埃塞俄比亞職業教育：人力資源、發展困境與中國合作

李煒婷 [阿爾及利亞]瓦利德·艾薩尼

（1.天津職業技術師范大學 天津 300222；2.非盟委員會人力資源與科技司 埃塞俄比亞 亞的斯亞貝巴 W21K19）

人力資源是生產力中最重要的生產資料之一，將對社會經濟產生直接性、積極性以及創造性的影響。埃塞俄比亞作為非洲第二人口大國，是非洲聯盟與聯合國非洲經濟委員會等重要國際組織的所在地，在非洲大陸具有特殊的經濟影響力和國際政治地位。中國與埃塞俄比亞的教育合作自20 世紀80 年代中期開始[1]便秉持“南南合作”精神，具有悠久的合作歷史與堅實的合作基礎。現今，埃塞俄比亞更是作為“一帶一路”倡議的重要節點國家與中非產能合作的先行先試示范國家，與中國開展了各領域的廣泛合作。因此，對該國人力資源的密切關注和職業教育發展現狀的多維分析至關重要，一方面能夠衡量其本土職業教育人力資源培養與市場需求之間的匹配程度，助力埃塞俄比亞加速工業化進程與國家經濟發展；另一方面透過對其人力資源現狀的剖析，挖掘其職業教育面臨的挑戰與問題，為中國與埃塞俄比亞未來的職業教育合作提供具有建設性與可操作性的指導。

一、埃塞俄比亞人力資源現狀

對于發展中國家或欠發達國家而言，人力資源是實現國家經濟增長與改善社會福祉的關鍵，人力資本的數量和質量會持續性發揮至關重要的作用，在國家發展戰略中應賦予其高度優先發展的位置[2]。透過埃塞俄比亞的人力資源供給與市場需求不匹配的社會現狀，分析出埃塞俄比亞國內人力資源市場存在的一些問題。

（一）人力資源分布不均

埃塞俄比亞的人力資源呈現農村與城市以及不同地區間分布不均的問題。首先，由于國家現存經濟結構集中于第一產業，農業經濟就業狀態相對穩定且行業間就業轉換率較低，靜態來看農村就業人口總數大于城市就業人數（見圖1）。其次，因自然地理環境與國家發展政策等原因，埃塞俄比亞各州的人力資源也存在分布不均的問題，其中奧羅米亞、阿姆哈拉以及南方州的人力資源較為充足，而甘貝拉、哈拉爾以及德雷達瓦等地區較不充分[3]（見圖2）。另外，人力資源還有涌向發達區域，從而導致欠發達區域愈發缺乏適齡人力資源的趨勢，進一步加劇地理性分布不均的現象。

圖1 埃塞俄比亞人力資源城鄉分布比例

圖2 埃塞俄比亞各地區間人力資源分布

（二）非正規就業人力資源占比高

20 世紀70 年代，國際勞工組織提出非正規就業這一概念，用以指代缺乏正式以及穩定勞動關系的就業現象，包括未簽訂勞動合同、未獲得社會保障等不穩定的就業。而相關研究表明，受教育程度與就業非正規程度有著顯著負相關關聯——即當受教育程度提高時，非正規就業程度就會降低。與完全沒有受過教育或只完成初等教育的工人相比，受過中高等教育與相關技術培訓的人員從事非正規就業的可能性較小[4]。在過去相當長一段時間內，以教育水平不足為主要誘因，非正規就業是埃塞俄比亞大量人力資源的主要就業方式。加之埃塞俄比亞政府為發展經濟，大力倡導發展微小型企業，非正規就業在埃塞俄比亞一直被低教育水平的人視為賴以生存的謀生手段。特別是農村地區，一些典型的非正規勞動力市場以社區組織的形式存在，最常見的有Mahabers（宗教協會）和Debos（農業工作組或“勞動分享組織”）①。埃塞俄比亞中央數據統計局的調查結果顯示，全國的非正規就業率約為18.2%，多見于索馬里、阿法爾、甘貝拉以及德雷達瓦地區，并且主要集中在制造業、貿易、酒店和餐飲業。

