論地方立法“結合實際”條款的規范展開

劉康磊,亓國萃

(濟南大學 政法學院,濟南 250022)

地方性法規是實現地方治理的重要抓手,地方性法規設立的根本目的是保障國家立法的實際可操作性,同時體現各行政區域地方特色,以完善社會治理的方方面面。我國省級地方性法規的制定依據均為《中華人民共和國立法法》第72條(1)《中華人民共和國立法法》第72條規定:“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,可以制定地方性法規。”,依據此條規定,省級地方性法規文本大多在第1條表述為“結合本省實際,制定本條例”,此條款在法律文本中的適用在我國由來已久。1979年立法法賦予省級人大常委會立法權后,全國各地的地方性法規如雨后春筍般涌現。其中,1980年3月湖南省人大常委會出臺的《湖南省縣級直接選舉人民代表實施細則試行草案》(2)《湖南省縣級直接選舉人民代表實施細則試行草案》第1條規定:“根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)的規定,結合我省實際情況,制定本細則……”已然確立了立法根據條款(3)立法根據條款是學界根據立法中具體條文提出的概念。孫潮教授在《立法技術學》中提出法律條款應當具有立法根據;周旺生教授主張法律根據條款可以作為獨立條款放置在法律文本中;汪全勝教授認為立法根據是指立法主體制定某一具體部門法的根據或基礎問題,包括立法的法律根據與立法的事實根據。學界認為立法根據條款通常與立法目的條款放置在法律文本的第1條,共同構成本法的立法基礎和根本。法律根據條款主要論證法律規范自身的合法性,事實依據條款則起到增強法律規范的實踐性與可操作性的作用。如《立法法》的法律根據條款為第1條中的“根據有關法律和行政法規,結合本市實際情況,制定本條例”。在地方性法規中的地位與作用,拉開了地方性法規中沿用立法根據條款這一慣例的帷幕。在地方立法實踐中,“根據有關法律、(行政)法規(的規定),結合本省實際,制定本條例”是立法機關為表明法律規范文本的立法依據與事實依據而使用的一種慣常表述。由于我國“一元兩級多層次”的立法體制,為保障法律體系的內在統一性,消除法律規范之間的沖突,地方立法須與中央層面保持一致。因此在地方立法領域中,立法根據條款的重要性更為凸顯。立法實踐是法治社會中的重要一環,立法根據條款最終是以成文形式呈現在法律規范文本中,這就涉及法律用語的規范表述。但目前學界對于介乎理論與實踐之間的地方性法規立法依據研究并不深入,關于立法根據條款的研究多限于立法依據的次序(4)陳章干:《關于行政立法“根據”的次序問題》,《法學評論》1999年第6期。、立法依據條款的內涵(5)汪全勝:《立法技術評估的探討》,《西南民族大學學報(人文社科版)》2009年第5期。等,對于在立法實踐中的具體表述并未探討。我國地方立法存在主體水平不一樣,立法技術不規范等,其表現之一就是各地立法中“結合本省實際”條款表述不一,因此須明確“結合本省實際”的立法內涵及規范表達。

一、地方性:結合本省(市)實際條款的體系意蘊

(一)地方立法中的“地方”概念及其立法表達

2000年《中華人民共和國立法法》出臺,標志著我國中央與地方立法正式進入法治化進程,其中第64條對地方性法規的立法事項范圍作出明確規定,首次以法律文本形式提出“地方性事務”這一概念。地方立法機關行使立法權的范圍即地方立法的事項范圍等同于“地方性事務”的范圍,可以將其認作地方性法規中“地方”概念的延伸。從目前立法實踐的表現及內在需求來看,《中華人民共和國立法法》關于“地方性事務”的規定仍然存在較大的局限性,主要在于“地方性事務”的范圍過于寬泛,其概念需要進一步界定。但與此同時,《中華人民共和國立法法》中的原則性規定,也給地方立法實踐及立法學理論研究提供了廣闊的空間。

