社會組織參與鄉村社會治理共同體建設:機理、困境與路徑

戰建華,李海珍

(山東師范大學 公共管理學院,濟南 250399;山東省輕工集體企業聯社 發展規劃部,濟南 250001)

一、問題提出與研究回顧

鄉村社會治理是國家治理的重要部分。隨著現代化進程加速推進,鄉村社會空心化、碎片化、原子化等特征日益凸顯,傳統鄉村社會治理體系已無法滿足和適應現實要求,鄉村社會治理愈發低效,如何提高鄉村社會治理效能已成為當前社會治理領域的重要課題(1)廖慧勤:《建構鄉村社會治理共同體的境遇與選擇》,《理論導刊》2022年第1期。。黨的十九屆四中全會提出要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”,為鄉村社會治理提供了思路和指引;全會同時也強調“構建基層社會治理新格局”必須充分“發揮社會組織作用”(2)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,北京:人民出版社,2019年,第28-30頁。。近年來,為進一步發揮社會組織在鄉村振興、社會治理中的作用,我國對社會組織的發展政策進行了調整和改革,積極引導和支持社會組織參與鄉村振興和社會治理。然而,在實踐中,社會組織深度參與社會治理的經驗不足,社會組織的發展與社會治理結構未形成深層次對接,導致鄉村社會治理共同體的活力未能得到充分釋放。建構鄉村社會治理共同體是國家治理轉型的必然要求,也是全面實現鄉村振興的客觀需要,更是社會治理理論不斷優化的結果,具有重要的時代價值(3)趙曉峰、馬銳、趙祥云:《農村社會治理共同體建設的社會基礎及經驗適用性研究》,《北京工業大學學報(社會科學版)》2022年第5期。。由此,本研究試圖探討的問題是:在強化共建共治共享的社會治理新格局背景下,如何充分激發社會組織活力,體現其在多元參與、協同共治的鄉村社會治理共同體中的重要價值,保障基層治理體系的整體有效運轉。

黨的十九屆四中全會提出建設社會治理共同體之后,學術界從不同維度對其進行了廣泛研究。一是社會治理共同體的內涵解讀。郁建興認為,“社會治理共同體指政府、社會組織、公眾等基于解決社會問題、回應社會治理需求的共同目標,自覺形成的相互關聯、相互促進且關系穩定的群體”(4)郁建興:《社會治理共同體及其建設路徑》,《公共管理評論》2019年第3期。。從更加宏觀的角度來看,社會治理共同體是由政府機構、社會組織、社會公眾以及其他工具與載體組成的有機生態圈,各主體協同發力以保障利益最大化和效能充分發揮。(5)陳松、陰蕾:《新時代中國社會治理共同體構建:理論內涵、現實需求及實踐路徑》,《重慶社會科學》2020年第7期。這種共同體有賴于多元主體的形塑和互構,是人人有責共同建設的價值共同體、人人盡責共同治理的行動共同體、人人享有共同發展的利益共同體(6)⑧ 王力平:《社會治理共同體的理論意涵、出場實踐及建設路徑》,《甘肅社會科學》2023年第2期。,既蘊含著社會治理的行動取向,也包括共同體的價值取向,唯有共同體中成員的行動取向與價值取向達到統一,才能形成社會治理的合作共治格局(7)張國磊、馬麗:《新時代構建社會治理共同體的內涵、目標與取向——基于黨的十九屆四中全會〈決定〉的解讀》,《寧夏社會科學》2020年第1期。。二是社會治理共同體的建構研究。社會治理共同體的構建是一項系統工程,首要任務是如何將差異化的多元主體合理有序地融入共建共治共享的社會治理體系中(8)劉培功:《社會治理共同體何以可能:跨部門協同機制的意義與建構》,《河南社會科學》2020年第9期。,需在基層黨和政府統籌下,構建“五社”互聯互動、優勢互補的機制(9)原珂、趙建玲:《“五社”聯動助力基層社會治理共同體建設》,《河南社會科學》2022年第4期。,輔以“政治、法治、德治、自治、智治”的“五治融合”⑧,以及作為“賦能工具、治理機制、價值標準、治理手段”的數字技術驅動(10)關爽:《數字技術驅動社會治理共同體建構的邏輯機理與風險治理》,《浙江工商大學學報》2021年第4期。,進行多元主體間的跨部門協同。三是鄉村社會治理共同體的相關研究。學者們認為鄉村社會治理共同體的建設具有一定的現實需求和社會基礎,需基于“行政激活自治”機制,通過利益關聯、責任網絡與動員結構進行構建(11)鄧大才、盧叢叢:《鄉村治理共同體的實踐邏輯與基層政權轉型》,《求實》2023年第2期。,或堅持黨建引領、打造公共空間、重構村治主體、培育公共精神、完善技術支撐進行重塑(12)劉箴:《鄉村治理共同體的變遷與重塑——以H省L市“屋場會”為例》,《湖湘論壇》2021年第3期。,并從具體實踐中觀察企業(13)趙祥云:《嵌入與交換:企業參與農村社會治理共同體建設機制研究》,《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2023年第2期。、新鄉賢(14)曾凡木:《制度供給與集體行動:新鄉賢參與社會治理共同體的路徑分析》,《求實》2022年第2期。等主體在鄉村社會治理共同體中的角色定位與作用機制。

