政策試點學習機制的邏輯樣態與建構理路

康 鎮

(南京航空航天大學 人文與社會科學學院,南京 211106)

改革開放以來,“摸著石頭過河”的漸進改革方式,不僅充分釋放了國家經濟社會發展活力,而且持續推進了我國各項政策體系的更新迭代。在重大政策創新與變革的具體進程中,“摸著石頭過河”的適應性改革思維,具體外化為政策先行先試、以點帶面、點面結合的試點運行模式,成為各級政府增強政策學習能力的重要工作方法,賦予中國政治體制極強的適應能力。政策試點作為我國政策創新擴散的觸發器、節拍器,致力于探索與測試未知政策領域的新知識、新工具,將創新性政策知識信息加以傳播擴散,驅動潛在政策主體汲取采納先試經驗,試驗性地規劃設計政策方案,精準回應社會轉型衍生的不確定性風險與顯性矛盾。因此,研究試點改革創新何以誘致政策推廣擴面,有助于理解適應性改革情境下試點政策過程的運行機理,以探究我國改革開放以來經濟與社會發展取得巨大成就的秘訣。

漸進式改革進程中的政策試點,在化解改革創新風險、規避變革不確定性、繞開久拖不決的爭論等方面發揮著重要作用。然而這類適應性改革路徑,必須依賴國家治理主體具備回應性的學習吸納能力,方能及時總結經驗教訓,避免改革無效的陷阱。因而在政策試點過程中,政策學習是內化嵌入其中的關鍵性機制,是聯結試點創新與知識推廣的傳動機制。換言之,中央與地方政府的政策學習向度與效度,直接關聯政策試點創新擴散的邊界與縱深。

一、政策試點的學習機制類型

政策試點的創新與擴散過程,本質上是政策知識信息被探索求知、傳播溝通、加工再生產的遞歸循環過程,需要依托央地政府主動回應的學習能力與制度化的組織學習機制(1)楊宏山:《雙軌制政策試驗:政策創新的中國經驗》,《中國行政管理》2013年第6期。,拉動局部試點經驗向整體范圍擴展。基于縱向與橫向的府際關系視角,考察政策試點推廣過程中各級政府的學習行為與互動機制,可以透視不同類型試點運行模式下的政府行動方式與政策選擇結果,離析政策由試點創新到推廣擴散的微觀機理,避免政策創新擴散研究對政府學習過程與機制的模糊性、簡單化概括。

政策學習,一般被定義為政策主體回應過去經驗和新的信息,進而調整政策目標或技術手段的刻意性嘗試(2)Peter A. Hall, “Policy paradigms, social learning, and the state: the case of economic policymaking in Britain”, Comparative Politics, Vol.25, No.3, 1993, pp.275-296.。在政策試點場域內,處于特定政策情境下的地方政府,對某項政策的先行先試,往往是基于屬地內部的發展訴求抑或上級政府釋放的政策信號而率先啟動,先試地區通過總結反思過往的政策經驗教訓,利用新理念、新工具以創新設計本地政策架構與操作性細節。地方政府的這類自主創新行為,是主動自我反省與吸取教訓的內生學習過程。隨著首創試點經驗的傳播與擴散,各層級政府對政策創新信息的主動吸納,催生了政策網絡內部行動主體的外生學習行為(3)[加]麥克爾·豪利特、M·拉米什:《公共政策研究:政策循環與政策子系統》,龐詩等譯,北京:生活·讀書·新知三聯書店,2006年,第304-305頁。。為此,本研究所討論的由試點觸發的政策學習行為,具體指涉不同政策行動主體之間的經驗借鑒與對照采納,而非簡單的政策照搬抑或是盲目追隨。

試點模式下的政策學習過程,是各層級政府有選擇地向試點領先地區,嘗試吸收借鑒其可復制、可推廣的知識經驗,以尋求最優方案的政策考察與評估過程。特別是在創制類政策領域,試點地區作為政策領先者,已先行探索出適合本地情境的政策路徑,積累了寶貴的政策制定與執行經驗,后來跟進的政策制定者通過組織考察、調研、交流、訪問等活動,汲取試點地區的成功做法,發現總結可規避的政策漏洞,能夠有效控制政策制定風險,降低政策創新成本,減少政策改革阻力。與此同時,中央政府作為最終把握政策走向的“掌舵者”,能夠利用縱向越級互動的“制度化捷徑”、橫向的各層級“領導小組”、正式科層制度等組織性機制(4)鄭文換:《地方試點與國家政策:以新農保為例》,《中國行政管理》2013年第2期。,遴選各試點地區的政策備選方案,樹立試點典型,引導各地區積極加入試驗行列,調整試驗方案;并適時歸納地方試點經驗,擇機制定試驗性法規等中央政策,為后續各級地方政府的裁量執行提供權威性指導。中央政府選擇性吸納地方試點經驗的過程本身就是“自下而上的政策學習”過程(5)朱旭峰、趙慧:《自下而上的政策學習——中國三項養老保險政策的比較案例研究》,《南京社會科學》2015年第6期。,這類垂直學習向度的聚焦選擇行為不僅包括對正確成功經驗的提煉,而且涵蓋了通過吸取失敗教訓而產生的政策創新。