（三）女性人力資源利用率低

非洲聯盟曾在其發布的《2063 議程》中表示，非洲的發展是靠非洲人民推動的，特別是非洲女性群體和青年群體。加強技術和職業教育培訓，尤其要增強青年和女性的就業能力和創業精神，以期縮小整個非洲大陸的技能差距[5]。然而，由于獲得培訓和教育的機會普遍較少，女性在各年齡段組的失業率均高于男性（見圖3）。女性因能力和技能不足導致就業困難，因此通常選擇工資待遇較低和就業穩定性強的崗位，例如以人口紅利為基礎的手工藝品加工業或是社會服務行業。世界經濟論壇發布的《2021 年全球性別差距報告》中顯示，在專業技術方面，埃塞俄比亞女性從業者占比名次在156 個國家中排名135[6]，說明所謂的社會精英層依舊為男性所主導，女性在專業技術方面獲得的教育程度與機會遠不及男性。另外，女性還要承擔家務勞動，特別是在農村地區，受傳統文化觀念的影響，與就業和發展自身能力相比，年輕女性更期待步入婚姻成為家庭主婦[7]。

圖3 埃塞俄比亞各年齡段各性別失業率

綜合以上埃塞俄比亞人力資源狀況與若干特征來看，雖然埃塞俄比亞本國具有龐大的人力資源基礎，具有“人口紅利”優勢，理論上應該能夠滿足埃塞俄比亞發展勞動密集型產業、改善國民就業與社會經濟發展的國家發展戰略目標，但是由于其人力資源在城鄉與地區間的分布不均，導致社會就業整體現狀較不穩定，并且非正規就業人員較多，進一步加劇了就業與產業間的不良生態。另外，占全國人口總量一半的女性群體也多從事低效率的工作與非正規的勞動，人力資源無法有效服務產業發展與經濟提速，其主要原因是埃塞俄比亞本國的職業教育未能培養足夠高素質的技術技能型人才。

二、埃塞俄比亞職業教育的發展困境

發達國家的發展歷程證明了人力資源開發是社會和國家發展的必要條件，獲得知識和技能是顯著改變人民生活水平、為社會發展做出貢獻的最有效的途徑。因此，教育和培訓是人力資本發展的根本。第一，它為受教育者提供了終身受益的技能；第二，它直接為人民自主就業鋪平道路；第三，它使公民有機會參與生產活動，為國家發展做出貢獻[8]。由此可見，職業教育的發展對于深度開發埃塞俄比亞的人力資源，改善其國民生活與提高國家綜合實力至關重要。然而，正如2013 年埃塞俄比亞發布的 《工業發展計劃（2013—2025）》（Ethiopian Industrial Development Strategic Plan）中表示的，埃塞俄比亞目前的職業教育和培訓體系“還未能培養出在專業和職業道德上都能承擔和維持工業發展計劃責任的人力資源”[9]，仍然面臨其固有困境與若干挑戰。

（一）國家財政支持不足

埃塞俄比亞政府對職業教育的財政支持較低是其職業教育發展進程中存在已久的問題。首先可以肯定的是埃塞俄比亞政府重視本國的教育發展，教育支出基本占到了國家財政總支出的25%以上，甚至在2019/20 財年的政府財政預算中，教育支出占到了最大比重（433 億比爾），但是主要支出均用于高等教育院校建設，除5 個職能機構——教育部（Ministry of Education）、國家教育評估與考試院（National Educational Assessment and Examination Agency）、教育政策中心（Education Strategy Center）、聯邦TVET 所（Technical Vocational Education and Training Agency）與高等教育質量保障局（Higher Education Quality and Relevance Agency）以外，其余的支出絕大部分流向全國各地的大學，只給予1 家職業院校（Technical Vocational Education and Training Institute）以財政撥款，另外還有一所餐飲旅游培訓中心（僅5000 萬比爾）[10]。世界銀行根據《埃塞俄比亞第四個教育發展規劃（2010/11—2014/15）》（Education Sector Development Program IV,ESDP IV）期間政府對教育支出的財政預算數據進行推導預測，結果顯示到2024 年，埃塞俄比亞政府對于教育的支出仍會集中于通識教育階段，其次為高等教育，最后才為職業教育[11]。