整體來看,學術界充分關注到社會治理共同體的多元主體與治理結構、治理路徑的邏輯關系,并就基層治理共同體拓展出豐富的研究空間。但需要注意的是,目前的研究仍存在不足之處。一是現有研究普遍停留在對社會治理共同體治理結構與生成路徑的理論描述上,缺少對不同治理主體參與共同體建設作用機理與行為差異的深入分析。二是現有關于鄉村社會治理共同體的研究,雖然就多元主體的治理力量已達成共識,但大多聚焦于企業、鄉村精英等主體,缺少對社會組織等主體的系統剖析。基于此,對社會組織參與鄉村社會治理共同體的作用機理與建設路徑進行更為深入的觀察與探索,既可以推進社會治理共同體研究的立體化圖景建構,也有助于重塑鄉村社會治理共同體,充分釋放其治理活力。

二、社會組織參與鄉村社會治理共同體建設的作用機理

鄉村社會治理共同體是政府、企業、社會組織以及公眾等多元主體基于鄉村社會治理的共同目標,以參與、協商、合作等互動形式構成的網絡結構和治理體系。社會組織作為治理主體之一,其參與鄉村社會治理共同體建設具有一定的內在機理。

(一)再造社會結構

鄉村社會治理共同體是基于多元主體的治理結構,其首要特征就是明顯的“結構屬性”。但是宏觀經濟社會變遷對傳統的“村落共同體”結構與形式形成了否定性力量(15)呂方、蘇海、梅琳:《找回村落共同體:集體經濟與鄉村治理——來自豫魯兩省的經驗觀察》,《河南社會科學》2019年第6期。。與城鎮化相伴生的村落空心化發展問題,使得長期以來形成的鄉村社會生產性聯結和生活性聯結逐漸弱化并解體。同時,在市場化沖擊下農村治理的原子化傾向日益凸顯,村民的公共參與意識淡薄,公共精神與鄉村共同體意識日益衰退。在關系網絡陌生化、村治主體空心化(16)劉箴:《鄉村治理共同體的變遷與重塑——以H省L市“屋場會”為例》,《湖湘論壇》2021年第3期。等傳統鄉土結構和治理失序的背景下,社會組織通過組織重構聚集個體力量,提升鄉村內聚程度,這既有助于克服鄉村治理的結構離散問題,也強化了村民對公共事務的關注和參與,激發他們的主體性身份認同,強化內生動力。在這里,社會組織不再僅僅是一個孤立的治理主體,而是通過組織再造激活鄉土團結合作,并以廣泛的聯結、充分的參與打破鄉村治理共同體中多元主體之間相對松散的格局。這種參與既尊重政府在治理中的職責定位,又打破了傳統政府主導的治理模式,促成包含政府在內的多元主體構成共同行動、協同治理的網絡,并在構建和維護網絡的過程中重塑鄉村秩序與團結。

