生態整體論視域下生態保護地方立法的完善進路
——基于黃河流域地方立法實踐的考察

韓 旭

(山東政法學院 法學院,濟南 250014)

黃河流域是我國西北、華北地區的重要水源地,是我國重要的生態屏障,也是生態環境脆弱、水土流失極為嚴重的區域。自中華人民共和國成立以來,黨和國家一直將黃河生態保護工作作為治國興邦的一項大事。2018年5月,習近平總書記在全國生態環境保護大會上提出要用最嚴格的制度,最嚴密的法治保護生態環境,讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。因此,建構嚴密的法治體系以保護黃河流域生態環境至關重要。嚴密的法治體系首先離不開立法保障。黃河生態保護法律體系,既包括國家層面施行的《中華人民共和國黃河保護法》(以下簡稱《黃河保護法》),也包括地方立法。地方立法因其獨立的適用空間和較高的靈活性,成為保護黃河流域生態環境的重要立法部分。2021年中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)適時提出“支持沿黃省區出臺地方性法規、地方政府規章,完善黃河流域生態保護和高質量發展的法治保障體系”,足以體現地方立法在黃河生態保護中的關鍵角色。但是,現行的地方立法無法足夠適應黃河生態保護的現實需要,缺乏生態整體論的立法理念,存在基于流域特殊性的個性局限和地方立法的共性問題。在生態整體論的基礎上,對黃河生態保護地方立法實踐進行現狀考察和問題檢視,進而探討在生態整體論視域下建構生態保護協同立法制度的理念機制,并提出優化地方立法實質內容和形式技術的對策建議,推動實現美麗中國生態文明建設的現代化目標。

一、黃河流域生態保護的地方立法實踐:現狀與問題

黃河流域作為我國重要的生態屏障,但生態相對脆弱,是20世紀50年代后污染比較嚴重的區域,制約了該流域高質量發展的進程。在《黃河保護法》的立法精神和《綱要》的戰略布局之下,沿黃各省市在積極推進黃河生態保護的地方立法工作,對國家提出的黃河生態保護的總體目標和重點任務進行分解細化并上升為立法規范加以確認。當前,生態保護地方立法過熱,需要冷靜地審視和評估地方立法實踐中存在的共性問題與實際成效。

(一)黃河流域生態保護的地方立法現狀

黃河作為我國歷史最悠久的河流之一、中華文明最主要的發源地,在我國大江大河治理中具有重要戰略地位。黃河問題長期存在且復雜難治,從古至今人類為解決黃河治理問題進行了鍥而不舍的探索。改革開放以來,隨著我國法治水平的進一步提升,黃河沿線各省市有意識地通過立法來解決本行政區域內黃河河段的治理問題。2021年中央編制出臺《綱要》,對黃河當前乃至今后一段時間的發展作出了全方位、多層次的規劃布局。黃河沿線各地區紛紛制定相關的法律文件,對中央政策積極響應并予以貫徹落實。黃河流域各省市有關黃河治理的法律文件在原有基礎上內容更加豐富。為了全面把握黃河流域生態保護的地方立法現狀,筆者在北大法寶數據庫中檢索到與黃河流域生態保護相關且現行有效的地方性法規、規章22部,其他類型的規范性文件總數達240余部。從內容來看,這些地方性立法大都參照中央層面的立法。在國家政策的指導下,一些省(自治區)結合本行政區域內生態保護的需要,圍繞生態環境及景區景觀保護、河道管理、水資源節約集約利用、防洪防汛、污染防治、濕地保護、生態保護和高質量發展等方面制定的法規規章文件,具體見表1。