“地方性事務”的首要特點應為地方性。地方性貫穿于地方立法的立法主體、適用范圍等各個方面,并在“地方性事物”中表現尤為突出。有學者提出:“地方立法的任務是解決地方問題,尤其是注重解決應當以立法解決而中央立法不能或者不便解決的問題。地方立法可以或者應當有鮮明的地方特色,其基本原則之一是從本地區實際出發,保持地方特色。地方立法的效力范圍限于本地行政區域內。”(6)周旺生:《關于地方立法的幾個理論問題》,《行政法學研究》1994年第4期。地方性是“地方性事務”最基本的特征,一是體現為地方特色,包含地區經濟社會發展的差異因素,二是體現為具有地域范圍的界限,也即“地方性事務”的地方特色限于本地區領域范圍之內。除地方性之外,“地方性事務”還具有一定程度的專屬性。地方立法的專屬性與中央立法權相對應,其立法權專屬于地方立法機關,且“地方性事務”是地方專屬立法權的內在界限。強調“地方性事務”的專屬性,對于劃分中央與地方立法領域,優化中央與地方立法配置具有重要的意義。“地方性事務”自身的特點決定其屬于地方立法的范圍,應當由地方予以立法,中央立法不需要也不應當介入,但“地方性事務”由地方立法機關專屬立法,并不代表在立法權上否定中央立法的可能性。

那么,如何確定“地方性事務”的具體范圍?理論研究應當服務于解決現實的問題,在當下我國中央與地方關系的前提下,嚴格準確界定“地方性事務”的范圍無疑是困難的,需要先從宏觀角度總體上理解和把握地方性事務的概念,通過在實踐中逐步廓清地方立法事項的范圍,以最終實現合理配置中央與地方立法權限的目標。為此,目前不宜將“地方性事務”界定過于狹窄,在中央立法保留事項之外,凡與地方實際緊密聯系,具有地方差異性的事項,均可以理解為地方性事務,以給廣泛存在的地方創制立法事項提供合法性依據。

(二)地方立法中“地方”的規范價值

法律的應用可以分為兩種形式,一是法律原則落實到法律文本之中,成為正式的法典,二是法律文本作為糾紛解決的依據,在實踐中得以應用。本文所討論的“地方”概念的應用僅限于地方立法的范疇,故應屬第一種形式。“地方”概念所延伸“地方性事務”的概念落實到地方性法規中與立法根據條款中的事實根據條款相對應。學界通常認為立法根據包括法的根據和事實根據兩方面,立法根據條款是立法根據的具體表現形式,在法律文本中舉足輕重,其作為專門性條款,輻射范圍覆蓋整個法律規范文本。在法律規范文本中,立法根據條款通常與立法目的條款放置在法律文本的第1條中,共同構成本法的立法基礎和根本。法律根據條款主要論證法律規范自身的合法性,事實依據條款則起到增強法律規范的實踐性與可操作性的作用。

(三)“結合本省實際”的體系意蘊

“結合本省實際”條款在法律文本中的適用在我國由來已久,1980年首部自治區人大常委會制定的地方性法規中對立法根據條款作出具體規定(7)《廣西壯族自治區各級人民代表大會選舉實施細則》第1條規定:“根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》),結合我區具體情況,制定本實施細則。”,拉開了地方性法規中沿用立法根據條款這一慣例的帷幕。但立法實踐中并非所有的省級地方性法規中都對立法根據條款加以規定,那未規定立法根據條款是否會對法律本身的效力產生影響,立法根據這一條款在法律文本中又占據何種地位,“結合本省實際”條款又在其中扮演何種角色,立法根據條款的設定可以從以下三方面進行考量。

1.明確地方立法的事項依據。“結合本省實際”作為地方立法回應實際需要的法律條款,既體現了地方立法的實際性,也規定了地方立法的事項界限所在,即地方立法的事項范圍僅限于“本省實際”,若超出這一范圍則超出了地方立法的事項范圍。地方立法應以“本省實際”為事項范圍,在單一制的國家體制中,地方立法本質上是根據上位法結合本地區具體實際制定適合本地區發展的法律,因此地方立法也應以本地區實際為事項邊界。“結合本省實際”的條款還體現在地方性法規的第2條(8)地方立法實踐表明地方性法規的第2條多為法的適用范圍,孫潮教授指出:“法律適用范圍應當集中在法律總則的第2條規定中。”地方性法規的適用范圍應當以本區域為限,受區域發展影響,規制區域內的相關法律關系,是事實根據條款的延伸。孫潮:《立法技術學》,杭州:浙江人民出版社,1993年,第122頁。中,絕大多數的地方性法規在其第2條中都對本法的適用范圍做出規定,這也是“結合本省實際”條款在總則中的延伸,如《江蘇水污染防治條例》第2條規定“本省行政區域內的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體和地下水體的污染防治,適用本條例”,這也體現出“結合本省實際”這一立法根據條款對法律文本的整體輻射。