(二)黏合治理功能

鄉村社會治理是一個多主體參與的治理過程,不僅關注“誰在治理”,更強調“如何治理”。但是受歷史與現實、傳統與變革、文化與習俗等多因素、多維度的影響,鄉村社會缺乏自運行動力的組織體系,難以承擔現代治理的繁重任務;傳統守望相助失基以及現代自治供給不足弱化了村民的歸屬感,導致鄉村治理機制失效;而村委因自身資源能力的限制,過于依賴上級黨委政府、過多承接上級的行政任務而擠壓自主治理空間(17)種效博:《新時代鄉村治理體系創新與重構》,《山東行政學院學報》2019年第5期。,鄉村治理效能低下。鄉村社會治理共同體既是多元主體的有機結構,也是治理功能的完整體現。在鄉村治權懸浮化、治理主體異質化的背景下,社會組織通過協調各方資源、凝聚各方力量提供公共服務來涵養村風民風、傳播共治理念、倡導公共價值、弘揚公共精神、推動公共合作。社會組織的參與既“喚醒”了村民平等參與、充分表達、民主協商的自治意識,又通過功能黏合激活了各治理主體“異中求同”的公共治理意識,整合了不同治理主體的治理功能和治理力量,維系了鄉村社會治理共同體的治理秩序和治理規則,增強了鄉村治理的信任度、凝聚力和認同感。

(三)聯結多元利益

社會治理越是接近鄉村,所觸及的矛盾越深,所涉及的利益越復雜。利益關系是鄉村最重要、最復雜的社會關系,鄉村社會治理共同體的構建已經從“虛幻的共同體”到“真正的共同體”轉變(18)陳榮卓、車一頔:《利益聚合與行動協同:新時代鄉村治理共同體何以建構?》,《中國行政管理》2022年第10期。。但是面對錯綜復雜的鄉村事務,共同體受各主體“碎片化”“選擇性”參與的影響,隨時存在“解體”的可能。黨政集中統一的資源供給很難兼顧分散、差異的村民需求,村委等基層組織因人力、精力有限也容易忽視村民需求;同時,作為市場主體的企業提供的服務多以利潤驅動,不能覆蓋多數村民的需求,企業“選擇性”參與導致鄉村治理在某些場域出現服務的“真空”。在多元主體圍繞不同價值目標和利益導向相互博弈的過程中,追求利益最大化的自我立場很容易激化矛盾沖突,增加治理難度。在此背景下,社會組織通過整合社會資源、匯聚治理資本、吸納社會精英、搭建共治平臺、提供多元服務等方式,不僅能夠有效解決政府面臨的治理難題,又能貼近群眾滿足個性化差異化需求。社會組織的產生和發展不僅得益于黨和政府“自上而下”的政策引導、資金支持,而且得益于群眾“自下而上”的積極參與。因此,社會組織受“自上而下”及“自下而上”的雙重力量推動,通過“雙向嵌入”“上下貫通”將各主體多元利益扭結在一起,構建治理主體間橫向的網絡關系以及治理主體與村民間縱向的網絡關系。在這里,社會組織處于連接點的位置,通過連接點,多元主體之間能夠充分互動。社會組織的參與,既能夠協調、平衡不同利益群體的利益關系,彌補“政府失效”“市場失靈”的縫隙,又能打破各相關利益群體的邊界,促成治理資源和要素的自由流動,激發市場活力,盤活社會資本,降低治理成本,促進鄉村社會治理共同體的有效運轉和作用發揮。

