論雙碳目標(biāo)下國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)

王 浩,何金遙

(西南石油大學(xué) 法學(xué)院,成都610000)

世界范圍內(nèi),氣候環(huán)境變化導(dǎo)致愈加頻發(fā)的極端天氣和氣候?yàn)?zāi)害引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。《京都協(xié)定書(shū)》《巴黎條約》等一系列環(huán)境氣候變化公約的簽訂和履行表明了各國(guó)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化方面已達(dá)成共識(shí),即各國(guó)應(yīng)采取相應(yīng)手段來(lái)控制和減少二氧化碳的排放,以應(yīng)對(duì)全球氣候環(huán)境變化。在此背景下,2020年9月,習(xí)近平總書(shū)記提出:“中國(guó)力爭(zhēng)2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值,爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！?1)《習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上的講話》,《中國(guó)青年報(bào)》2020年9月23日。中國(guó)在國(guó)際會(huì)議所做的碳達(dá)峰、碳中和承諾,體現(xiàn)了大國(guó)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng),這就需要國(guó)內(nèi)統(tǒng)籌實(shí)施,履行溫室氣體的減排義務(wù)。為此,黨中央國(guó)務(wù)院成立了碳達(dá)峰、碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組,制定實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的時(shí)間表、路線圖以及相關(guān)的政策文件,政策措施涉及應(yīng)對(duì)氣候變化、污染防治、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、綠色金融、碳排放交易等多領(lǐng)域,致力于構(gòu)建碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系(2)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》,https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5649728.htm?eqid=9f75dcd300031f7e0000000264644303。。在中央領(lǐng)導(dǎo)小組的指引下,以生態(tài)環(huán)境部為代表的職能部門也開(kāi)始了政策實(shí)踐。2021年1月,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布文件提出,“以雙碳目標(biāo)為牽引,加強(qiáng)氣候變化應(yīng)對(duì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)籌融合?！?3)生態(tài)環(huán)境部:《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202101/t20210113_817221.html。2021年3月,在國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)的雙碳目標(biāo)專家座談會(huì)上也提出要加快出臺(tái)雙碳目標(biāo)頂層設(shè)計(jì)政策文件,確保如期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

為推進(jìn)雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)空喊口號(hào)、蹭熱度、蜂擁而上或“一刀切”、過(guò)度超前行動(dòng)等運(yùn)動(dòng)式“減碳”苗頭。2020年12月,義烏市采取“拉閘限電”的行政手段以控制高峰時(shí)段用電,對(duì)企業(yè)實(shí)行限產(chǎn)和錯(cuò)峰生產(chǎn),造成了大量工廠停工停業(yè)。2021年9月,東北地區(qū)由于雙碳目標(biāo)下導(dǎo)致煤炭供應(yīng)不足,再次出現(xiàn)“拉閘限電”的情況,城市主干道紅綠燈無(wú)法正常運(yùn)行而造成交通秩序混亂,部分商鋪為維持正常經(jīng)營(yíng)只能用蠟燭照明。針對(duì)上述問(wèn)題,2021年7月30日,習(xí)近平總書(shū)記指出,“盡快出臺(tái)2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案,糾正運(yùn)動(dòng)式“減碳”(4)《中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議,分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作,中共中央總書(shū)記習(xí)近平主持會(huì)議》,http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-07/30/c_1127713888.htm。。上述問(wèn)題表明,我國(guó)履行國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)的依據(jù)更多的是政策文件,法律依據(jù)不足,尚未形成政府、企業(yè)、社會(huì)力量協(xié)同推進(jìn)國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)履行的體制,以及國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)的措施和責(zé)任難以落實(shí)等問(wèn)題。

一、正當(dāng)性分析:雙碳背景下亟須履行國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)

當(dāng)前氣候變化已成為各國(guó)關(guān)切的問(wèn)題,為應(yīng)對(duì)氣候變化經(jīng)不斷談判協(xié)商簽訂了一系列應(yīng)對(duì)氣候變化的公約。我國(guó)作為上述公約的成員國(guó)和全球最大的碳排放國(guó),控制和減少溫室氣體排放是當(dāng)前需要承擔(dān)的國(guó)際義務(wù),也是兌現(xiàn)我國(guó)國(guó)際承諾的必要手段。

(一)履行溫室氣體減排義務(wù)是遵守國(guó)際氣候公約規(guī)定的要求

20 世紀(jì)末,氣候變化問(wèn)題日益嚴(yán)峻,其具體表現(xiàn)為全球氣候變暖,應(yīng)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)成為全球性問(wèn)題之一(5)朱炳成:《全球氣候治理面臨的挑戰(zhàn)及其法制應(yīng)對(duì)》,《中州學(xué)刊》2020年第4期。。全球各國(guó)為應(yīng)對(duì)氣候變化,在不斷的談判、協(xié)商下達(dá)成共識(shí)并簽署了一系列氣候公約。1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》為解決全球氣候問(wèn)題奠定了法律基礎(chǔ),其中確立了應(yīng)對(duì)氣候變化的最終目標(biāo)和法律原則,并明確了在發(fā)展優(yōu)先的前提下,發(fā)展中國(guó)家只承擔(dān)提供溫室氣體源義務(wù)。1997 年《京都議定書(shū)》根據(jù)氣候公約原則的指引,進(jìn)一步明確了發(fā)展中國(guó)家在其范圍內(nèi)制定的以改進(jìn)溫室氣體排放和模式(6)周洪鈞:《〈京都議定書(shū)〉生效周年述論》,《法學(xué)》2006年第3期。。2015年《巴黎協(xié)定》則確定了控溫目標(biāo)和自主貢獻(xiàn)的參與模式。