2.明確地方立法的目的依據。十里不同風,百里不同俗,地方立法需要因地制宜。地方立法只有因地制宜才能回應地方政府治理的實際需求,此乃地方性法規的靈魂。地方立法的初衷是為了使上位法能夠得到更好的貫徹實施,或者由于本地發展超前、上位法未對此做出規定的情況下,地方為保障有法可依即針對某一問題制定法律(9)我國的地方立法可以分為執行性立法與創制性立法,執行性立法也即為執行法律、行政法規等上位法而在本地區做出的具體規定,創制性立法則是對地方立法提出的更高要求,學界當中對創制性立法的判斷標準也各有不同,韓旭教授認為創制性立法在無上位法的依據下,針對本省的發展新形勢做出的引領式立法。。“結合本省實際”在此情況下就成為地方立法目的上的依據,同時指導著地方立法的有序進行。地方立法的特色性要求立法主體在進行立法活動時,能夠實際結合本地區的政治、經濟、文化、社會發展水平等綜合狀況,深入考量本地區人民群眾的實際需求,制定符合地方發展與特色、能夠解決實際問題的法律。如果特色性是地方立法的靈魂,那么可操作性無疑就是地方立法的生命力。地方性法規不是空中樓閣,應是能夠真正被落到實處,實際解決人民群眾的法律關系問題的法律規定。地方立法只有將特色性與可操作性相結合才能真正提高地方立法的質量,而這也恰巧是事實根據條款在法律文本中的直接作用。

3.明確地方立法的權限依據。地方立法不僅僅是立法權的權力分配問題,也是制度供給上的問題。換言之,地方立法的最終目的就是將制度與權力有效凝聚以實現國家治理的高效運行(10)萬方亮:《新中國成立70年來地方立法的規范變遷》,《漢江學術》2020年第4期。。“結合實際”條款不僅是對地方立法的目的、事項做出規制,也是在對地方立法提出更高的要求,即要求立法主體應當在立法權限范圍內發揮問題導向與意識作用。注重問題導向要求立法主體在進行立法活動時能夠結合地方治理的實際狀況與當地群眾的差異化偏好需求(11)俞棋:《重復、細化還是創制:中國地方立法與上位法關系考察》,《政治與法律》2017年第9期。,提高法律的可操作性,使法律與“地情”“民情”相通。新形勢下地方立法權不僅是對中央立法的細化或末端延伸(12)封麗霞:《地方立法的形式主義困境與出路》,《地方立法研究》2021年第6期。,還應充分發揮“結合本省實際”對地方立法的實際作用,為中央立法提供先進的經驗與樣本。但這一責任所要求的“先進性”與“創新性”須在立法權限范圍內進行,避免造成我國法治體系內部沖突。地方立法應當在合法性的圓圈內進行創制性立法,最大程度結合本地區實際情況,做好中央與群眾的紐帶。地方立法的問題導向意識具體來說是要求在立法落后于社會發展的實際情況下,立法主體能夠充分發揮主觀能動性,結合本地區實際發展,在立法活動中充分考量民意訴求,真正讓法律落到實處。立法機關因“結合本省實際”而發揮主觀能動性,但也要受“本省實際”這一范圍的限制,在合法合理的基礎上使得地方立法的質量不斷提高。

二、“結合本省實際”條款的實踐現狀及其問題

在地方立法實踐中,立法主體往往更加關注在一個時期內地方應當立一些什么法,應當以法解決哪些問題,而忽略了規范性運用立法技術。立法技術的規范運用對表明立法價值、提高立法質量有著不容忽視的意義。“結合本省實際”條款是我國地方立法技術的縮影,正確認識此條款的實踐現狀對規范地方立法技術、提升地方立法質量具有緊迫的現實意義。