表1 黃河流域生態保護地方性法規、規章

在這些地方性立法中,《寧夏回族自治區建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區促進條例》《河南省人民代表大會常務委員會關于促進黃河流域生態保護和高質量發展的決定》《東營市黃河三角洲生態保護與修復條例》《山東省黃河流域生態保護和高質量發展規劃》4部地方立法是積極響應中央發布的《綱要》而制定出臺的法律文本。以寧夏回族自治區出臺的《條例》為例,其包含了水資源節約集約利用、災害預防和應對、高質量發展等多項專章內容,對《綱要》中提到的生態保護、水資源利用和高質量發展等項目作出回應;而同樣是應《綱要》要求制定的《東營市黃河三角洲生態保護與修復條例》,則聚焦黃河三角洲生態保護與修復問題,以促進黃河三角洲生態系統健康、提高生物多樣性為目的,對應《綱要》中指出的推進下游濕地保護和生態治理專章內容。這些立法無疑從更全面、更深入的角度對黃河流域的生態保護和區域治理作出了規定,既推進我國流域治理的法規規章橫向拓展,又促使流域治理成果縱深發展,對我國黃河流域的生態環境治理及經濟可持續發展具有重大意義。

(二)黃河流域生態保護的地方立法問題

從上述地方立法實踐可以看出,黃河沿岸個別地方立法積極性較高,其絕大多數地方立法都與生態保護密切相關。但從法律實施的近期效果看表現不彰,且中央和地方立法之間缺乏協調銜接,地方與地方之間存在各自為政的現象。黃河生態保護地方立法既存在著共性問題,也有基于流域特殊性而產生的個性局限。

1.缺乏整體性協同保護思維。黃河流域生態保護地方立法的主要自然要素表現為水要素,缺乏從整體性思維出發對生態系統的全方位關注。目前尚未出臺以黃河生態為保護對象,將生態系統各要素予以統籌協調的綜合性立法文件。黃河流域生態保護的大多數地方性立法文件,如河道管理、防洪防汛、濕地保護等皆以“水”為核心要素,而對于與水密切相關的土壤要素關注不足。水土均是黃河流域生態保護的核心要素,缺一不可,但是針對土壤要素的專門立法卻不多見。另外,在水要素的保護立法中,更多內容與水污染有關,而對水資源利用、水生態保護著墨較少。這或許是由于我國水資源保護的固有思想所影響(1)張學峰、李玉洪、張芳珠、梁海燕:《我國水資源保護存在的主要問題與對策》,《水資源保護》2001年第4期。。黃河流域作為全國范圍內極度缺水地區,亟須加強水資源節約集約利用制度建設。這也是《綱要》第六章“加強全流域水資源節約集約利用”的內在要求。但是經過不完全統計,現行有效的涉及水資源節約集約利用的地方性法規僅為4部。這4部法規有的由于制定時間較早,缺乏整體性的立法理念和政策精神,并不能適用于剛性約束下的黃河流域水資源節約集約管理。

2.法規規章類文件數量較少。截止目前,與黃河生態保護有關的地方立法中各省市的法規、規章總數有22部,而其他類型的規范性文件多達200部,二者之間的比例大致為1∶10。由此可見,絕大多數黃河生態保護的地方立法是以不具備法律強制約束力的其他規范性文件作出,以決議、通知或實施意見的形式發布。毋庸置疑,其他規范性文件在調整生態保護法律關系中發揮著獨一無二的作用。一是從立法成本和技術而言,這些政策性文件擁有目標明確、成本低、效率高等優勢。當遵循通常的立法思路,無法由一般規制經驗總結提煉固定為整體有效的立法規范時可以優先制定行政政策性文件來進行調整。這些政策性文件盡管在短期內能夠解決突出問題,但效力層級不高、執行標準不一,隨著上級出臺新的政策文件和工作目標的轉移而不再受關注,不能形成長效工作機制。再者,基于不同的利益訴求,不同部門、不同時期制定的地方政策性文件缺乏整體性、協作性的考量,經濟發展與環境保護、資源短期開發利用與可持續發展之間彼此割裂,易造成前保護后破壞的局面。二是從地方立法的實施過程來看,其他規范性文件具有較高的靈活性和適應性等優勢。法規規章類規范則因其立法過程嚴格,具有較強的穩定性,一旦制定公布,非經法定程序不能隨意廢除和修改,與此同時,這類規范具有相對滯后性,在長期實施過程中如遇到社會現實的變化,也不能及時回應和調整。但是,針對黃河流域的生態保護現狀和法治保障需求,如若不能適時地將地方政策文件轉化升級為法規規章類高位階規范,由國家強制力保證其實施效力和執行標準,將會使黃河流域生態保護缺乏保障,甚至阻礙黃河生態法治化的整體進程。

