9 月，最高人民檢察院發(fā)布第四十一批指導性案例，以指導性案例的方式明確了“對于江河湖泊流域性生態(tài)環(huán)境治理或者跨行政區(qū)劃重大公益損害案件線索，上級人民檢察院可以依法直接立案”“對于因跨行政區(qū)劃導致制度供給不足等根源性問題，檢察機關可以建立健全跨區(qū)劃協(xié)同履職機制”［14］。2022 年11 月，最高人民檢察院發(fā)布首批濕地保護公益訴訟典型案例，以典型案例的方式對檢察機關發(fā)揮跨區(qū)劃辦案優(yōu)勢確保濕地生態(tài)環(huán)境修復予以了肯定［15］。

跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟作為新興事物，對現(xiàn)行三大訴訟格局提出了挑戰(zhàn)。近年來，關于環(huán)境公益訴訟的研究極為豐富，但大多涉獵于環(huán)境公益訴訟的集中管轄、“三合一”或者“二合一”審判模式、審判機構設置等法院庭審制度［16］，或者涉獵于制度供給、環(huán)境治理等以行政管理或經濟管理角度進行的分析［17］，關注檢察機關跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟制度的相對較少，而檢察機關跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟制度仍有待完善，跨省際區(qū)域生態(tài)環(huán)境專門檢察院還需探索，區(qū)域協(xié)同治理司法體系仍需健全。

3.1 法律規(guī)范供給不足

從法律層面來看，三大訴訟法分立立法模式并不能滿足環(huán)境公益訴訟的規(guī)范需求，修改后的《民事訴訟法》以及《行政訴訟法》僅對檢察機關提起訴訟的原告身份進行了規(guī)定，沒有制定專門的公益訴訟法律來規(guī)范公益訴訟的整體流程，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的相關規(guī)定多散見于司法解釋中，跨行政區(qū)劃檢察機關設立面臨著法律地位不明、層級設置不清的困難。2021年實施的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第17 條雖然確立了跨行政區(qū)劃管轄制度，體現(xiàn)了運用法治思維和法治方式破解跨行政區(qū)劃公益訴訟困境，但“跨區(qū)域協(xié)議工作機制”“相關人民檢察院”等內容仍較模糊。2021 年最高人民檢察院發(fā)布了《關于開展跨行政區(qū)劃檢察改革試點工作的通知》，對推進跨行政區(qū)劃檢察機關設置及改革提出了更高要求，但作為改革依托的鐵路運輸檢察院的法律定位尚存爭議，跨行政區(qū)劃檢法的案件管轄機制并不完全對應，訴訟機制并不順暢。

環(huán)境公益訴訟的實踐運行與現(xiàn)行法律規(guī)范也會存在碰撞，一定程度上降低了公益訴訟實施的進度。例如，當行為人破壞環(huán)境的行為不足以觸犯《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）時，檢察機關可以對其提起民事公益訴訟；同時，針對污染行為負有監(jiān)管責任的行政機關的不作為行為，檢察機關也可以對其提起行政公益訴訟。針對一個違法行為，提起兩個訴訟是否浪費司法資源？在跨行政區(qū)劃的環(huán)境公益訴訟案件中，更加大了檢察機關的辦案難度。如果行為人及時消除侵權行為帶來的危險，賠償因侵權行為帶來的損失，那么針對另一行政區(qū)劃的行政機關提起的行政公益訴訟是否還能夠再進行？雖然環(huán)境風險對人類及其環(huán)境的威脅既不受制于行政管轄權，也不因政治權利而發(fā)生改變，但環(huán)境風險往往對各地區(qū)的社會、經濟乃至政治都會產生極大影響［18］。針對跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件，寄希望僅依靠一個行政區(qū)的檢察機關是無力解決的，畢竟檢察機關作為訴訟主體時并不具有強制力。此時，很難期待其他行政區(qū)的行政機關或者組織、個人會積極配合其進行公益訴訟，一定程度上可能會影響檢察機關訴訟主體地位的實現(xiàn)，也影響其法律監(jiān)督職責的履行。