上述公約的簽訂為各國(guó)確立和分配了國(guó)際碳減排義務(wù),如在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》序言中規(guī)定,締約國(guó)應(yīng)該制定有效的立法并應(yīng)當(dāng)反映其所適應(yīng)的環(huán)境和發(fā)展方面的情況(7)韓良:《論氣候行政權(quán)》,《政法論壇》2010年第4期。,而控制和減少溫室氣體排放就是國(guó)際義務(wù)的核心要義。同時(shí),控制和減少溫室氣體排放作為公約中規(guī)定的最重要的國(guó)際義務(wù),也需要締約國(guó)在國(guó)內(nèi)采取措施予以展開(kāi)和實(shí)踐。我國(guó)作為上述公約的成員國(guó)和全球最大的碳排放國(guó),一直以來(lái)積極履行公約所承擔(dān)的義務(wù)。從2007年我國(guó)制定的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》到2013年我國(guó)發(fā)布的《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》,再到2015年我國(guó)提交的《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》,上述實(shí)踐表明在公約的指導(dǎo)下,我國(guó)實(shí)現(xiàn)了碳減排義務(wù)履行從“外”到“內(nèi)”的過(guò)程。雙碳目標(biāo)的提出正是我國(guó)進(jìn)一步遵守氣候公約的要求,體現(xiàn)的是信守承諾的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。因此,在雙碳目標(biāo)背景下,通過(guò)采取多元化法律手段,控制和減少溫室氣體排放,既有助于國(guó)內(nèi)溫室氣體減排義務(wù)的實(shí)現(xiàn),也進(jìn)一步遵守了國(guó)際公約的規(guī)定,兌現(xiàn)我國(guó)所做的國(guó)際承諾。

(二)履行溫室氣體減排義務(wù)是全球氣候治理的基本要求

《2019 年氣候變化績(jī)效指標(biāo)》顯示,1998年后的20年間,全球爆發(fā)了超過(guò)一萬(wàn)個(gè)極端氣候事件,造成50多萬(wàn)人死亡,經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)3萬(wàn)億美元(8)David Eckstein, Marie-Lena Hutfils and Maik Winges, Global Climate Risk Index 2019, Germanwatch e.v. 2018, p.5.。同時(shí),聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署指出,極端氣候事件的數(shù)量將會(huì)在未來(lái) 10 年持續(xù)增加(9)Daniel Puig, Anne Olhoff, and Skylar Bee, The Adaptation Finance Gap Report, Nairobi, Kenya: United Nations Environment Programme, 2016。。極端氣候事件的發(fā)生促使全球各國(guó)共同協(xié)作,開(kāi)展氣候治理行動(dòng)。全球氣候治理最大的困境就是“集體行動(dòng)的邏輯”(10)集體行動(dòng)的邏輯是指除非一個(gè)集團(tuán)中的人數(shù)很少,或者存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段促使個(gè)人按照他們的共同利益行動(dòng),理性的、自利的個(gè)人將不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。[美]曼瑟爾·奧爾森: 《集體行動(dòng)的邏輯》,陳郁、郭宇峰、李崇新譯,上海:格致出版社,2011年,第2頁(yè)。,集體行動(dòng)邏輯中的激勵(lì)因素導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家希望借助于自身在全球氣候治理中的作用來(lái)提高其國(guó)際地位(11)何志鵬、馬文飛:《領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理中國(guó)何以可能》,《河北法學(xué)》2020年第7期。?；诖?全球大部分國(guó)家和地區(qū)以氣候治理為契機(jī),提出了溫室氣體減排承諾,在應(yīng)對(duì)氣候變化的同時(shí),也旨在提升自己在全球氣候治理中的地位和話語(yǔ)權(quán),從而在氣候談判中掌握主動(dòng)權(quán)。例如,美國(guó)提出到2025年,溫室氣體的排放在2005年的基礎(chǔ)上減少26%～28%,歐盟也提出到2030年,在1990年的基礎(chǔ)上減排40%(12)李慧明:《全球氣候治理制度碎片化時(shí)代的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)及中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》,《當(dāng)代亞太》2015年第4期。。

中國(guó)作為傳統(tǒng)的能源消費(fèi)大國(guó),在全球氣候治理中的作用不可小覷。國(guó)際能源署發(fā)布的《2020煤炭報(bào)告》指出,中國(guó)2019年的原煤產(chǎn)量高達(dá)38億噸,占世界比重將近一半,相當(dāng)于OECD國(guó)家比重的2倍,相當(dāng)于美國(guó)煤炭占世界比重的6倍,是全球最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)(13)國(guó)際能源署(IEA)數(shù)據(jù)庫(kù):《Coal 2022 ——Analysis and forecast to 2025》 https://www.iea.org/reports/coal-2020。。我國(guó)傳統(tǒng)能源消費(fèi)的巨大體量也為今后的全球能源消費(fèi)轉(zhuǎn)型和在中國(guó)全球氣候治理中占據(jù)一席之地奠定了基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)之上,我國(guó)作出碳達(dá)峰與碳中和承諾,履行溫室氣體減排義務(wù),契合了當(dāng)前全球氣候治理的要求。能源消費(fèi)轉(zhuǎn)型是履行溫室減排義務(wù)的基礎(chǔ)和前提,溫室氣體減排義務(wù)的實(shí)現(xiàn)與否也會(huì)影響我國(guó)今后在全球氣候治理中的作用。因此,溫室氣體排放義務(wù)作為雙碳目標(biāo)的核心任務(wù),其切實(shí)履行不僅促進(jìn)雙碳目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn),也能夠進(jìn)一步凸顯我國(guó)在全球氣候變化治理中的重要作用,從而為今后的氣候變化談判和氣候變化規(guī)則的制定提供切實(shí)保障。