(四)提升治理韌性

鄉村的資源稟賦、鄉土民風各不相同,經濟社會發展基礎也有差距,依靠外部行政任務推動的治理難以標本兼治治理難題;缺乏內生動力的資源依賴式治理也難以維持治理的可持續性;依靠跑腿串聯溝通、缺乏系統內信息交換的治理更難以確保治理的精細度和預判性;以發展物質資源為目標的謀生式治理,也不可能兼顧鄉村的長遠發展;模仿套用照搬的治理容易造成“水土不服”,衍生新的治理難題(19)譚英俊、蒙曉霜:《韌性治理:新時代鄉村治理現代化的新思路》,《中共天津市委黨校學報》2023年第3期。。因此,鄉村社會的治理需要突出治理的韌性和彈性。鄉村社會治理共同體是一個多元主體協同性治理、適應性治理、可持續性治理的有機體。社會組織通過募集資金、資源改善基礎設施,提升鄉村物理空間韌性;培育發展特色產業夯實產業基礎,提升鄉村治理經濟韌性;培育公共治理意識,激發內生治理動力,提升鄉村治理文化韌性;搭建數字化信息化平臺,增強鄉村治理技術韌性。社會組織以其靈活性的治理手段和治理方法,既能夠整合多元主體的治理力量,拓展治理資源渠道,形成因地制宜的本地化治理路徑,又能夠促成各主體協同共治構建開放包容、可持續的治理體系和治理機制,不僅增強了鄉村社會治理共同體的穩定性、適應性,更激發了鄉村社會的治理活力與潛能,提升鄉村社會治理的韌性和彈性。

三、社會組織參與鄉村社會治理共同體建設的困境

鄉村社會治理共同體的建設既要體現國家治理意志,又要充分發揮各參與主體的治理功能。社會組織雖然在鄉村社會治理共同體建設中具有重要的價值功能,但尚未完全發揮作用。當前,社會組織參與鄉村社會治理共同體建設仍面臨不少困境。

(一)社會組織參與的自主性和專業性有待提高

社會組織參與鄉村社會治理共同體的構建不能僅靠使命和信念作支撐,還需有充足的經費、豐富的資源以及專業的人才作保障。據統計,山東省現有登記注冊的社會組織6.51萬家,加上未登記注冊的民間社會組織、農村社會組織,總數超7萬家,而參與鄉村振興的僅7000余家(20)《“山東這十年”系列主題新聞發布會(第十一場)》,http://www.scio.gov.cn/xwfb/dfxwfb/gssfbh/sd_13840/202211/t20221111_619020.html。,參與比例不足10%。這種現象的出現與社會組織獨立性、自主性低以及自身運作實力不強存在密切關聯。一是社會組織的發展具有明顯的依附性。不少社會組織具有鮮明的財政依賴傾向,有研究顯示,政府的資助收入占社會組織全部收入的50%左右(21)孫發鋒:《依附換資源:我國社會組織的策略性生存方式》,《河南社會科學》2019年第5期。。社會組織在接受政府資金、資源支持的同時,無法避免將本組織的自主控制權讓渡至政府部門,從而降低了獨立性和自主性。二是服務于人民群眾的公益性、慈善性社會組織多來自于民間,發育滯后、影響力小、專業化程度較低。這些社會組織不僅缺少活動資金,更缺少社會資源,很難正常開展業務,無法與新時代鄉村社會治理需要接軌。三是當前多數社會組織影響力低、辦公環境差、薪資水平低,難以吸引年輕優秀的專業人才;從業人員學歷水平普遍較低,而且人員結構老化,其管理水平、業務能力、服務意識、工作方法、專業化程度等有待進一步提高,這不僅影響社會組織自身活動的開展,而且動搖其在鄉村社會治理共同體中的主體性地位。