基于我國條塊結合的政府體制架構與結構互動機制,由政策試點觸發的政策學習行為,既包括橫向分權式采納的政策學習路徑,意即在地方試點先行先試階段、后試點執行階段,后發跟進的地方政府嘗試采納試點做法以及時追補政策建設差距;又包括縱向集權式吸納的政策學習路徑,意即在地方試點經驗上升為全國性政策方案階段、中央指定試點測試階段,中央政府選擇對比代表性試點做法,提取成功經驗和失敗教訓,以作為中央政策制定的參照藍本。

具體而言,政策試點的學習機制,主要體現在政府條塊關系結構下的水平學習向度與垂直學習向度兩個層面。兩個向度的試點學習機制分別代表作為政策學習方的中央政府與地方政府,能夠適時抓住政策創新變革的時間窗口,調整政策體制結構與制定政策內容框架,同時也體現了央地政府在學習試點經驗的過程中差異化的行為邏輯以及試點學習發生方式的不同。據此,本文依據政策學習主體、傳遞向度、生成路徑與發生方式四個維度,將政策試點的學習機制類型劃分為橫向的散射吸收機制和縱向的聚焦吸納機制(見表1)。

二、試點學習機制的運行樣態與邏輯

在政策試點創新與擴散的不同階段,中央政府與地方政府作為政策學習主體分別采取對比性吸納、競爭性采納的政策學習方式回應先行試點經驗,從而呈現出垂直向上學習與水平交互學習的雙重傳遞向度,體現了中央與地方政府之間利用試點治理工具在政策創新與政策變遷領域積極達成的互動合作關系,以確保政策的實效性。

(一)散射吸收

政策試點的推廣與擴散過程,不僅限于中央政府強制干預下的后試點擴面階段,而且常發生在試點先行探索階段。由于中央政府在地方摸索試行時期,尚未全面正式干預試點進程,地方政府能夠主動通過信號感知與問題界定,自發學習吸收先試地區的政策試點方案,推動試點經驗在地方政府間的橫向擴散。在以先行試點為學習源、試點創新擴散呈多點散射的自發性學習過程中,作為政策采納方的地方政府主動對標先進典型,主要依賴其自身的選擇能動性,而非以中央政府的選擇性控制為制度牽引。

在后試點擴面階段,中央政府通常能夠借助統一的正式規劃,采取政治與行政手段強力推動被試政策在全國范圍內快速建制。作為政策執行方的地方政府其自發學習動力減弱,政策試點擴面過程更多被賦予強制性擴散勢能;地方政府在屬地政策制定與執行過程中僅具備有限的學習動機和選擇空間,適應性被動學習特征更為明顯。因此,根據潛在政策采納主體的自發學習動力強弱和中央政府在試點推廣過程中是否運用強制性行政指令兩個方面,政策試點的橫向散射吸收機制,具體可劃分為強水平向度和弱水平向度兩類試點學習機制子類型(見圖1)。

圖1 試點學習的散射吸收機制

1.強水平向度的試點散射吸收機制。 強水平向度的散射吸收機制表明地方政府能夠主動尋找可資借鑒的試點方案,理性參考先行先試地區的創新經驗,并因地制宜地加以操作化。中央政府在試點初期對地方試點工作僅采取默認支持的態度甚至是不公開表態,尚未從正式制度層面給予明確承認和指導規劃,地方政府間的自發學習行為尚未受到中央政府強制介入的影響,主要表現為地方政府的自由裁量行為。以新型農村社會養老保險政策試點為例(以下簡稱新農保),從2003年開始到2009年國務院正式發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》之前,各級地方政府已積極開展各類新農保試點,并形成了各具地方特色的實踐模式,如寶雞模式、蘇南模式、東莞模式等,各類新農保制度模式多是地方政府自發學習探索的政策創新產物。其中,在寶雞模式的探索建構過程中,寶雞市政府曾先后到江蘇、浙江等沿海發達省份進行考察學習,參考借鑒政策領先地區的新農保基金賬戶管理模式等一系列做法,從而探索出符合本地區財政支付能力的新農保籌資方式——個人繳費、集體補助、財政補貼相結合,創新建立了獨具寶雞特色的基金賬戶模式和養老金待遇發放模式。因此,在新農保前期試點過程中,各層級地方政府主動利用考察交流、組織調研等方式,積極向先行先試地區“取經”。