(三)履行溫室氣體減排義務(wù)是建立人類氣候命運(yùn)共同體的當(dāng)然選擇

2015年,習(xí)近平總書(shū)記提出“人類命運(yùn)共同體”倡議,旨在各國(guó)追求自身發(fā)展的同時(shí),也要兼顧他國(guó)合理關(guān)切,以實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境日趨嚴(yán)峻,極端氣候頻繁發(fā)生的背景下,不管是國(guó)際氣候公約的簽訂還是各國(guó)對(duì)全球氣候變化的共同治理和內(nèi)部治理,都體現(xiàn)了人類作為命運(yùn)共同體的團(tuán)結(jié)與合作。換言之,在人類命運(yùn)共同體理念的指引下,人類氣候命運(yùn)共同體作為其組成部分應(yīng)運(yùn)而生。這里所謂的“人類氣候命運(yùn)共同體”是以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想,將全球治理作為基礎(chǔ)路徑并結(jié)合各國(guó)自身氣候治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)去探尋應(yīng)對(duì)措施與政策,同時(shí)在團(tuán)結(jié)合作的基礎(chǔ)上,最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和人與自然和諧共生的目標(biāo)(14)李強(qiáng):《構(gòu)建“人類氣候命運(yùn)共同體”:內(nèi)涵、挑戰(zhàn)及出路》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2019年12月12日。。在當(dāng)今世界,氣候變化的公共物品屬性使其帶有外部性特征,這讓全球各國(guó)在氣候變化的背景下,已經(jīng)成為了利益與安全交融的氣候命運(yùn)共同體。這就要求各國(guó)齊心協(xié)力,以共同目標(biāo)為指引,積極采取有效的行動(dòng),以應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的消極影響。

我國(guó)作為全世界最大的發(fā)展中國(guó)家,應(yīng)積極發(fā)揮在構(gòu)建“人類氣候命運(yùn)共同體”中的作用。就我國(guó)自身來(lái)說(shuō),需要結(jié)合碳達(dá)峰、碳中和承諾,切實(shí)履行溫室氣體減排義務(wù),為各國(guó)提供控制和減少溫室氣體排放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),并建立為國(guó)際社會(huì)所普遍接受和遵循的溫室氣體減排機(jī)制。

二、實(shí)踐檢視:國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)履行的實(shí)踐機(jī)理與挑戰(zhàn)

2018年憲法修改之前,生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)是作為一項(xiàng)單獨(dú)的基本權(quán)利還是作為國(guó)家目標(biāo)寫入憲法中尚有爭(zhēng)論。2018 年憲法修改后,生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為國(guó)家的一項(xiàng)重要的客觀法義務(wù),以此否認(rèn)了環(huán)境權(quán)作為公民的主觀基本權(quán)利(15)張翔:《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》,《法學(xué)家》2018年第3期。。通過(guò)公權(quán)力活動(dòng)貫徹環(huán)境保護(hù)的國(guó)家目標(biāo)與公民因各項(xiàng)基本權(quán)利所享有的環(huán)境法益并不沖突。實(shí)質(zhì)上,國(guó)家控制和減少溫室氣體排放作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容,其義務(wù)就源于憲法所規(guī)定的國(guó)家目標(biāo)和公民享有的環(huán)境法益。然而,在實(shí)踐中,國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)履行卻面臨義務(wù)虛置化、依據(jù)不足、體制不順、措施不當(dāng)?shù)忍魬?zhàn)。

(一)國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)的實(shí)踐機(jī)理

1.作為公民基本權(quán)利的環(huán)境法益。在2018年環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家目標(biāo)納入憲法后,表明了其是根據(jù)客觀法規(guī)范而直接指向國(guó)家義務(wù),以此否認(rèn)了環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利為公民個(gè)人所主張(16)《憲法》第9條第2款:國(guó)家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源;第26條:國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防止污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林,保護(hù)林木;第89條第6項(xiàng):國(guó)務(wù)院行使領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。。但與此同時(shí),環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家目標(biāo)的客觀規(guī)范和其它基本權(quán)利的規(guī)定也指向了公民所享有的環(huán)境法益。大量溫室氣體的排放造成環(huán)境污染,而環(huán)境污染也必然會(huì)對(duì)公民個(gè)人的生命、健康帶來(lái)危害。

我國(guó)憲法雖未直接規(guī)定生命權(quán)和健康權(quán),但可以從憲法相關(guān)規(guī)定中進(jìn)行解釋。一是我國(guó)《憲法》第37條(17)《憲法》第37條:中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。規(guī)定的人身自由憲法條款和第38條(18)《憲法》第38條:中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害。規(guī)定的人格尊嚴(yán)條款為國(guó)家保障公民的生命和健康提供了規(guī)范指引。生命權(quán)是法治社會(huì)的理性與道德基礎(chǔ),也是人類社會(huì)最根本和最基本的權(quán)利(19)韓大元:《中國(guó)憲法學(xué)應(yīng)當(dāng)關(guān)注生命權(quán)問(wèn)題的研究》,《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2004年第1期。。二是憲法第41條(20)《憲法》第41條:中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。所規(guī)定的對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員監(jiān)督的和給付賠償?shù)幕緳?quán)利,也賦予公民獲得了知曉身邊環(huán)境狀況的知情權(quán),并在因環(huán)境污染,基本權(quán)利受到威脅時(shí),有權(quán)向國(guó)家提出賠償。三是作為憲法具體化的各部門法,也對(duì)因基本權(quán)利產(chǎn)生的環(huán)境法益作出了具體規(guī)定,如《民法典》中就規(guī)定了生命權(quán)和健康權(quán)的不可侵犯性;《環(huán)境保護(hù)法》第53條(21)《環(huán)境保護(hù)法》第53條:公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。賦予我國(guó)公民環(huán)境知情權(quán),而第6章的責(zé)任條款則表明:在環(huán)境權(quán)益受到侵犯的情況下,公民能夠主張請(qǐng)求權(quán)益受損補(bǔ)償或賠償(22)張震:《環(huán)境權(quán)的請(qǐng)求權(quán)功能:從理論到實(shí)踐》,《當(dāng)代法學(xué)》2015年第4期。。因此,公民基于各項(xiàng)基本權(quán)利所享有的環(huán)境法益,在推動(dòng)國(guó)家采取各種手段控制和減少溫室氣體排放的同時(shí),也有助于公民環(huán)境法益的實(shí)現(xiàn)。