3.立法積極性程度不一。在北大法寶數據庫中,以“黃河”為關鍵詞檢索到的現行有效的法律規范中,黃河下游的河南省、山東省的地方性法規和地方政府規章總數為15部,其他類型的地方性規范文件高達500多部,而黃河中上游各省市出臺的地方性法規和政府規章總數只有12部。上游地區的青海省和四川省法規、規章的數量甚至為0,這兩省其他類型的規范性文件總數只有70部,不到下游省市的1/7?！饵S河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》發布實施以來,此二省相關的地方性法規、規章仍然為0。寧夏和甘肅雖然較其他中上游地區立法積極,但同下游地區相比還是相差甚遠。黃河流域上、中、下游地方性法律規范數量的巨大差距,體現出地方立法中積極立法響應和消極立法回避的兩極分化現狀。黃河流域中、下游地區的地方立法機構正在積極地立法響應,而黃河流域上游地區的地方立法主體則表現得消極回避,通常制定一些不具有強制效力的其他規范性文件來落實中央政策。

4.未及時回應生態保護問題。黃河流域沿岸各省市地方立法主體反應滯后,沒有及時吸收理解最新的中央生態保護政策精神,對此予以法治化確認和回應。有些立法難以適應最新的生態保護標準和全面治理需求。譬如2007年《內蒙古自治區退耕還林管理辦法》的部分條款與國家退耕還林的最新政策要求不相匹配。早在我國“十三五”規劃中就明確將“重要水源地坡耕地”作為新一輪的退耕還林還草范圍之中。但該地方規章卻沒有及時回應,未對立法內容加以更新清理,無法適應生態保護的國家政策需求,表現出黃河流域生態保護國家政策的靈活性與地方立法的穩定性之間沒有實現動態平衡。

5.欠缺創新性和可操作性?，F行黃河流域生態保護地方立法中有大量的重復與集成,針對規范同類生態環境要素的地方性立法內容往往趨于一致性。盡管可以保障國家法律規范的整體性和統一性,但是這種立法往往缺乏內生的創新性。根據本地實際情況和實際需要,帶有地方特色的規定極少,無法對黃河上中下游的不同生態樣貌和保護需求加以針對保障,也削弱了地方立法所具備的彌補國家法律空白,關注地方特色問題的功能。此外,個別法規只規定實施或執行原則,卻未作出更具操作性的規定,立法內容空泛,執法者無法實施或者不知道該如何實施,最終變成“景觀式立法”(2)向立力:《地方立法發展的權限困境與出路試探》,《政治與法律》2015年第1期。,影響地方立法的實施效果。

除了上述黃河流域生態保護地方立法的個性問題以外,還有各領域地方立法當前表現的共性不足。在縱向層面,由于央地事權的界分不清,生態保護的利益整體性觀念不強,使得個別地方存在地方利益保護傾向。中央立法反復強調加強水資源的保護,但是個別地方政府為了追求利益和發展,亦或政績需求,其立法側重于對水資源的開發利用,而忽視了對水資源的節約集約保護。在橫向層面,有些地方立法立足于本地區的具體實踐,僅以解決本地問題為目標而“任性立法”“關門立法”,形成立法割據局面,難以形成保護合力。