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(一)條款的實踐現狀

為直觀展示我國地方性法規中“結合本省實際”條款的實踐現狀,本文采取隨機調查抽樣的方式匯總我國地方性法規中“結合本省實際”條款的表述形式。為保障抽樣對象的權威性,此次隨機抽樣將以“國家法律法規數據庫”作為樣本檢測來源,按照10∶1的比例進行抽樣。截至2022年4月,我國現行有效的省級地方性法規達6471件,其中包括412個各省級人大及其常委會作出的各項決定。雖然省級人大決定與狹義省級地方性法規的制定主體與實際效力基本一致,但本文中所討論的僅指狹義的省級地方性法規(13)廣義的地方性法規包括人大決定與狹義的地方性法規。人大決定一般是指人民代表大會常務委員會就本行政區域內的政治、經濟、文化、教育、衛生、民政、民族工作等重大事項作出的決定,其與狹義的地方性法規在行文依據、文字表述、對象范圍、審議次數與時間跨度方面不盡相同。由于本文是以立法依據與立法技術為側重點對省級地方性法規進行研究,因而本文所探討的僅指狹義的地方性法規。,因此省級人大及其常委會做出的各項決定不作為本次樣本來源。除去省級人大常委會做出的各項決定后,將我國現行有效的6059件省級地方性法規作為樣本來源,以隨機抽樣統計和分析的方式抽取了601件樣本進行了分析,以期能夠涵蓋絕大多數的省級地方性法規對于立法根據條款的表達方式。隨機抽取的601件樣本共有五種表述方式,第一種是以《北京市實驗動物管理條例》為代表的立法根據條款,其表述方式占據絕大多數,大都表述為:根據有關法律、(行政)法規(的規定),結合本省實際,制定本條例。第二種是以《天津市實施〈中華人民共和國水法〉辦法》為代表的立法根據條款,與第一類表述方式不同的是,其將“根據有關法律、(行政)法規(的規定)”變為“依據有關法律、(行政)法規(的規定)”。第三種是以《黑龍江省森林植物園保護條例》為代表的立法根據條款,對比第一類立法根據條款,其將“結合本省實際”此句直接省略。第四種以《湖南省濕地保護條例》為代表,無“根據有關法律、法規”此類表述。第五種以《遼寧省道路運輸管理條例》為代表,未含立法根據條款,僅對立法目的做出解釋。

將其歸納后會發現我國各地地方立法技術參差不齊,存在以下問題。一是對于“根據”和“依據”的采用態度不一,二是法律文本中是否明確規定本地方性法規的事項根據,三是上述提及的各部法規對于法律根據的表述不一。法律根據條款是立法者在法律文本中對法律制定的必要性以及可行性做出的肯定,一部法律若缺乏法律依據,行政立法的合法性便會受到質疑(14)孫潮:《立法技術學》,杭州:浙江人民出版社,1993年,第120-121頁。。事實根據條款則是對立法時所依據的具體社會狀況或獨特的客觀狀態做出的說明,使立法具有實踐性與可操作性。那若“結合本省實際”這一條款未在法律文本予以規定,是否妥當,是否會對法律本身的實效性產生影響,這一問題有待商榷。不同行政區域在進行地方立法時限于立法機關水平、區域發展等各項因素,立法技術水平參差不齊,囿于對“結合本省實際”這一重要內容的認知偏差,導致法律用語不規范的情形出現。

(二)條款的問題反思

“結合本省實際”條款是我國地方立法工作的縮影,從微觀來看,是單一條款的立法技術水平有待提高。從宏觀來看,則是我國地方立法工作呈現出重復性、欠缺實際性和可操作性的形式主義,及地方立法體系上的不協調。