地方政府之所以主動吸收試點經驗,主要源于政府間的競爭性壓力和政策企業家的創新訴求。在全國爭當先行試點的政策創新氛圍下,地方政府始終面臨率先垂范、爭做“第一”的競爭性壓力,因而會積極主動地學習借鑒先進經驗,為發起試點做足準備,以謀求試點啟動之后可能帶來的上級領導關注和國家配置性資源投入,最終獲得政治晉升和榮譽獎勵的準入資格。與此同時,地方政府向試點地區的自發“取經”行為,通常得益于地方政策企業家的積極倡導與努力奉獻。面對屬地內部的突出社會問題和社會政策實施帶來的剛性支出壓力,具有民生關懷的政策企業家會給予主動回應,積極向外搜求可復制的技術方案。

2.弱水平向度的試點散射吸收機制。 在弱向度的散射吸收機制下,地方政府吸收試點經驗的行為動機明顯受中央政府的強力推動,中央政府能夠對地方政府的學習行為進行自上而下的激勵與指導,體現出在后試點擴面階段中央政府的選擇性控制能力增強。地方政府采納試點方案,往往是基于遵照執行中央政策指令的考慮,其自主創新空間受到中央政策規劃的目標規制與內容約束,而表現為被動的應對式學習。中央政府通過不定期組織學習班、進修班、研修班、試點經驗交流會、全國試點工作會議等集中培訓的方式,召集地方相關負責人共同圍繞試點先進經驗展開學習交流、考察調研,地方政府為此會迫于同級之間的競爭性壓力、層層加碼的權威性壓力而靈活采納中央推薦方案,并在屬地內部加以應用推廣。

新農保政策試點過程中形成的寶雞模式,先后得到了中央部委和黨政機關的高度關注與實地調研,并公開肯定其具備可復制、可推廣的政策價值。中央層面的正式認可與明確支持,得到了地方政府的響應聯動,開始大規模地組織學習寶雞市新農保經驗。2009年9月,國務院正式發布新農保試點指導意見,標志著中央政府能夠以行政指令的方式對地方政府下達試點任務指標,地方政府在試點“再決策”過程中的政策調適空間也相對被壓縮,僅能在中央明確規定的原則與目標框架內,自行探索設計新農保籌資標準、基金管理、經辦服務等技術環節與操作內容。特別是在2010—2012年期間,新農保政策試點轉向全面推進階段,中央通過政治動員、規定時間節點等多種方式要求地方政府按時完成試點規定動作,因此,留給地方政府自主學習的時間和余地并不充足;在地方政府急于完成試點任務的過程中,盡管存在地區間的頻繁互動交流,但多是對試點方案的簡單復制與模仿,政策試點的橫向學習較為有限。

因此,弱水平向度下的散射吸收機制,強調的是地方政府自發學習動力相對不足,中央政府的主導學習特征更為明顯。盡管面臨亟待破解的社會矛盾與風險,但囿于財政投入結構、部門利益沖突等現實因素的限制,地方主管部門的主動試點訴求往往被壓制或被忽略。隨著全國性試點政策出臺,地方政府基于政績考慮加入社會政策試驗行列,既是因由中央政府施加的政治任務壓力,又是努力追求上級財政資源配置與政治晉升機會的利益使然。地方政府借此選擇學習試點經驗主要是擔心本地政策進度會落后于同級的潛在競爭者,能夠在保證試點風險最小化的條件下,以后發追趕者的姿態及時采納中央試驗方案,防止在未來的政府績效考核中處于不利的競爭地位。

概言之,試點的橫向散射吸收機制具體表現在以多個先行先試地區為政策學習源,在地理空間布局上呈現為多軸心的散點狀分布,以此經由多元溝通網絡與信息傳播渠道,誘發整個政策系統內部知識信息的變化更新,驅動潛在采納方輪番考察、吸收借鑒先進試點經驗,最終實現政策試點創新的蛙跳式擴散、區域性擴散。