2.雙碳國(guó)家目標(biāo)指引下的國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二,但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也使碳排放量逐年增加,對(duì)環(huán)境帶來(lái)了不小的危害。傳統(tǒng)高能耗行業(yè)的發(fā)展和溫室氣體的排放也對(duì)我國(guó)環(huán)境造成了巨大污染,如2013年,中國(guó)各地持續(xù)出現(xiàn)的大范圍的霧霾天氣,以至于北京等城市的空氣污染指數(shù)突破了歷史極值(23)王敏、黃瀅:《中國(guó)的環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2015年第2期。。環(huán)境污染使我國(guó)認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型需要從立法上作出回應(yīng)。因此,2018年憲法修改對(duì)環(huán)境保護(hù)作出了較為完善的規(guī)定。一是將“生態(tài)文明建設(shè)”納入憲法序言中。二是將“美麗”一詞作為生態(tài)文明建設(shè)的目的和歸宿,將其納入憲法序言作為社會(huì)主義國(guó)家前綴,表明國(guó)家建設(shè)社會(huì)主義不再一味追求片面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而是將環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)建設(shè)共同協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。自此,“美麗中國(guó)”不僅成為現(xiàn)行憲法根本法的組成部分,也成為國(guó)家政治決策、法律制定與實(shí)施的一項(xiàng)重要考量因素(24)陳明輝:《什么樣的共和國(guó)?——現(xiàn)行憲法中“社會(huì)主義國(guó)家”的性質(zhì)與內(nèi)涵》,《北大法律評(píng)論》2019年第2期。。正是基于這一國(guó)家目標(biāo),我國(guó)提出雙碳目標(biāo)并把控制和減少履行溫室氣體排放作為雙碳目標(biāo)的核心任務(wù)。

在生態(tài)文明建設(shè)和“美麗中國(guó)”國(guó)家目標(biāo)的確立和指引下,憲法正文部分第26條(25)《憲法》第26條規(guī)定:國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林,保護(hù)林木。賦予了國(guó)家保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職能。該條款作為一項(xiàng)綜合的環(huán)境保護(hù)條款,其概括式地對(duì)國(guó)家課予義務(wù),對(duì)總綱中其它關(guān)于國(guó)家任務(wù)的環(huán)保條款具有統(tǒng)攝作用(26)張翔:《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》,《法學(xué)家》2018年第3期。。正如上文所述,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞,因而在雙碳目標(biāo)的背景下,國(guó)家的溫室氣體的減排義務(wù)契合憲法的宗旨和精神。憲法第26條概括式的總結(jié)了國(guó)家環(huán)境保護(hù)的義務(wù),第89條(27)《憲法》第89條第6項(xiàng):國(guó)務(wù)院行使領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。的規(guī)定則進(jìn)一步確定了國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)憲法序言所規(guī)定的美麗中國(guó)的目標(biāo)。憲法第89條明確了國(guó)務(wù)院具體承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)的職能。該條雖然只規(guī)定了國(guó)務(wù)院的相應(yīng)職能,但在“美麗”和“生態(tài)文明建設(shè)”的國(guó)家目標(biāo)指引下,控制和減少溫室氣體排放作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的重要途徑,不僅是國(guó)務(wù)院,而是全部公權(quán)力機(jī)關(guān)都應(yīng)受到國(guó)家目標(biāo)的規(guī)范約束,其具體職能因權(quán)力屬性和任務(wù)功能的不同而各有側(cè)重。