由此可見，聯邦中央級政府對職業教育的財政支持較為有限，職業教育發展需要依賴于州級地方政府的融資以及非政府組織的各項培訓項目；但實際上埃塞俄比亞本國的相關企業和產業對職教的貢獻很小[12]，靠融資獲得的第三方資金的穩定性、流動性以及通用性較差，只能作用于項目所在地區，這對埃塞俄比亞的職教發展和質量保障較為不利。另外，在國家發展過程中若發現需要高素質的人力資源來推動經濟建設時，便會大力擴建職教院校，并同時廣泛開展非制式與非正式的職業培訓；但同時國家的財政支持不到位，直接導致了師資匱乏及教學培訓設備不足且落后。因此，國家財政支持不足是導致受教育對象技能水平不高且與人力資源市場需求不匹配的原因之一。

（二）職業院校就業指導與服務系統欠缺

職業院校的就業指導服務可以根據學生的發展需求提供教育及職業指導，培養學生終身職業發展的理念和技能[13]。而目前埃塞俄比亞的職業教育院校普遍缺乏相關的畢業生就業信息追蹤與在校生的未來就業方向指導。接受訪談的學生表示，學校應該對他們未來的就業規劃提供一定的幫助，但現實情況則不然。問卷調研結果顯示，大部分（78%）的學生對院校和機構提供的就業咨詢與輔導不甚滿意，畢業生只好利用自身資源求職，例如通過網絡（Facebook 或Twitter 等社交平臺）、親戚朋友介紹或者路邊張貼的招聘廣告等方式。這一現象不僅反映了職業院校對于畢業生提供的就業指導服務不足，同時也暴露了職業教育系統與勞動力市場較弱的信息共享度與鏈接度。勞動力市場需求信息的匱乏也會導致課程內容與專業設置不具市場敏感性，學生在進入職業教育系統接受教育與培訓時無法有效地選擇利于就業的專業。在目前埃塞俄比亞相關部門發布的報告與各院校的總結報告中，都是著重對入學現狀與機構人員數量進行統計，沒有針對職教學員畢業后的就業率、就業方向與就業時長（在同一崗位就業的穩定時長）等信息進行跟蹤調查。此種情況不利于把控學生的就業情況，同時也無法評估現有的職業教育教學質量。

（三）社會職業教育信息管理系統滯后

人力資源市場信息對優化市場運作十分重要。埃塞俄比亞政府為了達到使入學人數與市場需求相匹配的目標，旨在開發一個職教管理信息系統（TVET Management Information System,TMIS），并協同勞動和社會事務部（Ministry of Labour and Social Affairs）、中央統計局（Central Statistical Agency）及區域中小企業發展局（Regional Medium and Small Enterprise Development Agency）進行勞動力市場分析，然而，由于數據收集的滯后性和市場的不可預測性，這一信息系統還未能達到預期的效果[14]。通過目前所收集的數據來看，埃塞俄比亞所有的官方統計數據均以2013 年的人口普查數據為基準，距2022 年已經有9 年的時間差，對于瞬息萬變的勞動力市場來說，滯后的信息對職業教育的培養方向起不到引導性作用。加之學員的信息獲取渠道本就相對單一，若沒有及時性的數據信息可供參考，則在選擇培訓內容與培訓渠道時也會存在相應的滯后性。對于建議性的TMIS，也僅于2019 年底發布測試版，其可供參考的數據也是依賴2013 年中央數據統計局的勞動力調查，沒有針對受教育者就業跟蹤的相關信息。