1.條款表述欠缺規范性。我國對于“結合本省實際”條款的法條設置尚未達成統一的形式,不同的地方性法規之間對于“結合本省實際”條款的設置差異性過大,出現了許多不同的立法例。“結合本省實際”條款在地方立法中代表立法的指導思想,也是地方立法的價值取向(15)趙卯生:《行政立法的基本價值取向及其現實啟示》,《行政法學研究》2007年第1期。。“結合本省實際”條款是否存在、怎樣表述,是地方立法技術中應當規范的問題。地方立法實踐中關于“結合本省實際”條款的多種隨意表述,在形式上的不統一不僅損害了法制統一原則,也使得我國地方立法表現出隨意性的特征,從而無法形成整齊統一的立法形式。實質上來看,“結合本省實際”條款的不統一反映的是我國地方立法的監督控制不力。備案審查機制下,不僅要審查法規是否與上位法相抵觸,還要審查法律用語是否規范準確、法律條文形式設置是否統一得當。當一部法律在立法技術上更加完善時,法律的可操作性也會隨之提高。“結合本省實際”條款作為地方性法規的總則條款,具有指導全文的功能,必須在立法技術上加以重視。

2.地方立法欠缺實際性。“結合本省實際”條款是立法根據的具象化,更對立法全文起指導性作用。立法內容應以“結合本省實際”為原則,貫穿全部法律文本之中,主要體現為地方性法規能夠實際解決本區域內的難題,具有針對性和可操作性,力戒形式主義。地方立法形式主義產生的原因之一就是立法主體在進行立法活動時沒有充分發揮立法根據條款的作用,主要表現為內容上大量重復上位法、借鑒其他地方立法、地方特色不足等現象。地方立法的形式主義在很大程度上影響了地方性法規發揮應有的法律效果,阻礙了中國特色社會主義法治建設進程。法律的制定最終要落腳到實施,盲從的立法本質上喪失了立法活動的意義。一是立法重復。立法重復在我國地方立法中是一個普遍現象,尤其體現在下位法與上位法之間。上位法出臺后,地方積極響應新法號召,在對本區域實際情況不甚了解的情況下開始制定具體實施細則,由于太過倉促只能對上位法進行大量的移植和復制,并未規定能夠實際解決本地區現實問題的辦法。肢解組合式的立法僅僅是徒有其表,并不能發揮地方立法的實際功能,最終造成了地方立法資源的浪費,這也是地方立法效益低下的原因之一。在立法體例上,地方立法借鑒上位法的立法結構形式,在法律條文中設置“總則—分則—附則”,并在其下設置若干章節,以求在法律文本體例上做到與上位法無異,有學者將之稱作“法典崇拜”(16)封麗霞:《地方立法的形式主義困境與出路》,《地方立法研究》2021年第6期。。尤其在章節式立法體例中,由于立法主體傾向于借鑒上位法的立法體例,因此立法根據條款更多地表現為形式主義,呈現出“大而空”的特點,在具體條文中難以看出地方立法具有實際性、可操作性。在內容上照搬上位法,呈現出大量的立法重復。地方性法規呈現出“東拼西湊”的特點,使地方立法工作喪失意義,毫無地方特色,也不能真正解決地方的問題。二是立法模仿。立法模仿主要存在于地方性法規之間,改革開放以來我國各地區間相互借鑒彼此先進的成功經驗已成為普遍現象,但在地方立法時,大量立法主體不加甄別、全盤照搬其他地方立法,沒有對本地區的經濟、社會、文化發展現狀加以考量,此種現象不僅無法滿足本地區“地方性”的實際需求,還會造成地方立法與地方實際需求之間的割裂,從而使本地區立法逐步喪失創新力,延緩本地區的法治進程。中國特色社會主義法律體系特點之一即法律之間層級分明,不僅指法律效力層級分明,也要求立法內容簡而不陋(17)楊鵬:《立法技術的現狀與愿景》,《行政法學研究》2021年第3期。,保證整個法律體系處于“輕盈”狀態。立法內容上的形式主義也導致了我國設置中央與地方兩級立法體系的意義淡化,使地方立法喪失意義。