(二)社會組織參與的合法性和充分性仍需增強

合法性是積極參與的前提。如果社會組織參與鄉村社會治理共同體建設缺乏法律規范支撐,那么其在開展工作時必然會陷入話語權不足、認可度偏低的困境,最終影響參與效果。當前,我國社會組織管理及發展的現行制度多是一些原則性表述文件,在推動社會組織參與鄉村振興等方面多為動員引導、鼓勵支持性話語,缺少法律層面的支持和保障。面對不確定的社會環境、錯綜復雜的地方權力和諸多利益相關方,許多社會組織因參與身份和地位合法性的缺失,在介入具體治理項目時可能因觸及其他利益相關方的利益而遭遇反對,導致項目停滯不前、難以推進。

社會組織參與鄉村社會治理共同體建設的充分性不足主要表現在社會組織“懸浮式”“階段性”“選擇性”參與上。一是由于參與合法性的缺失,社會組織難以長期與村民保持密切聯系,而且習慣性利用固化方式參與具體鄉村治理事務,往往處于“懸浮”的狀態。二是社會組織的參與可能緣于行政部門的臨時任務指派,也可能出于產業培育、行業調研等需要,在基層開展活動缺乏可持續性。三是社會組織的參與呈現一定的偏向性,更傾向于經濟社會產業基礎發展較好的鄉村,這樣往往造成“越是更需要服務的鄉村越得不到服務”的困境。

(三)社會組織參與的系統性和聯動性亟待完善

鄉村社會治理共同體是從國家和鄉村整體性出發,在尊重個體性、自主性、差異性和多樣性的基礎上(22)陳榮卓、車一頔:《利益聚合與行動協同:新時代鄉村治理共同體何以建構?》,《中國行政管理》2022年第10期。,建立的系統性、結構化有機體,需要多元主體相互配合、協同發力。但實踐運作過程中,基層政府、社會組織等主體之間因缺少價值共識和利益聚合,并未建立起完善長效的聯動合作機制,致使鄉村社會治理共同體表現出一定程度的結構破碎、溝通不暢、運行不穩等問題。一是社會組織與政府的良性互動、合作機制尚未完全形成。在“強政府—弱社會”模式下,社會組織與政府部門缺少更加積極有效的聯系機制和溝通渠道,難以充分發揮在鄉村社會治理實踐中的作用。二是社會組織與鄉村民眾缺乏有效互動。部分社會組織對鄉村發展情況了解不充分,活動開展和項目規劃難以有效嵌入鄉村治理實踐,無法與鄉村民眾有效互動,從而導致村民成為被動的服務接受者,而不是積極主動的參與者。三是社會組織之間溝通合作不暢,社會組織與企業之間也缺少協同聯動的有效機制。社會資源缺乏有效運用、治理信息無法及時共享、各主體間不能有效銜接合作,最終導致鄉村社會治理共同體結構的離散化和碎片化。

四、社會組織參與鄉村社會治理共同體建設的優化路徑

社會組織是鄉村社會治理共同體建設的重要主體和驅動要素。因此,社會組織要進一步加強自身建設,提升項目運作能力和參與實力。政府要完善制度供給和機制建設,增強社會組織參與的規范性和充分性,保障鄉村社會治理共同體的整體穩定和有效運轉。

(一)注重能力提升,增強社會組織參與的專業性

提高自身能力水平是社會組織參與鄉村社會治理共同體建設并充分發揮作用的關鍵。一要加強人才隊伍建設。完善人才激勵機制,規范薪酬水平,增加培訓教育機會,提高人員的專業能力和服務意識;優化人才梯隊結構,加大人才引進力度,打造專業化人才隊伍。二要創新思路提高組織運作能力。要善于借助國家及地方相關政策,積極爭取廣泛而穩定的認同和支持,從而獲得各種優質資源;通過鏈接科研院所、重點企業、專家智庫等優勢群體,借助其專業優勢、技術平臺、資源手段等,推動鄉村社會治理項目完成;借助村兩委和村民力量,引導培育鄉村內生的社會組織,培養本地鄉村社會治理人才隊伍,提高村民積極參與治理的思想意識和能力,變被動治理為主動治理。