(二)國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)履行面臨的困境

1.國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)虛置化。從國(guó)家雙碳減排政策、法規(guī)等制定的背景來(lái)看,由于國(guó)家主導(dǎo)雙碳目標(biāo)具有執(zhí)行力強(qiáng)、效率高的優(yōu)勢(shì),因此通過(guò)法律法規(guī)設(shè)置政府職責(zé),調(diào)控資源,并通過(guò)各省制定的雙碳發(fā)展規(guī)劃來(lái)明確國(guó)家碳減排義務(wù)。片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家的減排義務(wù)也容易導(dǎo)致其義務(wù)虛置化。這里虛置化是指國(guó)家碳減排義務(wù)不能很好地履行,存在落空的可能性。其根本原因在于,國(guó)家環(huán)境權(quán)利闕如與碳減排國(guó)家義務(wù)空泛化。一是民眾基于基本權(quán)利享受的環(huán)境法益,作為一種由國(guó)家強(qiáng)制力所保護(hù)的法律價(jià)值有一系列國(guó)內(nèi)立法予以保障,具有排除政府隨意干預(yù)和阻卻的效力(28)張萬(wàn)洪、王曉彤:《工商業(yè)與人權(quán)視角下的企業(yè)環(huán)境責(zé)任——以碳達(dá)峰、碳中和為背景》,《人權(quán)研究》2021年第3期。,但是,對(duì)于民眾環(huán)境權(quán)利,由于缺乏請(qǐng)求權(quán)的法律裝置,導(dǎo)致權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。二是碳減排國(guó)家義務(wù)空泛化。目前我國(guó)由于尚未出臺(tái)履行減排義務(wù)的專門法律,同時(shí)雙碳目標(biāo)背景下的相關(guān)規(guī)定過(guò)于原則、操作性不強(qiáng)加之政策文件的穩(wěn)定性不足,國(guó)家碳減排義務(wù)可能走向空泛化。比如,各地碳中和行動(dòng)方案多片面強(qiáng)調(diào)政府的義務(wù)履行,對(duì)在減排義務(wù)下公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的規(guī)定不足,其并未站在民眾的角度,切實(shí)落實(shí)民眾對(duì)義務(wù)履行的請(qǐng)求權(quán)。因此,國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)存在被虛置的可能。

2.國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)法律規(guī)范依據(jù)不足。目前,在我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)法律中,對(duì)雙碳目標(biāo)下控制和減少溫室氣體排放作出了一些規(guī)定。就國(guó)家出臺(tái)的法律而言,例如《大氣污染防治法》中規(guī)定“大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”,《環(huán)境保護(hù)法》也將“防治污染和其它公害”作為立法目的之一,生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》作為具體規(guī)則對(duì)碳排放交易市場(chǎng)具有指導(dǎo)意義。在地方實(shí)踐中,也涉及有雙碳目標(biāo)的立法、規(guī)劃以及標(biāo)準(zhǔn)。如《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》《上海市碳排放管理試行辦法》等。另外,中央和地方政府部門也出臺(tái)了相關(guān)政策文件對(duì)溫室氣體的排放等問(wèn)題予以規(guī)范,如國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)頒布的《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》;四川省生態(tài)環(huán)境廳等五部門聯(lián)合發(fā)布的《四川省積極有序推廣和規(guī)范碳中和方案》等。

上述涉及碳達(dá)峰、碳中和的法律法規(guī)和政策文件,未將國(guó)家履行溫室氣體的減排義務(wù)細(xì)化。一是能源基本法對(duì)于碳達(dá)峰、碳中和的內(nèi)容缺失。雙碳目標(biāo)的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型,基本法在能源領(lǐng)域內(nèi)不僅指引各能源單行法的基本價(jià)值取向,也承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的基本任務(wù)。雖然《能源法(征求意見(jiàn)稿)》第16條確立了環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化條款,然而其宣示性條款作用有限,其立法目的和立法原則對(duì)于該內(nèi)容的缺失使得該條款側(cè)重于對(duì)企業(yè)和個(gè)人的義務(wù)導(dǎo)向,而對(duì)國(guó)家的減排義務(wù)則一筆帶過(guò)。當(dāng)然,單一條款也無(wú)法為雙碳目標(biāo)的國(guó)家減排義務(wù)提供制度性保障,易讓該條款“束之高閣”。二是履行國(guó)家碳減排義務(wù)的單行法不完善。目前已有的法律法規(guī),立法目的是環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)等,雖有涉及雙碳目標(biāo)的內(nèi)容,但并未直接就其立法,應(yīng)對(duì)雙碳目標(biāo)和氣候變化的專門立法體系尚未形成(29)肖隆平:《專訪全國(guó)政協(xié)常委呂忠梅:用法律保障實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和》,《新京報(bào)》2021年3月8日。。三是履行國(guó)家碳減排義務(wù)的政策法規(guī)不協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有涉雙碳法律涵蓋領(lǐng)域眾多,但缺乏對(duì)雙碳目標(biāo)的全局考慮,導(dǎo)致政策法規(guī)難以有效銜接。例如,《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的是環(huán)境保護(hù),防治污染,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。該立法目的就與《能源法(征求意見(jiàn)稿)》所表述的“保障能源安全,提高能源效率”立法目的不相適應(yīng),這勢(shì)必會(huì)直接影響各領(lǐng)域各主體對(duì)法律義務(wù)的理解和執(zhí)行。

3.國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)履行體制不順。在雙碳目標(biāo)背景下,國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)分配是通過(guò)各個(gè)職能部門發(fā)布具體行動(dòng)方案的實(shí)施細(xì)則予以確定,但國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)履行體制仍然不順。一是從政府內(nèi)部主體之間關(guān)系層面看。由于雙碳目標(biāo)下碳減排涉及部門眾多,包括國(guó)家發(fā)改委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等職能部門,其各自的職能分配及雙碳目標(biāo)的執(zhí)行主體和責(zé)任主體還未明確。具體來(lái)說(shuō),表現(xiàn)在國(guó)家發(fā)改委與其他職能部門之間的監(jiān)管職能關(guān)系尚未厘清。從橫向上看,國(guó)家發(fā)改委、與市場(chǎng)監(jiān)管總局、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境等部門同時(shí)涉及能源監(jiān)管、碳減排義務(wù)政策規(guī)劃與實(shí)施、環(huán)境監(jiān)管等領(lǐng)域,其職能存在交叉和重疊。從縱向上看,國(guó)家能源局作為國(guó)家發(fā)改委的委管局,其監(jiān)管權(quán)力有限,缺乏必要的獨(dú)立性(30)王俊豪、金暄暄:《中國(guó)能源監(jiān)管體制深化改革研究》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2020年第9期。。二是從政府與外部社會(huì)力量之間的關(guān)系層面看。一方面,政府與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系。雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)碳排放交易等市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行,能源企業(yè)作為市場(chǎng)運(yùn)行中最重要的主體,政府如何合理分配政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的碳排放份額還有待明確。另一方面,政府與個(gè)人之間的關(guān)系。政府對(duì)雙碳政策的實(shí)施與制定必然會(huì)影響到公民個(gè)人的權(quán)利義務(wù)。2021年9月全國(guó)各地基于雙碳背景下存在的煤炭供應(yīng)不足、節(jié)能減排指標(biāo)等原因?qū)е碌摹袄l限電”(31)金觀平:《“拉閘限電”凸顯結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緊迫性》,《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2021年9月28日。事件也表明,在履行減碳義務(wù)的同時(shí),保障公民合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn),也是在這一過(guò)程中無(wú)法回避的問(wèn)題。