3.地方立法欠缺協調性。地方立法欠缺協調性表現為地方立法沖突,主要是指“結合本省實際”進行立法的區域內統一位階的地方性法規與地方政府規章之間的沖突和不同位階的地方性法規之間的沖突。沖突是協調的前置條件,協調是沖突的解決方式,地方立法協調的內因就是地方立法沖突。區域內的地方性法規與地方政府規章之間的沖突,主要源于立法權限上的沖突與立法內容上的沖突兩方面。地方性法規的制定相較于地方政府規章而言更為嚴謹,地方政府規章的數量之多、影響之大,超乎人們的想象,地方政府規章或許可以稱之為地方性法規的替代品(18)曲耀光:《論我國的立法沖突》,《立法研究》1995年第5期。。在實踐中,在某一領域若沒有地方性法規對此作出規制,往往就會出現地方政府規章的身影,因此規章制定權侵越法規制定權成為地方立法權限沖突的突出現象。立法內容上的沖突則表現在立法根據條款,其中“結合本省實際”的出發點為因地制宜,但由于省內不同地區、不同時期對于經濟、社會、文化的認知程度和處理方式不一,地方性法規以及地方政府規章出現一定的沖突也在意料之中。《中華人民共和國立法法》雖然規定了省級人大常委會對設區的市地方性法規有進行批準和撤銷的權力,但《中華人民共和國立法法》并未存在省級地方性法規效力高于設區的市地方性法規效力的明確表述,因此在地方性法規適用中,地方性法規之間出現了規定不一致的情況,司法機關在適用地方性法規時就會出現困擾。區域內的立法沖突會造成法律體系的混亂,使很多地方立法在實際操作中變得可有可無。

三、“結合本省實際”條款的規范路徑

立法根據條款作為法律條文中的指導性條款應當貫穿于整個法律條文之中,但由于我國的立法技術并不統一,各地在制定地方性法規時對于法律條文的處理方式并不一致,導致我國現行的地方性法規條文結構不盡相同。規范“結合本省實際”條款實際上是對地方立法的規范性、實際性與可操作性作出更加具體的要求,使地方立法更具有優勢。規范表述“結合本省實際”條款包含三方面。一是在微觀上對條款的立法技術進行規范化表述,二是在地方立法工作中以“結合本省實際”條款為指導,加強地方立法的地方性、科學性,力戒地方立法形式主義,三是堅持以“結合本省實際”條款的內涵解決地方立法沖突,實現立法協同發展。

(一)地方立法的形式與技術

立法技術與立法規范直接決定立法的質量,立法技術的完善雖不能完全帶動整個立法質量的提高,但若立法技術粗糙低劣,立法質量必定不盡如人意。對于“結合本省實際”條款的規范化表述,應當分為兩點。一是“根據……”或“依據……”是否應當在地方立法文本中規定,若應規定,那么適用“根據”還是“依據”;二是“結合本省實際”是否應當表述在立法根據條款中,若應規定,應如何規范表述。

對于第一點,全國人大常委會法工委制定的《立法技術規范(試行一)》做出了明確的規定,需要規定立法依據時,立法依據應當在第1條與立法目的一并表述。一是否需要規定就成為判斷標準,地方立法是中央立法的延伸,是上位法的貫徹實施。地方性法規必須要滿足“合法性”的首要前提,而在法律文本中明確法律依據是滿足合法性的形式基礎,法律文本形式合法與法律內容實質合法共同構成了法律的合法性。因此,必須在法律文本首條共同表述立法目的與立法依據。二是《立法技術規范(試行二)》中對“根據”和“依據”的適用作出明確規定,“根據”的適用范圍為引用憲法、法律,而“依據”的引用范圍為適用其他法律或者本法的其他條款。前者中的“法律”應與后者中的“其他法律”區分開來。前者采取狹義解釋,后者采取廣義解釋。實際地方立法工作中,所參考的上位法大多為普通法律,偶有基本法律或行政法規,也有依據行政規章,甚至參考部門規章立法的情形(19)當省級地方性法規的起草單位為中央垂直管理時,該單位在起草時不僅會依據法律、行政規定,更會著重參考上級部門出臺的部門規章,以便在本管理領域具有更高的實際性與可操作性。,考慮到地方立法的上述引用范圍,在文本中采取“依據”更為妥當。