3.2 管轄權仍具屬地性

跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件，環(huán)境污染破壞面積大、影響范圍廣，在管轄權的確定上存在一定困難。以河流污染類案件為例，由于河流流經區(qū)域的地質、環(huán)境、經濟發(fā)展等不同，在不同的流經區(qū)域，河流的污染程度也不同。如果以屬地管轄原則，侵權行為地的檢察機關就享有管轄權，但這可能會對河流下游區(qū)域造成一定的影響，即發(fā)生侵權行為地的檢察機關無法獲取下游區(qū)域或其他流域的污染情況，而下游或其他區(qū)域的檢察機關又無權提起公益訴訟，這樣就會出現(xiàn)空間上的錯位，從而可能會導致由于管轄權的不確定、不及時而造成更大的環(huán)境損害。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》正式確立了人民檢察院跨行政區(qū)劃管轄制度，明確了跨行政區(qū)劃指定管轄情形，一定程度上化解了環(huán)境公益訴訟跨行政區(qū)劃管轄中存在的權屬不明、互相推諉難題。但是，從跨行政區(qū)劃改革實踐來看，環(huán)境公益訴訟案件的管轄權仍具屬地性。

一方面，將原鐵路運輸檢察院實行“三合一”審判模式，其組織結構仍屬原省、市，實為屬地性檢察系統(tǒng)內部案件的再分配［19-20］。部分鐵檢基層檢察院的跨行政區(qū)劃改革也并未同步推進，一體化的檢察體系和管轄體系并未形成。而且，現(xiàn)有跨行政區(qū)劃管轄實踐始終未突破省級行政區(qū)劃，仍受省級檢察機關的統(tǒng)一領導，下級檢察機關對上級檢察機關仍存在一定依賴性，并不能完全擺脫行政區(qū)劃的干預。

另一方面，環(huán)境公益訴訟案件的檢法管轄關系并不順暢。從審級來看，基層人民法院是環(huán)境公益訴訟案件的一審法院，與之對應的原告應為市級人民檢察院，若只設立了跨市級檢察機關或者只設立了跨省級檢察機關，則會出現(xiàn)檢法案件管轄不對應，不得已又回到屬地管轄模式［6］。而且，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件的管轄檢察機關與現(xiàn)有的集中管轄行政訴訟、互聯(lián)網(wǎng)等案件的法院也并不對應，檢察機關與人民法院的協(xié)商不暢時，二者的管轄沖突不可避免［21］。

3.3 調查取證面臨阻力

跨行政區(qū)劃環(huán)境案件往往牽涉范圍廣、證據(jù)鏈復雜，案件調查取證難已成為跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟實踐中面臨的一大難題。

一是調查取證權缺乏強制力。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第6 條、第33 條分別對檢察機關在民事公益訴訟和行政公益訴訟中的調查取證權進行了規(guī)定，但是該調查取證權并不同于刑事訴訟中的調查取證權，其強制性和約束力較弱，不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結財產等強制性措施；而且，其規(guī)定的民事、行政兩個領域的調查取證內容相同或相近，無法體現(xiàn)出針對性和區(qū)別性；加之該文件是由檢察機關單獨頒布，其效力等級較低，對其他相關部門的配合缺少強制力，有管轄權的檢察機關在調查取證時，由于管轄的時空錯位或地方保護的存在可能會致使檢察機關在行使調查取證權時增加難度，甚至發(fā)生互相推諉責任的情況，不利于環(huán)境公益訴訟制度更好地發(fā)揮價值。

二是行使調查取證權的相關保障不足。由于跨行政區(qū)劃的環(huán)境公益訴訟案件具有不同于傳統(tǒng)刑事民事案件的特殊性，其調查取證需要大量專業(yè)性人員，而檢察機關在此領域缺少鑒定專業(yè)設備和技術人員，面對復雜的調查取證問題往往顯得心有余而力不足。雖然《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規(guī)定了相關人員有配合檢察機關調查取證的義務，但這種概括的義務性規(guī)定并沒有明確“阻礙調查取證或違反該義務”的主體應承擔何種法律責任，這種對當事人配合調查取證的非強制性的義務約束，可能會使被調查人有恃無恐，拒不配合調查，或者被調查行政機關互相推諉扯皮、推卸責任，導致調查取證不及時、不全面。在相關人員不配合的情況下，檢察機關在調查取證方面顯得能力不足，也無法應對調查取證工作實踐中的各類問題［22］。