（四）大眾對于職業教育存在“刻板印象”

相關調查研究結果顯示，待業人員和已就業人員認為從事職業教育相關的領域便等同于“體力型”工作，并且付出與收入不成正比[15-16]。受教育程度較低的人群不愿進行“體力型”的生產勞動，但是其本身的教育水平與技能又不支持其從事更高技術的工作；而接受了高等教育的群體，更是期待從事“體面的工作”，如國家公務員或高級工程師等，也不愿選擇“體力型”工作，對職業教育的“刻板印象”造成了待業人力資源群體的低能效現象。

總之，雖然埃塞俄比亞職業教育系統的各個方面與維度都有了較為細致的規劃，比如強調要建立一個以需求為導向的職業教育體制，進一步關注職業教育的培育有效性和市場相關性，增加職業評估行業從業人員數量等；但是由于其國家綜合實力以及基礎設施薄弱等客觀條件制約，埃塞俄比亞的職業教育仍舊面臨財政支持不足的問題。其次，職業院校與培訓機構普遍缺乏對于受教育者的就業指導與服務，導致受教育者無法快速抓取符合自身就業能力的有效信息；同時，滯后的社會職教管理系統無法有效成為院校與社會市場的“傳送帶”，一系列的職業教育問題導致其本土的人力資源市場無法滿足國家的經濟發展需求。

三、中埃未來職業教育合作建議

目前，我國與非洲國家在職業教育領域的合作已經成為中非全方位合作的助推器，另外中方也在國際組織上發揮其重要角色，與多方通力協作助力埃塞俄比亞培養本土技術型人才（如與世界銀行合作的東非技術轉型和區域一體化項目，East Africa Skills for Transformation and Regional Integration Project,EASTRIP）。埃塞俄比亞科技與高等教育部部長希魯特·沃爾德馬里亞姆（Hirut Woldemariam）就贊揚了中國提供的獎學金項目和培訓項目在提高該國教育和培訓質量方面的作用，她表示埃塞俄比亞將繼續保持與中方的交流與合作，助力埃塞俄比亞人力資源的技術能力建設。在一系列的豐碩成果之上，中埃未來在職業教育領域的合作應更加注重埃塞俄比亞本土人才的培育，將埃塞俄比亞的現階段人力資源供給現狀納入職業教育合作框架之內，做到“有的放矢”。考慮到埃塞俄比亞目前面臨的人力資源現狀與職業教育的發展困境問題，中埃在未來的職業教育合作中可考慮從以下三點切入。

（一）擴大職業教育產出效果，改善職業教育“刻板印象”

縱觀世界發達國家的教育結構在國家實力與經濟發展方面起到的作用可以發現，教育體系與其經濟發展需求之間呈現常態化穩定和平衡態勢，其中一個較為重要的因素就是高等教育與職業教育培訓體系結構合理，兩個體系發展程度均較高。雖然埃塞俄比亞在職業教育發展方面做出了政策上的調整，但是對于具體的實施層面規劃不足。例如，《國家職業教育與技術培訓政策》提及相關企業與其他利益攸關方的參與問題，然而沒有提出如何進行多維度協調資源；雖然在政策精神上著重強調發展職業教育與培養技術型人才的重要性，但國家層面對職業教育的政策傾斜不明顯，更傾向于初等通識教育與高等教育。埃塞俄比亞大眾與過去中國國民對于職業教育的偏差認識相似，認為從事職業教育培訓的即為“二等公民”，而接受高等教育的學生約等同于“體面的工作”，大眾默認高等學府的學生畢業后就會成為管理者或公務員，有著穩定的收入與較高的社會地位。

面對此種情況就需要中方在與埃塞俄比亞職業教育合作項目落地的同時，大力加強對本土的具有代表性和社會影響力的技術技能型人才的社會宣傳，輔助埃塞俄比亞教育部門扭轉大眾對職業教育的“刻板印象”；另外在政策傾斜的基礎上也會提高職業教育培訓產出效果，接受職業教育與培訓的學員能夠在學習結束后找到符合其預期收入的工作，讓受益者為職業教育進行宣傳，形成“蝴蝶效應”——學員的高就業率與消解大眾誤解就會互相成就，使埃塞俄比亞的職業教育“雙輪式”可持續性發展。