對于第二點,《立法技術規范(試行一)》與《立法技術規范(試行二)》并未給出明確答案,但本文認為“結合本省實際條款”應當作為立法根據條款的外延,在地方立法技術中予以明確規定。立法根據條款體現在地方性法規中,意在表現法律的合法性、實際性與可操作性。地方立法中采取條款式立法更能在立法體例上表現出地方性法規的上述三性。地方立法除在受到上位法的指導外,還要受到本地區實際政策、制度創新等方面的影響,因此在立法內容方面,立法根據條款所發揮的作用應當更大。“結合”一詞在法律文本中出現的次數并不多,大多在總則中出現,可以分為“結合我國……的經驗和實際情況”“結合……特征”“與……相結合”三種表述(20)《中華人民共和國民事訴訟法》第一條:“中華人民共和國民事訴訟法以憲法為根據,結合我國民事審判工作的經驗和實際情況制定。”《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》第八條第二款:“教育行政、市場監管、民政等有關部門和村民委員會、居民委員會,應當結合電信網絡詐騙受害群體的分布等特征,加強對老年人、青少年等群體的宣傳教育,增強反電信網絡詐騙宣傳教育的針對性、精準性,開展反電信網絡詐騙宣傳教育進學校、進企業、進社區、進農村、進家庭等活動。”《中華人民共和國反有組織犯罪法》第四條:“反有組織犯罪工作應當堅持專門工作與群眾路線相結合”。。可見,“結合”一詞雖未以技術規范的形式予以明確,但是實際應用較為廣泛,因此在地方性法律文本中采取“結合……實際”一詞也并無不妥。在“結合本省(自治區、直轄市)實際”條款的應用中,根據表述嚴謹、學理化的原則,可以將其規范為“結合本行政區域實際”。同時在設置地方立法的立法根據條款時,應當根據依據在前、結合在后的順序對立法根據條款予以規范。

(二)地方立法的體例及內容

立法的體例是指一部法規的表現形式和結構安排,主要涉及總則分則附則的分布、編章節關系、條款項設置等方面。而內容則涉及到具體的立法事項,代表本地區實際政策、制度創新等特色內容。規范地方立法的體例安排與內容對發揮地方立法實質作用具有重要意義。

1.在立法體例上,根據實際情況,考慮采取條例式立法體例。隨著地方立法技術的提高,近些年來出現了條款式立法,即不在法律文本中設置總則與分則結構形式,不追求“章節條”形式上的齊全,直接采取“條款法案”,針對地方治理中實際出現的問題有針對性地以法律條文形式做出規定。條款式更有利于充分發揮立法根據條款對法律文本的作用,使立法根據條款滲透到全部法律文本。立法根據條款具體表現為地方性法規的合法性以及實際特色性,條款式立法所蘊含的立法理念則更加偏向立法精細化、注重本地區特色轉變等,因此立法根據條款在條款式立法體例當中能夠體現得更加精準。條款式立法體例與立法根據條款可以起到相輔相成的作用,采用條款式立法體例可以使得立法根據條款更好地貫穿法律全文,而發揮立法根據條款的指導作用也有利于條款式立法體例在形式上更符合立法的技術規范,實現地方立法水平的不斷提高。抽樣中所列舉的《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》(本段內下稱《條例》)就是采取條款式的立法體例,甘肅省作為地膜覆蓋面積僅次于新疆維吾爾自治區的第二大省份,廢舊農膜回收利用的立法涉及法律主體總量較大,甘肅省人大以多年成功的廢舊農膜收回利用經驗為基礎,針對省內廢舊農膜回收利用中實際產生的問題以法規形式予以規定。《條例》全文未設章節,共24條規定,將重心放在了核心制度、關鍵條款的設計上,最大化地實現了立法的精細化、具體化。如《條例》第7條、第11條對回收廢舊農膜的主體做出明確規定,第12條、第14條、第15條規定旨在調動回收加工企業、回收網點和農戶的積極性,真正從實際出發,將廢舊農膜回收利用工作落到實處,以法律形式保障省內農田“白色污染”去污化。不難看出,在條款式立法體例中,法律條文更能做到由綜合性、系統性向精細化、單項性轉變,進一步發揮立法根據條款對法律條文的指導性作用。除了發揮立法根據條款的作用,我國立法體例更應當注重實操性而非美觀性,因此地方立法可以考慮采用條款式體例,以求最大程度發揮法律自身的作用。