三是調查取證存有環(huán)境困境。調查取證是環(huán)境公益訴訟的基礎性工作，倘若無法有效保證調查取證，勢必會對正常的訴訟工作帶來影響。以跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件多發(fā)、頻發(fā)的青藏高原地區(qū)為例，青藏高原地域廣闊，轄區(qū)面積大，辦案成本高，單獨以某一州、市的財政無法有效保障環(huán)境公益訴訟工作開展的需要。同時，青藏高原大部分地區(qū)地處高原寒冷地區(qū)，冬季大雪封山，交通不便，破壞環(huán)境資源恢復治理類案件的調查處理每年往往只有幾個月時間，導致部分環(huán)境公益訴訟案件無法在法定期限內結案，需延長辦案期限。雖然青藏高原地區(qū)部分省級檢察機關與法院系統(tǒng)、周邊行政區(qū)劃制定了關于環(huán)境公益訴訟方面的合作制度，最高人民法院也為跨行政區(qū)劃司法服務保障制定了意見，《青藏高原生態(tài)保護法》中也涉及環(huán)境損害賠償訴訟、公益訴訟的相關內容（表2），但上述制度架構更多停留在框架范圍內的理念指導或者規(guī)則設置。

表2 青藏高原地區(qū)環(huán)境公益訴訟相關制度

3.4 訴訟程序有待完善

證明責任分配規(guī)則不夠細化。如何合理分配舉證責任關系著案件事實的認定，影響著裁判結果。《民法典》第1230 條從侵權責任角度對污染環(huán)境、破壞生態(tài)侵權舉證責任倒置作出了框架性規(guī)定，規(guī)定由被告就其行為與損害不存在因果關系承擔舉證責任。而舉證責任倒置的初衷是為了平衡訴訟中兩造的不平衡地位，在被告眾多、損害后果嚴重的跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件中，各被告舉證證明不存在因果關系的難度較大、成本較高、責任認定難，被告無法取得證據(jù)的情況難以避免，這將不利于環(huán)境公益訴訟案件的處理，也不利于企業(yè)正常生產經營活動的開展。故而，《最高人民法院關于生態(tài)環(huán)境侵權民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第5 條又明確“原告起訴請求被告承擔環(huán)境污染、生態(tài)破壞責任的，應當提供被告行為與損害之間具有關聯(lián)性的證據(jù)。”由此，環(huán)境民事公益訴訟制度的證明責任分配規(guī)則已然確立。但環(huán)境公益訴訟證明責任分配規(guī)則仍不夠細化，例如，在環(huán)境民事公益訴訟中，當事人在經濟、人力、信息等方面存在強弱之分，在適用舉證責任倒置規(guī)則時應考慮當事人雙方的具體情況，“適時確立科學適當?shù)淖C明責任分配原則，對環(huán)境侵害對象及其責任類型化分析。”［23］還應綜合考慮案件具體情況、證明難度等細化舉證責任分配規(guī)則，從而減輕舉證責任或者適度轉換舉證責任［24-25］。

訴訟程序存在滯后性。跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件，同樣要經歷立案、調查、發(fā)出檢察建議、整改、整改結果的審查等程序，但若該案件復雜、重大，檢察機關如果不及時介入可能會使證據(jù)滅失，為今后提起公益訴訟帶來不便。加之，跨行政區(qū)劃環(huán)境案件與地方政府職能部門的自身利益密切相關，檢察機關行使維護環(huán)境公共利益的權力時并不能完全擺脫地方行政權的干預，管轄檢察機關進行訴訟程序時，所涉地方政府職能部門配合意愿不強，提起公益訴訟面臨阻礙。另外，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件判決后的相關程序規(guī)定也不明確，管轄跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件的檢察機關既沒有脫離原行政區(qū)劃的局限，也沒有脫離對上級檢察機關的過度依賴。檢察機關對于生效裁判不滿，是應提出“上訴”還是提出“抗訴”？如果檢察機關提出上訴，由誰作為提出上訴的主體，是一審檢察機關還是其上級檢察機關？如何保障另一行政區(qū)劃的行政機關對生效裁判的接受度、執(zhí)行力，若另一行政區(qū)劃行政機關對生效裁判持有異議，如何給予其救濟、如何保障司法的公信力等這些問題均值得關注。

敗訴責任承擔不明確。雖然實踐中檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟，基本上都是檢察機關勝訴或者主動撤訴，檢察機關敗訴或者進入二審的情況罕見。但是，作為環(huán)境公益訴訟原告的檢察機關如果最終敗訴，不僅需要承擔敗訴的后果，國家機關的權威性也會受到質疑。在訴訟過程中產生的差旅費、鑒定評估費、專家咨詢費等支出費用可能十分高昂，檢察機關也不會最終受益。尤其是跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件，如果指定行政區(qū)劃內的一家檢察機關提起公益訴訟，該檢察機關若敗訴，敗訴的責任應由誰具體承擔、如何承擔；其他有管轄權的檢察機關能否再次提起公益訴訟；環(huán)保組織等社會團體是否有權再次提起公益訴訟，如果可以再次提起公益訴訟，是否違背了一事不再理的原則，如若不可，那該由誰來承擔環(huán)境污染的風險等問題均有待明確。