4.履行國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)的措施不完善。一是命令控制型方式過(guò)于僵化。雙碳目標(biāo)背景下,由于時(shí)間緊、任務(wù)重,國(guó)家溫室氣體的減排義務(wù)的履行極可能以行政命令等“命令控制型”(32)命令控制型監(jiān)管不僅將監(jiān)管聚焦在政府行政部門,而且聚焦在命令控制型的監(jiān)管方式上。命令控制型監(jiān)管方式以其強(qiáng)制性、不可變通性和嚴(yán)格的法律責(zé)任,在很長(zhǎng)一段時(shí)間良性地引導(dǎo)了監(jiān)管政策的方向。[美]孫斯坦:《自由市場(chǎng)與社會(huì)正義》,金朝武、胡愛(ài)平、喬聰啟譯,北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002年,第368頁(yè);馬英娟《監(jiān)管的概念:國(guó)際視野與中國(guó)話語(yǔ)》,《浙江學(xué)刊》2018年第4期。模式予以體現(xiàn),以“一刀切”的方式執(zhí)行。如前文所述2020年12月,為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排指標(biāo),義烏市采取“拉閘限電”手段控制高峰時(shí)段用電,對(duì)企業(yè)實(shí)行限產(chǎn)和錯(cuò)峰生產(chǎn)(33)林伯強(qiáng):《“拉閘限電”給中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型帶來(lái)的啟示》,《中國(guó)科學(xué)報(bào)》2020年12月22日。。2021年9月,江蘇、廣東、浙江等地區(qū)因能耗雙控的因素對(duì)企業(yè)進(jìn)行停工限產(chǎn),東北地區(qū)由于煤炭供應(yīng)不足而“拉閘限電”,引發(fā)對(duì)居民生活用電的全國(guó)討論。上述措施表明,通過(guò)傳統(tǒng)行政強(qiáng)制手段雖然短時(shí)期內(nèi)能夠達(dá)到節(jié)能減排的目標(biāo),但從長(zhǎng)期來(lái)看,行政強(qiáng)制手段會(huì)阻礙企業(yè)正常生產(chǎn),對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響,此舉不符合雙碳目標(biāo)的最終目的。二是激勵(lì)性的措施實(shí)效性不足。隨著雙碳目標(biāo)的提出,傳統(tǒng)命令控制型方式開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變。2020年12月,國(guó)務(wù)院提出要“完善節(jié)能低碳激勵(lì)政策”,措施包括稅收優(yōu)惠政策等(34)國(guó)務(wù)院新聞辦公室:《新時(shí)代中國(guó)能源發(fā)展》白皮書(shū)(全文),http://www.scio.gov.cn/gxzt/dtzt/2020/xsddzgnyfzbps/zw_21128/202208/t20220802_289914.html。。在能源、建筑、交通等行業(yè)采取行政補(bǔ)貼、行政獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)性措施。例如光伏產(chǎn)業(yè)作為我國(guó)激勵(lì)性措施的重點(diǎn)領(lǐng)域,中央各部門通過(guò)行政補(bǔ)貼給予了必要扶持。2002年,我國(guó)發(fā)起“西部偏遠(yuǎn)無(wú)電地區(qū)的能源供應(yīng)計(jì)劃(35)肖興志、李少林:《光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)方式、他國(guó)觀照與機(jī)制重構(gòu)》,《改革》2014年第7期。”;2013年至今,我國(guó)發(fā)改委、能源局、財(cái)政部、商務(wù)部等部門,明確了光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥闯?上述激勵(lì)性措施主要是通過(guò)政策文件指引,不可否認(rèn),政策所具有的明確性和執(zhí)行性,在實(shí)現(xiàn)國(guó)家、政府和產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能方面起到了難以替代的作用(36)彭中禮:《論國(guó)家政策的矛盾及其規(guī)制》,《法學(xué)》2018年第5期。。然而,相關(guān)政策文件出臺(tái)雖然能夠發(fā)揮了積極作用,但也由于缺乏足夠的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性,在未推動(dòng)激勵(lì)性措施的立法轉(zhuǎn)型的同時(shí),也降低了市場(chǎng)主體的預(yù)期。總而言之,上述因素大大降低了國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)履行激勵(lì)性措施的實(shí)效性。

三、路徑探尋:國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)體系化的建構(gòu)過(guò)程,為保證實(shí)現(xiàn)路徑的層次化、實(shí)效化,要明確國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)的法律依據(jù),建立雙碳目標(biāo)下國(guó)家溫室氣體減排的主體架構(gòu),完善雙碳目標(biāo)下溫室氣體減排的措施,健全責(zé)任共擔(dān)的責(zé)任體系。

(一)明確雙碳目標(biāo)下國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)的法律依據(jù)