2.在立法內容上,充分發揮立法根據條款的指引作用。從程序上完善實地調研、聽取民意等環節,真正做到解決地方治理中的實際問題。地方性法規作為貫徹中央立法的觸手,需要充分反映民意,在不與上位法相抵觸的情形下,地方特色越突出、越明顯,地方立法的實用性與可操作性就越強。樣本中的《湖南省濕地保護條例》(本段內下稱《條例》)于2005年出臺,在2020年及2021年先后進行兩次修訂,以達到適應地區實際發展的目的。湖南省雖具有豐富的濕地動物資源,但群落結構南北混雜、季相變化大、空間分布不均衡,珍稀瀕危及保護物種比例高,因此在濕地資源保護上要符合湖南省實際情況,2021年《條例》第14條、第17條在考慮本地區實際的基礎上對濕地物種資源做出保護,能夠最大限度地保護濕地物種資源。2005年《條例》第21條規定為“造成損害的,必須采取補救措施”,此條在2021年修訂當中更改為“造成損害的,依法承擔賠償責任”。2021年《條例》第27條也明確了具體的處罰數額,一方面加大了對于違法行為的處罰力度,另一方面增強了實際執法中的可操作性,使法律真正落到實處。2021年《條例》修訂后,湖南省處罰破壞濕地資源的案件數量上升,對其他公眾起到震懾作用,極大地增強了湖南省濕地資源保護效果,回應了立法主體對于生態環境保護的目的。

(三)地方立法的體系與協調

立法沖突化解的途徑之一為立法協調,在地方立法中可以稱之為地方立法協調,本質上就是厘清立法根據條款中“實際”的具體范圍,只有具體明確這一概念,才能真正做到地方立法協調。法律條文中發揮立法根據條款的作用有利于增強地方立法的合法性、實際性與可操作性,但同時也要考慮到地方立法的復雜性,僅僅依靠立法根據條款中“結合本省實際”并不能全面解決本區域實際發展問題,因此需要考慮“結合本省實際”中“實際”的范圍。地方立法協調主要表現在兩方面,一是區域內地方性法規與地方政府規章之間的協調,二是區域內的地方協同立法(21)地方立法主要包括地方性法規以及地方政府規章,由于《憲法》《中華人民共和國立法法》僅對制定地方性法規與地方政府規章做出了原則性規定,并未具體規定其立法范圍,而實踐中地方政府規章的數量遠高于地方性法規的數量,且二者都是“結合本省實際”制定,因此難免會產生沖突,需要相關主體進行立法協調。。地方協同立法的根源則表現在地方立法的橫向治理中,省級行政區域內各地區的立法理念與立法實踐方式有所差異,導致各地對于同一問題的規制方式不同。省級行政區域內各地區在進行立法活動時過于注重自身利益,導致地方保護主義盛行,從而割裂省內法治治理的統一局面。地方法制統一是維護中國特色社會主義法制統一的中堅力量,地方主義的盛行是地方法制統一的絆腳石,因此地方協同立法勢在必行。

地方協同立法中應當包含地方立法的協調,它要求法治建設不再依托現有的行政區劃,而是在協調合作的基礎上,發揮地方“實際”的作用,形成內在統一的區域性特色或優勢(22)陳光:《論區域法治競爭視角下的地方立法協調》,《東方法學》2019年第15期。。地方協同立法的最終目標是滿足區域經濟社會一體化的發展,并且在一定程度上能夠引領和帶動社會變革的發展,因此立法須與改革相結合。“結合本省實際”的范圍不應當僅僅包括本行政區域內的實際發展情況,同時也應包括本行政區域的法治大環境。這也在一定程度上對地方協同立法提出要求,地方協同立法作為當前地方治理的大趨勢已經不可阻擋,法律規范作為多方博弈的均衡結果(23)曲辰:《地方立法與國家治理體系和治理能力現代化》,《江海學刊》2020年第5期。,應當體現一個行政區域的和諧局面。地方協同立法是區域進入一體化發展后對立法提出的迫切需求,也是立法根據條款在新時代的完美體現,不僅能夠實現區域內的法制統一,而且能在法治治理上實現更廣泛的公平(24)鄭磊:《省級人大常委會對設區的市地方性法規備案審查權:制度需求與規范空間》,《政治與法律》2019年第2期。。正確理解“結合本省(本市)實際”條款,有利于在產生立法沖突時,采取更為法治化、體系化的解決方式。在面對省級地方性法規效力與設區的市地方性法規發生沖突時,結合本省(本市)實際為司法機關選擇適用法律提供了價值取向,這也是提高地方立法質量的關鍵。