二、生態保護協同立法的制度因應

2023年修訂后的《立法法》第83條賦予了地方人大及其常委會區域協同立法權,作為一種特殊的地方立法權(3)史鳳林、張志遠:《區域協同立法權作為新型地方立法權的法理證成》,《河北法學》2023年第12期。。這為建立生態保護協同立法制度提供了明確的法律依據。作為地方立法的新樣態,區域協同立法已經出現“京津冀”“長三角”“粵港澳”等創新嘗試。生態保護協同治理可以借鑒這些協同立法在協商民主、立法機構信息和工作機制上的合作經驗,創設適應各區域生態保護現實情勢和現有管理體制的協同立法制度。

(一)生態整體論視域下地方立法的必然選擇

1935年,生態學家Tansley A.G.首次提出生態系統的概念,他將生態系統界定為不僅包括各種生物因素,也包括非生物因素的一個物理學意義上的整個系統,同時“我們不能把生物體與其特定的環境分離”。Tansley因而被譽為生態學整體論之鼻祖,其思想被生態學界所接受并影響深遠?，F代生態環境法治的發展在生態學整體論的指引下面臨著從傳統法律體系中脫胎后的價值轉向。傳統法律體系建構于個人權利本位基礎之上,在處理化解現代環境危機時卻遭遇瓶頸(4)白楊、楊曉春:《論環境法生態整體主義意蘊及其實現進路》,《山東理工大學學報(社會科學版)》2019年第1期。。因此,現代生態環境法治必須遵循“物物相關”“負載定額”“相生相克”與“協調穩定”的生態定律,從關注個人主義走向關注人與自然和諧共生的整體主義?；谏鷳B要素共聯,利益共享,責任共擔的整體性要求,有必要建立跨域性的地方立法機構合作制度,這是在整體論視域下生態保護地方立法的必然選擇。生態保護協同立法需要改變傳統按自然要素分部門立法的思路,以生態整體性協同保護為立法理念,貫徹要素整體論、利益整體論和責任整體論的基本原則,實施整體推進、協同治理的措施方法。各地方立法部門針對轄區內獨特的生態自然、經濟社會和民族文化等展開立法層面的整體合作,通過建構起完善的地方法規體系來為生態保護保駕護航。

(二)生態保護協同立法體現的整體論理念

生態保護協同立法制度在立法理念指引、規則融貫自恰和責任歸屬界定方面凸顯了整體論理念。一是生態整體論的理念指引。生態整體論理念是指引生態保護協同立法的指導思想和根本遵循。生態保護協同立法應體現要素和利益整體論的內在要求,確立人與自然和諧共生的立法目的,以及生態優先、綠色發展原則與山水林田湖草沙綜合治理原則。二是規則體系的融貫自恰。為了避免法規對法律的抵觸和法律效果的減損,生態保護協同立法不僅要符合國家上位法和中央政策精神,而且要增強地方立法體系內部的協調銜接。各地立法機構從生態整體保護的視角,積極創制規則以填補立法漏洞,同時完善立法技術,解決規則之間長期存在的沖突、交叉和重復問題。三是責任歸屬的清晰界定。生態協同立法應尊重生態基本定律,從責任整體論的要求出發,系統梳理生態保護的責任主體和責任內容,構建跨域性生態保護責任體系。明確各級政府不同職能部門的職責歸屬,建立生態保護監管和評價考核制度,細化并統一污染企業等承擔的具體罰則,同時充分發揮社會組織和公眾的積極參與作用。