(二)健全法律規范,保障社會組織參與的合法性

健全的法律規范是社會組織開展活動的基本保障,也是社會組織持續有效參與鄉村社會治理的重要依據。一要社會組織參與鄉村社會治理的法規和政策建設,進一步明確社會組織參與鄉村社會治理及共同體構建的法律地位,明確其參與邊界范圍和有關權利義務。同時,各地也要結合實際賦予社會組織相應的參與空間,為社會組織的參與提供便利和保障。二要健全約束社會組織活動的法律法規,規范社會組織參與鄉村社會治理的行為,避免社會組織出現違法違規行為,從而維護鄉村社會治理共同體的穩定性和可持續性。

(三)完善制度供給,增強社會組織參與的自主性

社會組織積極參與鄉村社會治理共同體建設并充分發揮作用,不僅需要完備的法律規范體系作保障,還需要健全的制度機制來激發其參與活力。一要深入推進政社關系改革,通過適度放權、合理授權提升社會組織自主運作能力,充分彰顯社會組織在鄉村社會治理中的自主性。加大政府購買服務力度,拓寬購買服務范圍;特別要在鄉村社會治理方面進一步向社會組織增權賦能,讓更多社會組織參與到鄉村社會治理中來。二要加強人才培育與激勵制度建設。加強社會組織人才隊伍職業化建設,引導職業院校設置社會組織管理學科和專業,進一步促進學科建設成果的實踐轉化;規范社會組織人才職稱評定、執業資格、注冊考核等相關標準,暢通社會組織人才職稱申報、職業晉升渠道,增強社會組織人才的職業獲得感。

(四)加強宣傳引導和評估,保證社會組織參與的充分性

為消除社會組織“懸浮式”“階段性”和“選擇性”參與鄉村治理的問題,需要加強宣傳引導,建立有效的激勵機制。一要及時總結社會組織參與鄉村社會治理的經驗做法,積極宣傳推廣,肯定社會組織對鄉村社會治理及共同體建設的作用和貢獻,增強社會對社會組織的認同感,營造社會組織積極參與鄉村社會治理及共同體建設的濃厚氛圍。二要建立健全對社會組織的長效評估考核機制。政府要將社會組織參與鄉村社會治理共同體建設情況和鄉村社會治理成效納入社會組織年度報告等全面評估體系,將評估結果和稅費減免、等級評估、星級認定、評先樹優等激勵機制相結合,合理引導社會組織積極參與鄉村社會治理及共同體建設,進一步激發其參與效能。

(五)健全協同機制,增強鄉村社會治理共同體的系統性和聯動性

發展和完善多元主體間的協同機制,對于鄉村社會治理共同體整體穩定和有效運轉具有重要意義。為此,一要加強黨建引領機制建設,確保社會組織在鄉村社會治理共同體建設中的參與始終沿著正確的方向發展。二要加強政社互動合作機制建設,進一步推動政府職能轉變,將可由社會組織承擔的事項委托給具備相應專業能力的社會組織承擔,使政府與社會組織在鄉村社會治理共同體中既合理分工、各取所長,又協同聯動、形成合力。三要加強社會組織間的協同共享機制建設,大力發展不同行業領域、不同服務范圍的異質性社會組織,搭建集社會組織黨的建設、業務建設、培育孵化、合作共治等一體化的平臺;通過不同類型社會組織的聯合,達到資源、人才、業務、管理等維度的整合與聯動,實現信息共享、資源互動、功能互補。四要加強社群互助服務機制建設,構建社會組織與村莊的深度鏈接,激發村民積極參與的內生性動力,更好發揮社會組織在鄉村社會治理共同體中的協同作用,提升鄉村社會治理共同體發展水平。