1.加快能源基本法的出臺(tái)和明確能源法溫室氣體的減排依據(jù)。2020年4月,我國(guó)《能源法(征求意見(jiàn)稿)》發(fā)布,能源法的立法進(jìn)程明顯加快,但基于各種原因,能源法尚未進(jìn)行正式的立法程序。為順應(yīng)雙碳目標(biāo)的發(fā)展趨勢(shì)和能源產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展,可以在能源基本法立法目的條款中將“應(yīng)對(duì)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展”作為目的之一納入其中,同時(shí)將涉及環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化的條款進(jìn)行整合,以氣候變化專章的形式予以呈現(xiàn)(37)王江:《論碳達(dá)峰碳中和行動(dòng)的法制框架》,《東方法學(xué)》2021年第5期。。通過(guò)立法目的的嵌入和專章的列舉,有助于能源領(lǐng)域各主體對(duì)控制和減少溫室氣體排放義務(wù)的具體實(shí)踐展開(kāi)。同時(shí),各能源單行法也應(yīng)適時(shí)進(jìn)行修訂,以適應(yīng)能源基本法的統(tǒng)領(lǐng)。

2.完善應(yīng)對(duì)氣候變化的單行法律。一是對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律進(jìn)行修訂,納入實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)下國(guó)家溫室氣體減排或應(yīng)對(duì)氣候變化的內(nèi)容。二是制定專門的《碳中和促進(jìn)法》。從短期來(lái)看,碳達(dá)峰是我國(guó)目前的緊迫目標(biāo),需要具有靈活性的政策文件和地方立法實(shí)施予以保障。而從長(zhǎng)期來(lái)看,碳中和作為一項(xiàng)全局性、綱領(lǐng)性目標(biāo),能夠促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)具有重要意義。因此,我國(guó)應(yīng)通過(guò)碳達(dá)峰相關(guān)具體政策文件的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和地方立法實(shí)踐,制定專門的《碳中和促進(jìn)法》,明確碳中和目標(biāo)的指導(dǎo)原則、政府義務(wù)、公民權(quán)利等,既要涉及綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的內(nèi)容,也要為市場(chǎng)主體交易、綠色金融產(chǎn)品等提供制度保障,以實(shí)現(xiàn)國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)的切實(shí)履行和碳中和目標(biāo)。

3.制定國(guó)家溫室氣體減排義務(wù)履行的相關(guān)配套辦法。在國(guó)家層面,既要在相關(guān)法律中呈現(xiàn)雙碳目標(biāo),也應(yīng)通過(guò)具體內(nèi)容予以細(xì)化,如《大氣污染防治法》第2條為依據(jù),將協(xié)同控制納入具體制度,管控標(biāo)準(zhǔn)、糾紛處理納入具體程序。在地方層面,鼓勵(lì)在修改或制定涉及生態(tài)文明建設(shè)和碳市場(chǎng)建設(shè)等法律規(guī)章時(shí),設(shè)置雙碳目標(biāo)下溫室氣體減排義務(wù)的倡導(dǎo)性條款,并就其作出針對(duì)性立法。

(二)建立雙碳目標(biāo)下國(guó)家溫室氣體減排的主體架構(gòu)

1.明確政府內(nèi)部各主體之間的關(guān)系。一是在雙碳目標(biāo)下要明確相關(guān)部門之間對(duì)溫室氣體減排的職能劃分。碳減排的職能劃分包括橫向和縱向。從橫向上來(lái)說(shuō),原則上仍應(yīng)根據(jù)雙碳具體涉及領(lǐng)域進(jìn)行職能界定,如能源監(jiān)管、碳排放交易等依然由具體主管部門進(jìn)行管理。從縱向上需要明確中央與地方政府的碳減排職能。如每年國(guó)務(wù)院發(fā)布碳減排行動(dòng)方案,地方結(jié)合自身實(shí)際發(fā)布實(shí)施細(xì)則予以執(zhí)行。二是要在雙碳目標(biāo)下,明確碳減排部門的權(quán)力配置。目前涉及碳減排的權(quán)力配置主要以政策文件執(zhí)行,其決策和執(zhí)行難免存在效率不高的問(wèn)題。因此,上述職能劃分需要通過(guò)《碳中和促進(jìn)法》等法律予以明確,并合理配置相關(guān)部門碳減排的權(quán)力,以提升涉碳減排部門決策和執(zhí)行的實(shí)效性。三是建立統(tǒng)一的溫室氣體減排機(jī)構(gòu)。明確碳減排部門的職能劃分有助于理順涉碳減排各部門之間關(guān)系,以提升履職效率。因此,在明確各部門職能以外,需要建立統(tǒng)一的碳排放機(jī)構(gòu)。我國(guó)為應(yīng)對(duì)雙碳目標(biāo)已成立領(lǐng)導(dǎo)小組,同時(shí),加快構(gòu)建包括發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境等多部門組成的綜合行政執(zhí)法體制,形成權(quán)界明晰、責(zé)任明確、交流合作綜合執(zhí)法格局。

2.明確政府和企業(yè)、社會(huì)力量之間的關(guān)系。一是由于雙碳目標(biāo)涉及多方利益主體,國(guó)家在履行減排義務(wù)的同時(shí),作為市場(chǎng)主體的企業(yè)需要履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任,具有專業(yè)技術(shù)力量的行業(yè)組織需要參與。二是通過(guò)程序聽(tīng)證和信息公開(kāi)等方式,將企業(yè)和公民個(gè)人納入雙碳政策實(shí)施制定的過(guò)程中,在互相監(jiān)督和合作的過(guò)程中厘清政府、企業(yè)與用戶之間的權(quán)利義務(wù),促使其共同履行國(guó)家碳減排義務(wù)。