(三)生態保護協同立法的機制建構

1.協同立法的兩個層次。各級地方立法機關基于生態環境綜合治理的考量,相互之間自愿平等地協商簽訂協議,以實現立法協同,其目的在于消除各地之間立法割據、規則協調不一等問題。參考現有成熟的區域協同立法實踐,主要包含兩個層次的協同,即行政機關間協議共同立法以及權力機關間協議共同立法(5)王小萍:《協同:區域環境立法模式研究》,《環境保護》2018年第24期。。各地政府可嘗試探索針對生態保護中形成普遍共識的問題,建立由一方立法主體牽頭組織起草,其他主體參與配合,立法結果由所有立法主體共享的模式,或者針對生態保護中的重點問題,成立由兩個及兩個以上主體參與的聯合立法工作組,共同開展立法工作模式。在行政機關間協議逐步完善成熟,合作程度較高以后,可以將協同立法提升到地方權力機關的合作層面。由于一方權力機關出臺的地方立法規范無法有效解決生態保護的全局性問題,因此,可以在政府間協同立法經驗的基礎上,進行地方人大之間的重要立法協同。例如在擬定年度立法規劃和計劃時,共同圍繞生態保護重點問題統籌優先安排,提出需要協同的立法項目,在立法宗旨、政府職責分配、法律責任方式等方面謀求共識,開展立法聯動,起草法規草案。

2.協同立法的重點環節。一是現有地方立法的清理工作。針對現行的生態保護地方立法的規范性文件與國家立法的合法性和一致性審查,是協同立法合作的首要環節。各地立法機構應當將涉及生態保護的地方性法規、規章和其他規范性文件的清理工作納入年度計劃,集中對現行有效的地方性法規、規章和其他規范性文件的合法性、一致性進行審查。在清理期間,加強與其他地方立法機關以及生態保護主管部門的溝通和協調,形成信息共享機制和工作報告機制,建立常態化的立法溝通平臺。二是立法規劃的溝通協調。各地立法機關在擬定立法規劃時,考量生態保護中的突出重點問題,諸如水資源節約集約利用的問題或者流域特殊生態問題,建立聯合立法協同機制,共同商議統籌安排立法工作進度(6)劉康磊:《黃河流域協同立法的背景、模式及問題面向》,《寧夏社會科學》2020年第5期。,例如建立某個流域中下游立法的溝通協調機制,對流域內中下游的生態利益加以統籌明確,嘗試通過立法規范橫向生態補償制度。三是立法實施的共同保障。法律的生命在于實施,法律的權威在于執行。實踐中大量的地方立法運行效果不佳,原因之一在于地方立法的宣傳、執行和適用都缺乏整體化的推進方式。目前地方立法主要通過宣傳、執法檢查等方式分散運行,缺乏實施監督的常態化措施,無法保證立法成效。在生態保護協同立法工作中,可以開展生態聯合執法檢查或者安排集中調研專項考察,加強地方立法部門執法檢查的監督效果,構建起執法檢查的整改反饋機制,確保生態保護地方立法之間的執行標準和效果統一,以良法善治促發展。

三、生態保護地方立法的優化路徑

在生態整體論視域下地方立法機構通過加強橫向合作,嘗試探索建立生態保護地方協同立法制度。生態保護協同立法制度和相關機制的構建,為化解生態危機,提升生態治理成效奠定了合作基礎。破解制約生態保護地方立法的發展難題,還須從立法實質內容和形式技術上找尋出路。

(一)生態保護地方立法的實質內容優化

現行生態保護地方立法中共性不足的問題主要由國家頂層設計導致的,大部分個性問題由地方內在原因造成?！吨腥A人民共和國黃河保護法》等一系列國家生態立法的出臺,為解決共性問題提供了契機。對于地方立法的個性問題,則要從地方立法的規范內容層面作出積極回應。