(二)聚焦吸納

政策試點的垂直聚焦吸納機制,強調政策自下而上的選擇性整合邏輯。在全國性政策規劃尚未出臺或者迫切革新的政策項目領域,地方政府積極試點的最終目的,在于爭取中央政府的合法認可,推動地方經驗順利上升為國家政策。中央政府面對多樣化的地方試點方案,能夠遴選提取有益的政策創新內容與工具,對其加以評估論證,從而為制定全國性政策法規儲備多個備選方案。中央政府在選擇性吸納地方成功經驗的同時(6)王浦劬、賴先進:《中國公共政策擴散的模式與機制分析》,《北京大學學報(哲學社會科學版)》2013年第6期。,還會密切關注地方試點的錯誤做法與執行偏誤,適時歸納總結經驗教訓,出臺權威性的政策指導意見,以及時糾偏甚至叫停地方試點。因此,地方試點籌劃實施的異質性方案,既可能是一種積極“試對”的政策創新,又可能是一種不斷“試錯”的政策探索,這就要求中央政府能夠始終占據主導地位,聚焦關鍵議題,把握政策走向,通過“試對—提煉”與“試錯—歸納”兩類吸納機制(見圖2),對不同試點方案進行分門別類、科學評估,明確政策原則與目標導向,妥善處理分歧性較大的政策內容規定,以避免地方試點盲目跟風造成的非必要損耗。

圖2 試點學習的聚焦吸納機制

1.試對—提煉的聚焦吸納機制。 試點經驗能否成功被中央政府所吸納并提升為可參考的政策藍本,取決于地方試點方案是否符合中央政府的政策預期、具備現實可推廣的政策要素。在中央尚未明確表態或者僅是提供政策原則性規定的情境中,地方政府只能試圖揣摩中央政府的政策意圖,嘗試制定符合本地地情的試點方案,不斷創新政策工具,力爭突破現有政策障礙,以最大限度地吸引中央政府的注意力。當地方試點方案與中央政策訴求不謀而合時,中央政府會主動通過領導實地考察、重點聯系制度、下派專家技術指導組等正式的或非正式的組織機制,集中對標的試點進行調研論證,為整合出臺全國性政策方案提供知識儲備。

在新農保試點過程中,寶雞模式作為地方自主創新的產物,成功獲得了中央政府的青睞與肯定。國務院制定出臺的新農保試點指導意見,選擇吸納了寶雞市新農保試點改革的成功經驗,其政策內容框架設計基本與寶雞模式相一致(7)林閩鋼:《農村“政策試點”如何產生政策改革效果》,《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2018年第5期。。在整個新農保試點自發探索階段,許多地方政府已經先后構建起不同模式的新農保試點方案,這些方案最大的區別在于基金賬戶模式和養老金待遇構成的不同,但在籌資方式上都基本明確了政府財政的供給責任。中央政府通過對比不同的新農保試點方案,聚焦新農保政策運行的關鍵問題與核心環節,最終決定實行基礎養老金與個人賬戶相結合的新農保模式,明確了中央政府和地方政府的籌資責任,為新農保政策的全國推廣提供了范式指引。

2.試錯—歸納的聚焦吸納機制。 在中央尚未出臺明確指導意見的政策領域,地方政府謀劃與實施試行方案,難免會因為無法準確把握中央政策意圖,抑或是受困于自身有限認知與資源短缺狀況,而出現試點“試錯”現象。當地方政府的試錯行為尚未構成社會輿論焦點,也未擴散成為地方普遍的政策執行選項時,中央政府會適時介入地方試點進程,對地方試點方案加以糾偏。而當地方政府的試錯行為擴展為普遍現象,又或者試點地區遲遲不能直接為中央政府提供可參考的技術方案時,中央政府會及時止損,叫停地方錯誤試點、無效試點;同時在總結試點經驗教訓的基礎上,全面規劃中央政策框架,指導試點地區重新調整屬地方案,進而最大限度地控制試錯風險。因此,政策試點的聚焦吸納機制,為中央政府提供了反思失敗教訓的糾錯機制,加強了地方試點改革的可控程度。

我國農村社會養老保險政策經歷了由新農保替代老農保的政策發展歷程。新農保與老農保政策的根本區別在于各級政府是否切實承擔籌資責任,老農保政策僅是原則上提出政府支持,而實際上政府財政并未給予實質性投入;新農保試點方案則明確提出政府財政對參保人的繳費補貼全部計入個人賬戶,政府財政負責全額支付參保人的基礎養老金。中央政府在規劃設計農村社會養老保險的政策過程中,不僅及時叫停了過去老農保政策的試錯行為,而且通過吸納老農保政策的失敗教訓,成功找尋到新農保政策可持續運行的發展路徑。