(三)完善雙碳目標(biāo)下溫室氣體減排的措施

1.增加命令控制型方式的靈活性。如前所述,“命令控制型”方式不僅不能有效促進(jìn)國(guó)家溫室氣體排放義務(wù)的實(shí)現(xiàn)外,還面臨合法性質(zhì)疑。因此,我們要使命令控制型方式精細(xì)化。在雙碳背景下,地方政府需結(jié)合自身實(shí)際情況,制定雙碳核算標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)企業(yè)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。同時(shí),根據(jù)《行政處罰法》第34條,規(guī)定了行政機(jī)關(guān)設(shè)定裁量基準(zhǔn)的權(quán)力。在涉及企業(yè)超標(biāo)排放等情形下,通過(guò)設(shè)定行政處罰、行政強(qiáng)制等手段的裁量基準(zhǔn),規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。我們還要使命令控制型方式差異化。在雙碳背景下,地方政府要結(jié)合實(shí)際情況,根據(jù)涉碳排放企業(yè)規(guī)模確定排放標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行分類管理,并對(duì)重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行碳排放監(jiān)控。行政機(jī)關(guān)在碳排放分類管理的過(guò)程中,對(duì)其處罰和執(zhí)行,也應(yīng)遵守《行政處罰法》第33條規(guī)定,結(jié)合主觀過(guò)錯(cuò)和危害后果,進(jìn)行差異化處置,以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制手段的靈活性。

2.增強(qiáng)激勵(lì)性措施的實(shí)效性。激勵(lì)性措施是以經(jīng)濟(jì)誘因方式等正面激勵(lì)和反面約束(38)李沫:《激勵(lì)型監(jiān)管的行政法思考》,《政治與法律》2009年第10期。,需要予以規(guī)范化。一是引入激勵(lì)性措施。通過(guò)行政補(bǔ)貼、行政獎(jiǎng)勵(lì)和完善碳市場(chǎng)建設(shè)等方式引導(dǎo)企業(yè)革新技術(shù)手段,控制和減少高耗能產(chǎn)業(yè)排放溫室氣體。例如在碳排放權(quán)交易領(lǐng)域,政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)合理設(shè)計(jì)分配方案,制定相關(guān)技術(shù)規(guī)范以期逐步健全完善碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。二是類型化激勵(lì)性方式。通過(guò)明確各激勵(lì)性方式的概念、構(gòu)成要件、時(shí)間周期、應(yīng)用領(lǐng)域等以區(qū)分激勵(lì)性措施,從而類型化激勵(lì)性措施,為激勵(lì)性措施的分類實(shí)施提供基礎(chǔ)。三是運(yùn)用行政行為法規(guī)范。在歸納類型化激勵(lì)性措施的基礎(chǔ)之上,通過(guò)出臺(tái)行政補(bǔ)貼、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政指導(dǎo)等行政法規(guī)范建立法治化的激勵(lì)性制度。例如在我國(guó)能效“領(lǐng)跑者”制度領(lǐng)域,將我國(guó)現(xiàn)行的能效“領(lǐng)跑者”政策實(shí)施的具體環(huán)節(jié),如評(píng)選程序、遴選標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)措施等方面予以法治化,提升其規(guī)范位階,并完善能效“領(lǐng)跑者”制度與強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)制度、能效標(biāo)識(shí)制度之間的規(guī)范聯(lián)系。

(四)健全責(zé)任共擔(dān)的責(zé)任體系

1.要明確碳減排義務(wù)主體責(zé)任。在雙碳目標(biāo)下,溫室氣體的減排義務(wù)的責(zé)任承擔(dān)包括政府各職能部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)自身。因此,需要明確各方主體的責(zé)任,具體包括:政府內(nèi)部對(duì)于未履行減排義務(wù)的行政責(zé)任,從橫向上,如自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門的責(zé)任。縱向上,地方政府對(duì)國(guó)務(wù)院以及地方政府與其部門之間的責(zé)任劃分;企業(yè)在減排中的民事、行政及刑事責(zé)任;專業(yè)的社會(huì)組織在碳減排中的責(zé)任。

2.要追究不履行碳減排義務(wù)主體的責(zé)任。明確各方責(zé)任后,還需要通過(guò)相應(yīng)方式予以落實(shí)。在目前上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的問(wèn)責(zé)方式下,下級(jí)政府可能因能力不足,難以鑒別環(huán)境違法或者由于上級(jí)設(shè)置的減排目標(biāo)過(guò)于超前,導(dǎo)致出現(xiàn)虛假執(zhí)法和過(guò)度執(zhí)法。因此,在雙碳目標(biāo)下,問(wèn)責(zé)方式不應(yīng)只為簡(jiǎn)單的懲戒,還應(yīng)通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、勸勉和鼓勵(lì)等方式提升執(zhí)法主體的積極性和靈活性。我們還可以通過(guò)司法裁判方式追究行政機(jī)關(guān)或企業(yè)未履行減排的義務(wù)責(zé)任,包括行政訴訟和環(huán)境公益訴訟。例如當(dāng)碳排放者不履行、怠于履行碳減排義務(wù)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境或公眾健康受到影響時(shí),可以民法和環(huán)保法中相關(guān)規(guī)定為依據(jù)對(duì)碳排放者提起訴訟。再如,行政機(jī)關(guān)未落實(shí)減排義務(wù)或因落實(shí)義務(wù)導(dǎo)致公民合法權(quán)益遭受損害的,法院可以受理相關(guān)案件,以支持政府履行減排義務(wù)的合法性。