1.樹立生態整體性協同保護的立法理念。經過對多年來生態治理實踐經驗的總結提煉,我國生態法治體系逐步豐富。各生態要素的單一保護法與資源利用、污染防治等重點領域的法律法規得到進一步規范完善。但是生態保護依舊存在諸多突出問題。習近平生態文明思想在充分認識生態保護現狀的基礎上,辯證分析了生態保護和經濟發展二者關系,深刻揭示出當前生態保護的問題根源。習近平總書記曾明確指出黃河流域的問題表象在黃河,根子在流域,通過闡釋黃河流域存在問題的“表象”和“根子”之間的關系,強調應當立足流域生態系統的整體性,體現出生態整體論的中國時代特征,其核心要義在于以全流域生態整體性協同保護為基本理念,通過系統科學的立法保障流域生態大保護、大治理的機制運行實施。因此,生態保護地方立法工作也不能片面看待單一生態問題,這就必須從生態整體論出發,進行生態整體性協同保護。各地之間應當加強橫向立法合作,平衡各地生態利益,堅持“生態優先、綠色發展”原則,“因地制宜、分類施策,統籌規劃”(7)習近平:《在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話》,《中國水利》2019年第20期。,將山水林田湖草沙視為一個整體,著力關注生態保護的重點難點問題,建立生態整體性協同保護的相關機制保障內容。

2.優化生態要素管理體制?，F有的生態要素管理體制,盡管在形式上體現出專門化的部門治理,但是由于各生態要素主管部門統籌權威不足、協調力度不佳,各主管部門之間的職能交錯、分工不明,各主管部門與各地方之間缺乏協同機制,加之部門本位主義與地方保護主義阻礙作祟,使得各個生態要素治理呈現出“縱向分級、橫向分散”“條塊結合、以塊為主”的“碎片化”管理格局(8)彭本利、李愛年:《流域生態環境協同治理的困境與對策》,《中州學刊》2019年第9期。。這種管理格局忽視了生態保護整體性和協同性的要求,割裂了本應作為一個整體和一個系統的生態要素,最終導致“頭疼醫頭、腳痛醫腳”的治理困境。各生態要素管理體制必須跳出“九龍治水而水不治”的窠臼,促進生態要素各主管部門的橫向協調分工,適應生態整體性的要求,同時增強各主管部門的權威性和統籌能力,譬如由黃河水利委員會統籌黃河流域水資源管理、水污染防治、水生態保護、水災害防控等多項水生態要素治理工作。另外,建立各主管部門與地方政府之間的信息共享和溝通協調機制,形成上下齊力、橫向協作的新型生態要素管理格局,實現從生態要素的單個管理到整體治理的轉向。

3.強化地方政府保護生態的法律責任。黨的十九屆五中全會強調,要完善生態文明領域統籌協調機制,更好發揮各級政府作用。當前生態保護地方立法細化政府生態保護責任清單,落實領導干部生態文明建設責任制,成為督促考核政府履行生態保護責任的重要規范依據。但地方立法的絕大部分內容與上位法無異,并沒有凸顯地方性的生態環境特點和具體需要解決的生態環境問題,而且省市縣級人民政府負責機制、具體責任劃分不清。同時缺乏地方各級政府履責過程中的協調溝通程序,導致地方政府生態保護責任的規定目標落空,極易引發地區內相鄰區域之間的無序競爭,出現推諉責任和爭奪利益等問題。地方立法機構依據上位法,在結合本地實際情況制定政府履責的規范依據時,應始終貫徹體現生態優先的基本原則。在地方經濟社會發展與生態文明建設中,確立科學合理的經濟、政治、文化、社會、生態五位一體的發展目標,將生態優先的價值理念作為政府履責的價值指引。與此同時,各地在制定生態保護地方立法時,細致調研梳理本地區內生態狀況、問題及成因,進一步細化上位法中的原則規定,明確政府生態保護責任清單、權力清單及義務清單,編制地方政府及相關主管部門的生態保護職責內容,推動政府生態保護責任落地落實。