垂直向度的政策試點學習,既可以將試點創新經驗按照科層序列層層向上傳遞直達中央,又可以借助臨時性組織機制實現跨級式上傳。這類縱向的聚焦吸納機制,關鍵取決于中央開啟的政策議程具有收斂聚焦的功能,能夠圍繞核心議題,篩選甄別不同類型的試點信息,匯聚積累有效的政策知識。

三、試點學習機制的建構耦合

在政策試點的創新與擴散過程中,政策學習是傳遞獲取信息、促進知識轉化的關鍵性機制,不同類型的試點學習機制共同賦予了各層級政府極強的政策適應能力與變革能力。為切實提升中央與地方政府對試點創新經驗的學習效能,需要進一步實現中央政府對比吸納與地方政府競爭采納之間的高度協同。

(一)合理疏導試點創新的梯次擴散效應

在橫向的散射吸收機制下,地方政府的不同學習動機,往往會產生差異化的政策采納效果與政策擴散效度。強向度的試點水平學習機制是地方政府積極回應同儕競爭壓力,以爭做先進、保持領先的試點動力,主動地吸收借鑒先進經驗,大膽嘗試創新屬地政策,地方的積極試對行為能夠為試點的府際擴散增添新的政策學習源和可推廣方案。弱向度的試點水平學習機制是地方政府面對中央下派的任務壓力和潛在競爭者施加的建制壓力,而被動地借鑒又或是模仿復制地方試點方案,以防止上級配套資源的喪失與自身處于績效競爭的不利地位,這類應付式學習容易導致政策試點擴散的同質化結果(8)康鎮:《政策試點的實驗主義治理邏輯與轉型進路》,《求實》2020年第4期。。因此,地方政府的競爭性采納行為,更容易推動試點創新的層級擴散、區域擴散。為克服地方試點的單一樣板化傾向,需要組合利用激勵手段,營造競爭性學習氛圍,構建知識共享與交流平臺,促進政府間交互學習。

(二)靈活運用試點變革的間斷均衡功能

政策突破是試點擔負的重要功能。面對政策認知爭論、部門利益爭端,政策試點能夠以小范圍創新試驗的方式不斷去試對或試錯,持續論證的過程會重塑決策者的政策認知,轉換其政治注意力,為沖破意識形態束縛、化解政策分歧提供機遇。在“試對—提煉”的垂直學習向度下,成功的試點經驗能夠減少政策摩擦,堅定改革信心,為中央政府創新政策理念、更新政策工具提供可利用的備選方案,最終有助于打破固有的政策均衡,實現政策間斷式躍遷。在“試錯—歸納”的垂直學習機制下,失敗的試點教訓則能夠幫助中央政府找尋政策漏洞,及時規避改革風險,通過加強頂層設計,制定全新的政策規劃,指導地方政府突破政策壟斷困局,推動政策變遷走向間斷式均衡。進入新時代,中央政府需要在加強系統治理的前提下,靈活運用試點變革的間斷均衡功能,在重點領域依靠中央頂層設計與地方試點突破的協作聯動,擺脫政策僵局。

(三)彌合修復試點創新面臨的法理悖論

試點學習機制的建構耦合,需要推進聚焦吸納機制與散射吸收機制之間實現協同高效,以彌合修復試點創新過程中面臨的法理悖論。由于試點是一種先于立法的政策自主試驗,在沒有法律法規明確規定的政策領域,地方政府采納先行經驗制定政策方案,并不存在是否合乎法律的矛盾境地,此時地方政府的學習自主性較高。而當試點政策與現行政策法規相沖突時,地方政府學習借鑒的政策方案就可能面臨不合法規的風險境遇(9)徐曉波:《政策試驗:頂層設計階段的考量》,《湖北社會科學》2015年第2期。,此時地方政策學習的積極性受到抑制。因此,政策試點推廣中的政府間橫向學習,對地方政府而言可能存在創新有效與創新違法之間的法理悖論,這就要求中央政府必須及時地將地方試點經驗吸納上升為國家政策,為地方政府的學習采納過程消除制度障礙。在中央政府與地方政府的互動合作下,政策試點的雙向度學習機制協同耦合,不僅為各級政府的政策創新提供了知識素材與經驗支撐,而且能夠在學習有效與學習合規之間達成平衡。