4 檢察機關跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟的完善路徑

4.1 以高質量法治供給服務公益訴訟

一是將跨行政區(qū)劃檢察權的現(xiàn)行司法解釋規(guī)定方式上升為法律規(guī)范，制定《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》實施細則，對“跨區(qū)域協(xié)議工作機制”“相關檢察機關”等作出明確規(guī)定，考慮將跨行政區(qū)劃公益訴訟管轄納入三大訴訟法中，總結指導性案例，凝練司法規(guī)律，彌補現(xiàn)有法律規(guī)范不足，化解設立跨行政區(qū)劃檢察機關所面臨的法律地位不明、層級設置不清的問題，解決跨行政區(qū)劃檢法的案件管轄機制不完全對應問題，理順訴訟機制。同時，鑒于跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟是對一般環(huán)境公益訴訟制度的補充和完善，在適用指定管轄和移送管轄時，應充分發(fā)揮檢察機關履職能動性，盡量避免下級檢察機關對上級檢察機關的過度依賴。二是以法律規(guī)范確認現(xiàn)有“二合一”“三合一”審理模式。隨著公益訴訟制度改革的深入推進，很多地方法院探索設立了環(huán)境資源類審判庭，采用“二合一”“三合一”的審理模式集中管轄特定行政區(qū)劃內的所有環(huán)境資源類案件。但是，這種審判模式的推定、適用必須出臺相關的法律規(guī)范進行支撐、確認。三是立足于公益訴訟的獨特性推動專門性立法［26］。鑒于公益訴訟案件的頻發(fā)及其重大影響，探索制定專門性的公益訴訟法律規(guī)范，進一步擴大檢察機關提起公益訴訟的案件的范圍，細化檢察公益訴訟的具體程序，明確訴訟主體各方的法律地位、權利義務，解決現(xiàn)存的管轄不明、調查取證難、責任分配不明等問題，尤其是對公益訴訟的訴前程序予以規(guī)范化、制度化，完善檢察建議制度，改良檢察聽證程序。

4.2 破除管轄屬地性以理順檢法關系

設立跨行政區(qū)劃檢察機關或者依托專門檢察機關辦理跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件的做法已被很多地方檢察機關采納。例如，為適應青海西部地區(qū)地廣人稀，辦案周期長，國有大型企業(yè)生產、生活基地跨省、跨區(qū)分布的情況，青海省撤并茫崖、冷湖礦區(qū)人民檢察院，組建了跨行政區(qū)劃的海西州西部礦區(qū)人民檢察院和人民法院，對冷湖、茫崖地區(qū)和青海油田公司的案件實施集中統(tǒng)一管轄［27］。又如，重慶市人民檢察院擬定了《重慶市兩江地區(qū)人民檢察院設立方案》，依托重慶鐵路運輸檢察院現(xiàn)有機構建制建立兩江地區(qū)人民檢察院，負責辦理長江上游重慶流域的生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件。但是，現(xiàn)有跨行政區(qū)劃檢察機關管轄實踐始終未突破省級行政區(qū)劃，仍受省級檢察機關的統(tǒng)一領導，應考慮設置跨省際行政區(qū)劃的檢察機關，切實擺脫行政機關的地方干預；同步推進鐵檢基層檢察院的跨行政區(qū)劃改革，構建一體化的檢察體系和管轄體系。同時，隨著知識產權法院、金融法院等專門法院的陸續(xù)設立，因其并沒有相對應的專門檢察院，設置專門檢察院的需求日益明顯，而跨行政區(qū)劃檢察院與專門檢察院均可能辦理跨行政區(qū)劃案件，但二者職責不同、管轄案件范圍不同。與專門法院相對應的類似知識產權案件、金融案件等特殊跨行政區(qū)劃案件由專門檢察院辦理，而跨行政區(qū)劃檢察院主要管轄普通跨行政區(qū)劃案件。確定跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟檢察機關時應與集中管轄法院、專門審判法院（法庭）或者互聯(lián)網(wǎng)法院等人民法院相對應，而非再另外設置專司專職檢察機關或者與其他具有屬地管轄權的檢察機關，避免環(huán)境案件所涉各行政區(qū)劃檢察機關均有管轄權帶來的爭奪或者推諉，理順檢法管轄關系。另外，重點流域（區(qū)域）保護的司法專門化日益得到重視，設立流域（區(qū)域）保護特別檢察機關的討論日益激烈［28］，在設置跨行政區(qū)劃檢察機關時還應前瞻性地處理好與之的關系，避免管轄沖突。