4.完善生態保護補償制度。為應對各地之間的生態利益沖突,需要進一步完善生態保護補償制度,以協調生態利益的不均衡狀態,實現生態利益整體論確認的目標。生態保護地方立法應建立各地生態保護補償管理體系,完善橫向生態保護補償機制,實施多樣化生態保護補償方式等。一是建立各地生態保護補償管理體系。省級政府應組織設置生態保護補償領導小組,牽頭編制生態保護補償實施方案,爭取到更多來自中央的補償資金支持,劃定生態保護補償的工作任務清單,監督考核各地市生態保護補償目標任務的完成情況。地市級政府在省級生態保護補償領導小組的指導下,設立生態保護補償工作辦公室,具體負責該地補償項目的執行實施、補償資金的發放并且及時向省級領導小組匯報補償項目的進展、補償成效及問題等。二是完善橫向生態保護補償機制,進而更好地平衡各方生態利益。部分地方立法中已對橫向生態保護補償機制加以規范(9)諸如《四川省水資源條例》第27條第1、3、4款,《四川省嘉陵江流域生態環境保護條例》第95條、《云南省赤水河流域保護條例》第58條等。,但大多數立法均以水質、水量為補償客體,存在單一生態要素補償的問題,這并不符合《關于深化生態保護補償制度改革的意見》所推行的“分類補償與綜合補償統籌兼顧”的政策,背離了生態的整體論。生態保護地方立法應當探索實施以生態保護質量為評價指標的內含全要素的整體性橫向生態補償機制。三是各級政府之間還應建立多樣化的生態保護補償方式,充分發揮市場調節作用,引入市場化補償方式,譬如在水能資源開發項目中設立股權分紅、用水權和排污權有償使用和交易試點等。

(二)生態保護地方立法的形式技術優化

1.豐富地方立法體系。為改變生態保護地方立法中法規規章類文件較少的問題,應當及時推進地方綜合性立法,加大地方性法規在地方立法中的占比,豐富地方立法體系。各地的自然地理位置存在區位差異、經濟社會發展水平各異,面臨的生態與發展問題不盡一致,一些多重生態問題也會出現在同一個地區。在生態保護地方立法體系中,政策類的其他規范性文件效力較低,無法擔當起生態保護整體性的重任,無法協調復雜的上下級政府之間、主管部門之間、各類責任主體之間、多種利益相關者之間的復雜關系。因此,在條件成熟的地方應當由省級人大制定綜合的地方性法規,各地市再根據實際情況及時制定本市地方性法規,并及時出臺地方政府規章等規范性文件以形成地方立法的體系化建設格局(10)王敏:《長江保護地方立法的現狀、問題與因應》,《南京工業大學學報(社會科學版)》2020年第5期。。

2.完善地方立法技術。一是在地方生態立法過程中,對上位法設置的目標落實內容,可以必要的重復與及時回應。但是,要把握好必要的限度,不能完全照搬上位法的體例結構、內容,否則地方立法就失去了獨有的特色和功用。地方立法對上位法的重復必須是涉及生態保護的重要事項內容,并在一定限度內作出符合本地生態狀況的回應,從而保證法律規范體系的整體性和協調性。二是地方立法有必要對上位法中內容相近、聯系緊密的生態保護規范加以整合集成、細化深化。例如地方立法在制定涉及取水許可和水資源費征收問題的相關內容時,可就《水法》《環境保護法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等國家立法進行合理的集成與細化。三是基于現行立法缺乏內生創新力的問題,亟須在地方立法時鼓勵適當創新。將經過本地廣泛實踐取得顯著成效且未納入法律規定的生態保護實踐經驗上升為地方立法并予以確認。同時,對各級政府生態保護履責內容的具體監管方式與績效評估機制積極進行制度創新,鼓勵大膽嘗試,規范先行。

生態系統中各種自然要素與非自然要素互生共聯、利益共享、責任共擔,共同構成了一個龐大又復雜的整體。化解生態危機,保護生態要素的關鍵在于必須以生態整體論為立法價值指引,采取精誠合作、系統綜合的法治保障措施加以施治。生態保護協同立法制度是在生態整體論視域下尊重自然生態定律的地方立法創新,理當穩步推進、全面規劃,與此同時鼓勵先行先試、積累經驗,相信未來足以發揮聯動各方生態利益、凝聚整體合力、增進人類福祉的良好效用,促進實現人與自然和諧共生、美麗中國生態文明建設的終極目標。