（二）依托援外教育項目，形成多元的職業教育服務體系

在如今的信息化時代，埃塞俄比亞目前所面臨的一大問題是信息化建設以及ICT 利用程度不足，這一方面導致市場對人才的信息掌握不及時，無法高效率地尋找到符合企業需求的人才；另一方面因教育者無法獲取勞動力市場信息，導致其在選擇職業教育專業的時候方向性不明確。基于以上雙向的信息不流通，職教教師也無法為學員提供具有針對性的教育和培訓，并且缺乏線上遠程教育能力，導致師資重復利用，降低了資源利用率。

面臨以上提及的就業信息困境，可考慮利用中方在埃的援外教育項目（如境外辦學項目、孔子學院等機構）進行系統性的職業教育就業信息與服務建設，協力為埃塞俄比亞打造一個職教集成化信息平臺。此信息化平臺具五大功能：一是為埃塞俄比亞職教教員（教師）開發線上知識技能更新課程，使其教師具有與時俱進的教學與研究能力，并開發線上課程測試系統，用以鑒定教員學習成果；二是為埃塞俄比亞職教教員（教師）提供線上教學平臺，相關院校機構的教員可以通過在線教學的方式為受教育者服務；三是集中統計與職教相關的國家政策與職業標準，讓受教育者根據自身優勢與偏好在進入職教系統之前進行有序規劃；四是將有計劃招收職教畢業生或與職教院校開展校企合作的企業（組織）納入信息統計系統，并隨時更新招聘信息，供學員及時掌握勞動力市場訊息；五是學員在該系統上可實現學習與求職的雙重功能，除獲取在線教育資源以外，學員可將簡歷、求職意向上傳到系統，供招聘企業瀏覽，以此實現企業與學員的有效鏈接。

（三）關注女性群體，創新發展職業教育培訓項目

女性群體一直是非洲國家重點關注的對象之一[17]。在未來長期的發展戰略中，中埃職業教育合作可以考慮將女性作為集中的受益群體進行教育培訓。例如，開發職教女性教員（師資）培訓項目，增加職業教育系統內高等級女性教員比例。女性教員在教授培訓女性學員的過程中可能更具有親近感，有利于女性學員堅持完成培訓項目，提高女性群體的教育水平與就業能力。接受培訓的女性教員只要具備相應的技術能力（例如農業勞作經驗豐富的女性），可以不限教育背景參與培訓，拓寬受訓群體目標，這也有利于女性在教育領域“站出來”，使越來越多的女性擁有體面穩定的工作，也有利于改善一直備受關注的非洲國家女性弱勢就業問題。

四、結語

非盟在《非洲大陸教育發展戰略（2016—2025）》中表示，通過教育、學習和有意義的工作來發展和提高個人技能水平是發展國民經濟、造福個人福祉和提高社會凝聚力的關鍵驅動力[18]。目前，埃塞俄比亞還處于社會經濟轉型期與工業化進程加速期，需要大量的技術技能型人力資源作為社會經濟發展的中流砥柱。針對該國面臨的人力資源供給情況，中埃兩國的職業教育國際合作需要更進一步因地制宜，更加精細化，更加注重埃塞俄比亞當前面臨的職業教育培養困境，加強軟硬件建設和統籌協調，通過構建多維合作機制助力埃塞俄比亞的人力資源開發與職業教育發展，深刻詮釋中非命運共同體的構建。

注釋：

①Mahabers（宗教協會）的一些主要職能是相互支持和解決與勞工有關的小規模沖突。Debos 是埃塞俄比亞農村基于勞動力交換的農業工作組——一個地區的團體成員通過交換勞動服務來代替支出工資。