4.3 破除調查取證阻力推動公益訴訟

一是賦予調查取證權的強制力。進一步明確和規(guī)范檢察機關調查取證的流程和具體職權，細化檢察機關在不同類型環(huán)境公益訴訟案件的調查過程中可以采取哪些手段、措施及其具體要求，尤其強化檢察機關跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟調查取證權的強制性，破除地方保護主義。二是豐富調查取證權的行使方式。對于環(huán)境公益訴訟中的專業(yè)問題，檢察機關可以進行間接調查取證；進一步充實跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件辦案經費，委托具有資質的專業(yè)機構進行調查，賦予第三方調查機構采集數(shù)據(jù)和專業(yè)分析的合法性和可采性，彌補檢察機關缺少專業(yè)技術人員的短板；運用無人機、衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)分析等科學技術及時定位污染源，發(fā)揮科技的優(yōu)勢提升公益訴訟案件調查取證、證據(jù)固定的水平。三是增強調查取證權的強制性。針對檢察機關辦理跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件時的種種干擾、不配合現(xiàn)象，要明確干擾、拒絕等不配合調查取證的后果及其應當承擔的法律責任，根據(jù)干擾、不配合的行為情節(jié)輕重，對相關主體采取警告、罰款、公示通報、司法拘留等措施，還可以運用社會征信體系，將不配合主體納入失信體系。四是探索證據(jù)分區(qū)域收集和統(tǒng)一移送模式。因跨行政區(qū)劃的環(huán)境公益訴訟案件涉及地域范圍廣、利益主體多，為全面收集證據(jù)、減少證據(jù)滅失的風險、避免不必要的損失、盡快及時辦理案件，可以由所涉各行政區(qū)劃的檢察機關根據(jù)屬地原則協(xié)助就近調查取證并統(tǒng)一移送，以保證證據(jù)的及時有效全面收集。

4.4 完善公益訴訟程序以增強實效性

一是完善訴前程序。跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件往往涉及職能交叉的多個行政機關進而產生權限不清、職責不明的執(zhí)法難題，為了訴前檢察建議能夠得到有效的落實和保障，需要對檢察建議的制作、簽發(fā)、監(jiān)督實施等加以規(guī)范。在采用會晤磋商、聯(lián)動會議、檢察聽證等新型訴前程序時，應充分擴大參與主體，以平等理性對話促進合作，還應改良上述訴前程序的銜接配合機制，避免重復甚至沖突。二是增強舉證能力。拓寬檢察機關“履職盡責”的范圍，將其擴大化解釋為基于刑事案件、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督、檢舉控告和其他合理途徑發(fā)現(xiàn)案件線索［29］，充分發(fā)揮檢察機關公益訴訟職能。主動與跨行政區(qū)劃各行政部門建立協(xié)作溝通，發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢作用，構建地方協(xié)調治理共同體，凝聚環(huán)境公益訴訟司法保護合力，最大程度獲取案件線索信息。三是明確判決后程序。最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10 條規(guī)定了人民檢察院的上訴權，進而確立了一審檢察機關在二審中的訴訟地位，但司法實踐中也出現(xiàn)了一些檢察機關不服一審裁判進而抗訴的情形，故而，應明確跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案件判決后檢察機關不服判決時的抗訴情形。四是加強監(jiān)察問責。青海是較早開展環(huán)保垂直管理制度改革的試點省份之一，青海省委、省政府在省生態(tài)環(huán)境廳設立省生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室和東部地區(qū)、柴達木地區(qū)、環(huán)湖地區(qū)、青南地區(qū)四個跨行政區(qū)劃環(huán)境監(jiān)察專員辦公室，搭建起青海省“1+4”生態(tài)環(huán)境保護督察工作體系，這對更好發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察專員辦公室職能，進一步深化機構改革成果，提升全省生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護水平有積極意義。

全面開展公益訴訟工作五年來，檢察機關堅持問題導向，不斷完善辦案規(guī)范，夯實檢察公益訴訟制度保障；打破地方保護，建立跨行政區(qū)劃協(xié)作機制，破解分散治理難題。誠然，作為普通環(huán)境公益訴訟制度的補充與完善，跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟制度具有鮮明特殊性，在改革實踐中仍面臨諸多困境，檢察機關應能動履職，不斷提升辦案質效，以適應新時代檢察工作需要，促進環(huán)境司法的跨越式發(fā)展。